курсовая работа. ТМСГУ - Конспект лекций. Конспект лекций по дисциплине Теория и механизмы современного государственного управления
 Скачать 1.77 Mb.
|
|
Тема 3. Программно-целевой метод в государственном управлении План Эволюция методов финансового планирования бюджетных учреждений. Особенности измерения результата в области государственного управления. Оценка целесообразности и эффективности целевых программ. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти. Зарубежный и отечественный опыт применения программно-целевого метода в государственном управлении. 1. Эволюция методов финансового планирования бюджетных учреждений. В эволюции развития методов финансового планирования можно выделить три подхода, каждому их которых соответствует свой этап.  Рис. Методы финансового планирования Первый подход – традиционный – сметное финансирование. Имел и имеет наибольшую распространенность при составлении финансовых планов учреждений социальной сферы. Суть его заключается в том, что каждое учреждение обосновывает собственные затраты. Естественно, что мотивов для подобных обоснований у учреждения найдется достаточно. В этом и состоит основной недостаток данного подхода. Учреждение заинтересовано в собственном существовании и поэтому будет стараться обосновать свои затраты. И чем больше этих затрат, тем для учреждения лучше. Второй подход – нормативно-подушевое финансирование. Он исходит из того, что финансовые планы составляются не на основе сметы на содержание учреждений, а на основе финансирования тех потребителей, которые пользуются услугами этого учреждения. В данном случае меняется объект финансового планирования, а объем финансирования учреждений зависит от объема оказываемых услуг, количества потребителей. Третий подход – финансирование по результатам. Именно данный подход является ключевым моментом «бюджетирования, ориентированного на результат», реализуемого в рамках бюджетной реформы и «управления по результатам», реализуемого в рамках административной реформы. Переход к «управлению по результатам» рассматривается как способ повышения качества государственного и муниципального управления. С точки зрения конечного результата качество государственного и муниципального управления проявляется в воздействии на социально-экономическое развитие страны, региона, муниципалитета или с точки зрения планирования услуг в повышении качества жизни населения за счет наиболее полного удовлетворения их потребностей. Смена принципов государственного управления и ориентация на результаты предполагает расширение свободы соответствующих учреждений (агентств) в расходовании бюджетных средств, с одновременным усилением направленности их деятельности на достижение установленных конечных результатов и переходом от прямых предписаний таким агентствам со стороны вышестоящих органов государства к косвенному регулированию их поведения. Мировой опыт свидетельствует, что именно программно-целевой метод применяется в странах Европейского Союза, США, Японии для решения стратегических задач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей. В США примерно 50 % государственных расходов осуществляется по программно-целевому методу, во Франции — до 80 % [2, стр.6]. Более подробно по данному вопросу можно ознакомиться в: 1. Муниципальные услуги: особенности предоставления и планирования/ Перфильев С.В., Одина О.Ю., Дудукина О.И., Чернухин А.В., Бычкова Н.А., Ковалев И.В.; под общ. ред. Префильева С.В.. – Рязань: РГРТУ, 2009. – 156 с. 2. Целевые программы: инструментальная поддержка / Р.А.Кочкаров; Фин. акад. при Пр-ве РФ. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007. – 223 с. 2. Особенности измерения результата в области государственного управления. Программно-целевое управление, по сути, представляет собой постановку цели и измерение результата ее реализации. Однако в сфере государственного управления имеются определенные трудности, связанные с выработкой показателей, отражающих результат деятельности государственных структур. Специфика данной отрасли накладывает весьма существенные особенности и ограничения по применению измеряемых результатов. Поэтому, рассматривая проблемы поиска показателей результативности, не удается обойти некоторые методологические аспекты определения понятия результативности, типы и критерии выбора показателей его измерения. Под показателем результативности (Performance Measure) в самом широком смысле понимают описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению поставленной цели. В научной литературе одинаково часто используются категории «показатель результативности» и «индикатор результативности». По мнению большинства авторов не существует различия между этими двумя терминами. Показатель результативности – «количественный или качественный показатель (индикатор), характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению цели (задачи) организации. Это показатель, позволяющий определить, действительно ли организация (орган власти, программа, агентство, государство) достигает поставленных целей» [1]. По определению Г. Хатри, показатель результативности представляет собой «конкретную численную меру, показывающую, какой прогресс достигнут на пути к результату; название показателя результативности обычно начинается со слов «количество», «процент», «отношение», «частота», «доля» и т.