К.р. Особенности организации и прохождения муниципальной службы. К.р. Особенности организации и прохождения муниципальной службы.. Исторический аспект организации и функционирования муниципальной службы в системе служебного права в России

• Название: Исторический аспект организации и функционирования муниципальной службы в системе служебного права в России
• Анкор: К.р. Особенности организации и прохождения муниципальной службы
• Дата: 03.02.2022
• Размер: 460 Kb.
• Имя файла: К.р. Особенности организации и прохождения муниципальной службы..doc
• Тип: Анализ; #350384
• страница: 2 из 10

I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РФ

1.1. Основное содержание института

муниципальной службы

В российской юридической науке исследованию понятия муниципальной службы уделяется несколько меньше внимания, нежели институту государственной службы, вместе с тем муниципальная служба – динамично развивающийся институт, о чем свидетельствует принятие новых нормативных правовых актов, как федерального уровня, так и субъектов Российской Федерации в рамках реформы местного самоуправления, реформы государственной службы.

Понятие «муниципальная служба» – сравнительно новое для российского законодательства.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, поскольку служащие местных органов государственной власти являлись государственными служащими.

Формирование института муниципальной службы в России началось в девяностые годы прошлого века. Правовое закрепление данного института прошло несколько исторических этапов².

Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении - Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» – не использовали данное понятие.

Вместе с тем первый этап правового закрепления института муниципальной службы ознаменован именно принятием вышеназванных правовых актов. В частности, Закон РСФСР от 06.07.1991 №1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» определил структуру и организационные основы деятельности местных органов власти и управления, их компетенцию. В частности, местные администрации стали осуществлять исполнительно-распорядительные функции. В соответствии со статьей 29 Закона РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»³, структура местной администрации, а также размер расходов на ее содержание должны были утверждаться местным Советом. Были законодательно определены полномочия глав местных администраций и порядок принятия, опубликования и отмены актов местной администрации.

Кроме того, вышеуказанным законодательным актом утверждался порядок формирования общей схемы управления городом. Предусматривалось:

а) деление города на районы с образованием районных Советов в городе и местной администрации;

б) деление города на районы с образованием районной администрации;

в) деление города на различные территории для управления отраслями местного хозяйства и областями социальной сферы, и создание соответствующих территориальных органов управления;

г) функционирование городского хозяйства как единого целого.

Компетенция районного совета в городе и районной администрации в городе должна была определяться в положении (или уставе) о самоуправлении города, который закреплял полномочия как Совета, так администрации.

К полномочиям Советов относились следующие функции:

а) утверждать районные планы и программы, иметь и утверждать районный в городе бюджет;

б) иметь муниципальную собственность и распоряжаться ею;

в) решать вопросы, связанные с созданием органов территориального общественного самоуправления и другие.

Администрации должны были:

а) принимать решения по управлению муниципальной собственностью района;

б) заключать договоры с предприятиями, учреждениями, организациями об их участии в социально-экономическом развитии района;

в) содействовать развитию предпринимательской деятельности на территории района, регистрировать предприятия;

г) осуществлять управление районным жилищным фондом, коммунально-бытовыми службами, службами благоустройства и озеленения, учреждениями народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физкультурно-спортивными объектами.

При этом не исключалась возможность передавать районным в городе Советам и администрации иные полномочия по их участию в социально-экономическом развитии города с предоставлением необходимых для этого финансовых, материальных ресурсов и средств.

В этом же законе впервые появились ограничения для должностных лиц Совета и местных администраций и их социальные гарантии, которые впоследствии были дополнены и включены в Федеральный закон от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Так, например, в соответствии со статьей 92 Закона от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» председателю Совета и его заместителям, руководителям структурных подразделений аппарата Совета, руководителю местной администрации и руководителю ее органов и структурных подразделений запрещалось:

а) занимать оплачиваемые должности в других государственных органах, а также в общественных объединениях, на предприятиях, в учреждениях и организациях;

б) состоять в руководящих органах зарегистрированных политических партий, движений, клубов или групп;

в) состоять в правлениях или других органах управления предприятий, учреждений, организаций, получающих из местного бюджета средства для осуществления своей деятельности;

г) получать любые доходы, единовременные или регулярные вознаграждения от предприятий, учреждений, организаций, находящихся в муниципальной собственности или действующих на территории данного Совета, или связанных с бюджетом данного Совета (получение из него средств для своей деятельности) налоговыми либо иными финансовыми льготами.