п.» [2]. По мнению Р. Алена и Д. Томасси, показатели используются для измерения «конечных (outcome), непосредственных (output) результатов программ, политик, деятельности организаций, а также объема ресурсов, необходимых для их осуществления» [3]. Предлагаемые различными авторами методологии определения и измерения результатов в государственном секторе разнообразны и до сих пор не существует единого стандарта формулировки и увязки показателей. В частности довольно известная в практике корпоративного менеджмента концепция «SMART» предполагает, что любая цель, которую мы ставим, или с которой работаем, должна быть [4]: Specific (конкретной). Measurable (измеримой). Attainable (достижимой). Relevant (уместной). Time-bound (определенной во времени). Соответственно показатели достижения целей также должны отвечать этим характеристикам. В литературе встречаются и другие примеры требований, предъявляемых к показателям результативности. Так, К. Вандервиль приводит следующий набор свойств «хороших показателей» [5]: Относимость; Четкость и однозначность, простота в понимании и использовании; Сравнимость; Проверяемость; Статистическая надежность; Экономическая целесообразность; Контролируемость; Чувствительность; Отсутствие внутренних «антистимулов»; Гибкость в отношении инноваций; Быстрота обновления. В России вопросы измерения и оценки деятельности органов власти и их учреждений содержатся в целом ряде нормативно-правовых документов [см., напр., 6, 7, 8]. В [8], в частности, сформулированы следующие требования к применяемым показателям: адекватность отражения происходящих социально-экономических изменений: отчетные данные должны быть достаточно точными, погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах; объективность: показатели не должны приводить к искажению деятельности организации, когда формальное выполнение функции ведет к улучшению отчетности и ухудшению реального положения дел; достоверность: способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных; прозрачность: следует избегать излишне сложных показателей, должна быть обеспечивать однозначность их интерпретации; экономичность: получение отчетных данных должно производиться с минимально возможными затратами; сопоставимость: выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды и с показателями, используемыми для оценки прогресса в решении сходных (смежных) задач; своевременность и регулярность: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом; полнота: отчетные показатели не должны приводить к искажениям значимости отдельных функций». На практике в качестве показателей результативности деятельности может выступать достаточно большое количество социально-экономических, технических, личностных, промежуточных и конечных показателей, которые могут быть представлены различными типами. В современной литературе их обычно увязывают с производительностью (productivity), общественной (effectiveness) и экономической (efficiency) эффективностью. Причем результаты государственного управления имеют как экономическое, так и общественное (социальное) измерение. Именно в этом во многом состоит специфика общественного сектора по сравнению с коммерческим сектором экономики. Именно сложности измерения приводят к тому, что, как правило, применяемые показатели измеряют не только собственно результативность, но и экономичность, и эффективность. Взаимосвязь этих показателей между собой иллюстрирует рисунок 1. Другим следствием сложности измерения является тот факт, что результаты деятельности очень часто разделяются на непосредственные (outputs) и конечные (outcomes) [см., напр., 9, 10, 11 и др.]. Непосредственные результаты деятельности выражаются, как правило, в количественных характеристиках объема проделанной работы, а конечные – в достижении социально значимых целей и задач органов власти.  Рис.1. Взаимосвязь показателей результативности Показатели конечных общественно значимых результатов характеризуют степень, в которой деятельность или процесс в рамках определенной программы способствуют достижению заявленных целей. Они оценивают тот эффект, который общество (отдельные граждане или социальные группы) получает от деятельности главных распорядителей бюджетных средств. Конечные результаты – это, в сущности, совокупность реально достигнутых результатов и их влияние на ситуацию в обществе. Программы, связанные с оказанием направленных на человеческое развитие услуг, могут иметь конечные результаты, характеризующиеся изменениями в поведении, знаниях и навыках людей, их ценностях, условиях жизни, статусе и т.п. Эти показатели, по сути, отражают то, что знают, думают или умеют делать граждане; отражают модели их социального поведения или условия их жизни, а также вызванные реализацией программы изменения в этих условиях. Показателями непосредственных результатов такой программы будут количество проведенных учебных курсов, процентное отношение удовлетворенных их качеством слушателей и в уровне их подготовки. Показателями конечных результатов в этом случае станут процент учеников, получивших на выпускных экзаменах балл, превышающий средний по стране; снижение количества смертных случаев при пожарах, снижение уровня смертности на дорогах и т.д. [11]. В некоторых случаях разницу между показателями непосредственных и конечных результатов очень трудно определить. Существуют ситуации, когда непосредственные и конечные результаты – одни и те же. Однако в большинстве случаев их можно дифференцировать. Например, для Центра планирования семьи и репродукции показателем непосредственного результата может являться: число семей, прошедших лечение от бесплодия в Центре. Показатель же конечного результата: число семей, в которых в течение года после прохождения лечения появились дети. По сравнению с показателями конечного эффекта показатели непосредственного результата проще формулируются, их исполнение легче контролируется. Поэтому высока вероятность вытеснения ими показателей конечного эффекта. В таких случаях может возникнуть ситуация «деятельности ради деятельности», так как показатели непосредственного результата отражают только деятельность органа власти, учреждения или организации, но не реализацию их целей. Данное явление встречается в литературе под разными названиями («игра в цифры» в работах Л.И. Якобсона [12, 13, 14], «стратегическое поведение» в работах Х. де Брюйна [9], «подтасовка результатов» в работах Г. Хатри [2], «сигнализация» в работах В.Л. Тамбовцева [15, 16]). Однако его содержательная сторона остается неизменной: ведя себя оппортунистически, организация не столько решает поставленную перед ней задачу, сколько добивается требуемого (установленного сверху) значения показателя способом, который представляется ей наиболее простым, экономящим время и усилия. Не все, что важно, может иметь количественную характеристику. Некоторые виды деятельности и результаты плохо поддаются количественному измерению. Например, результативность предоставления услуг в области культуры теоретически может быть оценена измерением уровня культуры общества. Очевидно, что разработать достоверные показатели и собрать информацию для оценки такого результата практически невозможно. Сложности перевода результатов в показатели результативности порождают вполне адекватные споры относительно применимости управления и бюджетирования по результатам в условиях государственного сектора. Одни исследователи отстаивают его преимущества, полагая, что государственные учреждения подобно коммерческим организациям производят продукты и услуги – следовательно, эффективность их деятельности поддается оценке; их оппоненты настаивают на невозможности или ограниченности проведения такой оценки в силу специфичности услуг и производимых в государственном секторе продуктов. Оценка деятельности может быть затруднена и вследствие отсроченности результатов во времени. Так, главными потребителями услуг по охране и реставрации культурного наследия станут будущие поколения, поэтому оценка вклада культуры за определенный период (например, год) будет неполной, а значит, и недостаточно корректной. Аналогичным образом, финансирование по результатам в образовании основано на результатах, достигнутых сразу и вскоре после окончания обучения, что частично объясняется природой финансирования и необходимостью минимизировать промежуток времени между предоставлением обучения и его оплатой. При этом учитывают трудоустройство выпускников в определенную неделю после окончания обучения и другие краткосрочные показатели, на основании которых нельзя оценить отсроченные результаты. Также следует отметить, что результаты деятельности во многом подвержены влиянию внешних факторов, порождающих как положительные, так и отрицательные эффекты. На практике оказывается очень трудным оценить конечные результаты деятельности в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов. В определенных ситуациях результаты деятельности труднопредсказуемы. Ряд государственных организаций являются в значительной степени процессно-ориентированными. Так, организации, работающие в среде, где действуют несколько участников, обязаны уделять внимание консультациям и переговорам с ними. Конечный результат переговоров может быть труднопредсказуемым, хороший процесс может привести к неутешительным результатам. Нечто подобное наблюдается и в научно-исследовательских учреждениях, где результаты инновационного исследования с трудом поддаются прогнозированию. Хорошо продуманный и тщательно проведенный научный эксперимент может разочаровать либо скромными результатами, либо полным их отсутствием [9]. Разумеется, объем охвата результатов показателями ограничен как имеющимися ресурсами, так и проблемами, связанными с самими данными. Любая формализация предполагает упрощение, а соответственно и какие-то потери. Таким образом, успешность применения результативного подхода всегда относительна и определяется тем, насколько в том или ином конкретном случае удается минимизировать потери. Главная задача состоит в том, чтобы представить надежные и полезные данные, на которые можно положиться, и в то же время указать на ограничения, присущие выбранным показателям. Государственному управлению с точки зрения теории оценок эффективности и результативности свойственны «органические» проблемы, затрудняющие использование количественных измерителей результативности. Особенности, присущие природе государственного (муниципального) управления и сужающие возможности применения показателей результативности, обобщены в таблице 1. Очевидно, следует признать, что именно сложности в измерении, связанные с теми особенности измеряемой области, которые перечислены выше, заставляет разработчиков и практиков применять массу различных показателей, которые в той или иной мере отражают как сам процесс, так и многие разновидности получаемых результатов. Таблица 1. Особенности государственного (муниципального) управления, затрудняющие использование количественных измерителей результативности
|