Социальные гарантии, определенные этим законом, были намного шире, чем имеющиеся в действующем законодательстве. Например, в отдельных случаях (после окончания срока полномочий и при не избрании или не назначении на должность на новый срок полномочий; при упразднении должностей в связи с изменением административно-территориального деления, ликвидацией Совета или местной администрации, реорганизацией местной администрации; после добровольной отставки) руководителям Совета, местной администрации и их должностным лицам гарантировалось в течение года сохранение установленной заработной платы до трудоустройства на новое место работы. Должностные оклады устанавливались в соответствии со схемой, утверждаемой Президиумом Верховного Совета РСФСР, на уровне должностных окладов руководителей государственных предприятий (объединений)⁴.

Таким образом, несмотря на то, что в данном официальном документе правовой термин «муниципальная служба» не зафиксирован, принципы муниципальной службы, основные положения организации профессиональной деятельности муниципальных служащих, их социальных гарантий стали включаться в российское законодательство одновременно с процессом формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила в статье 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта норма Конституции в совокупности с другими ее положениями о местном самоуправлении (статьи 3, 130, 131, 132, 133) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличалась от той, что была закреплена в Законе РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР». В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решением суда. Кроме того, статья 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Таким образом, Конституция 1993 г., признавая местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы – нового вида служебной деятельности в российском обществе.

Второй этап формирования института муниципальной службы в российском праве связан с принятием Федерального закона Российской Федерации от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Впервые термин «муниципальная служба» был введен именно данным федеральным актом. В соответствии со статьей 1 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ муниципальная служба – профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий⁵. В статье 21 вышеназванного Федерального закона было закреплено понятие муниципальных служащих – лиц, осуществляющих службу на должностях в органах местного самоуправления. Кроме того, данный нормативный правовой акт установил, что правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством, а время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе. В соответствии со статьей 60 Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» на муниципальных служащих распространялись ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих. Отсутствие правового регулирования в области муниципальной службы на федеральном уровне отразилось в деятельности региональных и местных органов власти в области правового регулирования муниципальной службы, которые предприняли попытки самостоятельно ликвидировать этот «правовой пробел».

В целях развития базовых положений, сформулированных в Федеральном законе Российской Федерации от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» был принят Федеральный закон от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Данный документ установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, раскрыл понятие муниципальной службы, определил основы правового статуса муниципального служащего.

Федеральный закон № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» конкретизировал понятие муниципальная должность: должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей, а также выделил две группы муниципальных должностей, подразделив их на:

- выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов, а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

- иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

В правовом акте, заложившем основы правового статуса муниципального служащего, были закреплены ограничения, связанные с муниципальной службой, гарантии муниципальному служащему, основания, помимо предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнения муниципального служащего⁶.

Вместе с тем, многие положения, касающиеся правового статуса муниципального служащего, такие как: права и обязанности, поощрение, ответственность, денежное содержание, не нашли должного и подробного отражения в документе. Указанный федеральный закон носил рамочный характер, предоставляя субъектам Российской Федерации широкие полномочия в дальнейшем законодательном регулировании этого вопроса.

Поэтому различия в региональном законодательстве в данной сфере привели к различиям в статусе муниципальных служащих.

Принятый 6 октября 2003 года Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», практически являющийся новой редакцией Федерального закона № 154-ФЗ, требовал изменений и законодательства о муниципальной службе.

Немаловажным фактором, также вызывавшим необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы.

обусловлен природы служебной , на обеспечение органов . Содержание раскрыто в от 24 июля № 79-ФЗ «О службе ». Он предполагает , связанных с государственной и службы, и , определяющих государственных и служащих.

Для принципа был подход в элементов служащего для Российской , что было на Федерального от 8 1998 № 8- «Об основах в Российской ». не представлялось муниципальную в с новыми законодательства.

В 2 марта был принят № 25-ФЗ «О в Российской », на совершенствование в муниципальной .

образом, следующий : на то, что понятие « » возникло в лишь 20 лет , данный в своем уже несколько . Вместе с тем, данного не , продолжается муниципальной .