курсовая работа. ТМСГУ - Конспект лекций. Конспект лекций по дисциплине Теория и механизмы современного государственного управления
 Скачать 1.77 Mb.
|
|
Как следствие этого можно предположить, что как минимум не все показатели, используемые для оценки, равнозначны. Проблема взаимосвязи и взаимозависимости системы оценочных показателей (целевых индикаторов) с функциональной структурой управления. Используемые показатели должны отражать все функции всех структур региональных правительств. Только в этом случае возможна ситуация не только оценки всех исполняемых функций, но и их контроль. Однако, если, например, использовать все тот же набор оценочных показателей [см. 1, 2, 3, 4], то для оценки деятельности министерства строительного комплекса могут быть использованы 4 показателя: Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта Российской Федерации, кв.м. Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта Российской Федерации, введенная за год, кв.м. Отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на первичном рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте Российской Федерации, %. Отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на вторичном рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте Российской Федерации, %. При этом среди функций данного министерства, которые не попадут в разряд оцениваемых, могут оказаться: Обеспечение эффективного использования государственных инвестиций на всех этапах инвестиционного процесса. Развития приоритетных направлений технического развития в строительстве и производстве строительных материалов. Обеспечение реализации форм и методов государственного регулирования, адекватных новым экономическим условиям; формирование и развитие рыночных отношений; организация социального партнерства в области строительства. На практике отсутствие показателей, отражающих полный набор функций и задач организационной структуры, компенсируется использованием специфических индикаторов, не включенных в рассмотренные нормативные акты. Проблема построения иерархии показателей. Сама по себе неравнозначность используемых показателей означает их подчиненность, разделение на уровни иерархии и выделение более значимых и менее значимых. Некоторые показатели невозможно отнести к характеристике компетенции какого-то одного органа. Например, уровень безработицы напрямую невозможно привязать к компетенции конкретной структуры. В ряде регионов показатель отнесен к компетенции управления по труду [см., напр., 5, 6]. Однако в ряде случаев [см., напр., 7] за показатель отвечает департамент экономического развития. А это означает, что данный показатель является показателем более высокого уровня, включающий в себя несколько более узких показателей, характеризующих деятельность разных структур. То же самое может относиться к такому показателю, как «валовый региональный продукт». Ясно, что это показатель «интегрального» типа, характеризующий деятельность региона в целом. И соответственно в нем концентрируется отражение деятельности всех министерств. Проблема определения количественных значений (пороговых) применяемых показателей с целью установления качественных итоговых выводов: хорошо, удовлетворительно, неудовлетворительно. Понятно, что и выбор показателей и их количественное значение должны каким-то образом давать характеристику происходящим процессам: насколько они хороши или соответственно – плохи. Однако, как показывает анализ существующей практики, даже уже на этапе выбора показателей в данном контексте могут возникнуть неопределенности. Например, это может относиться к группе показателей из Постановления Правительства № 322, характеризующих долю многоквартирных домов в целом по субъекту РФ, в которых собственники помещений выбрали и реализуют различные формы управления в многоквартирном доме. На данный момент установить, какие формы лучше, а какие хуже невозможно, поэтому итоговая оценка этих показателей затруднена. Следует, однако, отметить, что подобные примеры хотя и имеют место, тем не менее, встречаются все-таки в единичных случаях, а соответственно не столь широко распространены. Гораздо чаще встречается вопрос, каким образом полученные количественные оценки целевых индикаторов разнести по категориям «хорошо», «удовлетворительно» и «неудовлетворительно». Проблема формирования итогового интегрального показателя, оценивающего деятельность региональных правительств в целом. Имея множество (несколько сотен) разно размерных показателей понятно желание получить итоговую оценку в более привычных и понятных категориях: «хорошо» или «плохо». В целом система оценки деятельности органов исполнительной власти должна удовлетворять следующим требованиям: Оценочная система включает в себя достаточно большое количество разно размерных (часто – трудно измеряемых) и неравнозначных показателей. Неравнозначность используемых показателей означает их подчиненность, разделение на уровни иерархии и выделение более значимых и менее значимых. Поэтому система оценки должна иметь иерархичную структуру. Иерархическая система оценочных показателей строится в зависимости от функциональной и организационной структуры управления, тесно связана с последними и оказывает влияние на их формирование. Определение количественных значений (пороговых) применяемых показателей с целью установления качественных итоговых выводов: хорошо, удовлетворительно, неудовлетворительно, основывается на сравнительном подходе. При этом сравнению подвергаются показатели как относительно самих себя, но за предыдущий период времени, так и в сопоставлении с себе подобными (другими регионами). Итогом оценки должен являться результирующий вердикт в категориях «хорошо» или «плохо». Именно он должен являться финальным и понятным результатом. Литература Указ Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс». Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СПС «Консультант Плюс». Постановление Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс». Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СПС «Консультант Плюс». Приказ Министерства образования и науки Мурманской области от 24.06.2009 № 1272 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Школьное здоровое питание в Мурманской области» на 2008-2010 годы» // СПС «Консультант Плюс». Распоряжение администрации Липецкой области от 26.05.2008 № 225-р «Об оценке эффективности деятельности структур администрации области и исполнительных органов государственной власти области» // СПС «Консультант Плюс». Распоряжение Правительства Белгородской области № 205-рп от 13.07.2009 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти области» // СПС «Консультант Плюс». 5. Зарубежный и отечественный опыт применения программно-целевого метода в государственном управлении. Программно-целевой метод планирования и управления используется на протяжении многих лет в большинстве развитых стран мира и уже зарекомендовал себя как эффективный инструмент государственной политики. В число стран, реализующих этот подход, входят Канада, Япония, Австрия, Германия, Франция, Финляндия, США, Венгрия, Болгария и др. [см., напр., 1, 2, 3, 4]. Первыми странами, сделавшими акцент на результативное управление стали США (в середине 50-х годов прошлого века), Швеция (с начала 19б0-х годов) и Великобритания (с начала I980-х годов). В 1990-2000 годах практически все развитые страны в той или иной степени создали и внедрили в практику работы исполнительной власти отдельные элементы управления по результатам [5]. Эволюция программно-целевого управления в каждой стране имела индивидуальные особенности. Франция начала переход к системе программно-целевого управления в 2001 г. [6]. С принятием конституционного закона о государственных финансах в стране начался переход от традиционной бюджетной системы к системе, сфокусированной на результатах. Бюджетные расходы приобрели вид трехуровневой структуры. На первом уровне представлены 34 миссии, отражающие основные направления государственной политики на средне- и долгосрочную перспективу. Парламент одобряет бюджет на уровне миссий. Второй уровень представляет собой около 140 программ, каждая из которых охватывает комплекс мероприятий по реализации определенной миссии и характеризуется стратегией и рядом целей, увязанных с определенными показателями. Третий уровень – 500 подпрограмм и видов деятельности, уточняющих программные цели и использование ресурсов. Миссии могут относиться к сфере ответственности сразу нескольких министерств, то есть их реализация потребует создания межведомственных программ. Ответственность за отдельную программу возлагается не более чем на одно министерство, даже если это межведомственная программа. В пределах соответствующих министерских программ расходов ответственное лицо получает свободу перераспределять средства, переносить ассигнования на следующий бюджетный год. В обмен на повышение гибкости руководитель программ должен следовать ее целям и отчитываться за управление расходами на программу. Для этого используются критерии [6]: социальная и экономическая результативность; качество услуг; эффективность. Ежегодно формируется годовой план деятельности, в котором указываются целевые показатели и предполагаемый способ их достижения. По завершении бюджетного года составляются годовые отчеты о деятельности в том же формате, что и планы. Оба документа служат приложением к соответствующим законам о бюджете и его исполнении. В Великобритании [7, 6] реформа государственного управления началась в 1988 году. В процессе преобразований были разработаны индикаторы результатов, стандарты объема и качества государственных (муниципальных) услуг, с последующим их отражением в Гражданских Хартиях. Помимо обязательств в хартиях устанавливались штрафные санкции и компенсации клиентам при несоблюдении стандартов. Министерства разрабатывают стратегический план (как min, на пять лет) и план на год. Стратегический план включает перечень приоритетов и целевые установки, ориентированные на достижение определенных конечных результатов. Назначение плана работы на год состоит в том, чтобы увязать цели министерства, сформулированные в стратегическом плане, с текущими целями в течение финансового года. Цели работы на год дополняются перечнем ожидаемых результатов. План работы на год содержит также информацию о том, сколько средств будет израсходовано для достижения каждой конкретной цели. Представляет особый интерес действующая в Великобритании система увязки приоритетов развития на национальном, региональном и муниципальном уровнях. Верхний горизонт планирования представлен пятилетним стратегическим планом развития территории. Среднесрочный уровень представлен двухлетним планом-графиком мероприятий по реализации стратегии (обновляется и уточняется по итогам каждого финансового года) и трехлетним финансовым планом (бюджет). Целевые ориентиры план-графика и финансового плана конкретизируют долгосрочные цели, отраженные в стратегическом плане. Первый финансовый год максимально детализирован. Два последующих года представлены укрупнено [7]. В Новой Зеландии с самого начала реформ было проведено разграничение между непосредственными результатами и конечными эффектами, поэтому все важнейшие реформы в области бюджетирования и управления общественными финансами с конца 1980-х годов реструктурируются с ориентацией на непосредственные результаты [8]. Правительство устанавливает целевые приоритеты в документе, определяющем общие цели правительства. Цели, упомянутые в данном документе, сформулированы в общих чертах и носят неизмеримый характер. Документ используется в процессе формирования приоритетов расходования бюджетных средств, а также для составления стратегических планов департаментов и иных организаций государственного сектора. Общие цели правительства на уровне департаментов разбиваются на «ключевые приоритеты», которые в становятся частью результативного контракта руководителей агентств. Ключевые приоритеты, в отличие от общих целей правительства, должны быть измеримыми, ориентированными на непосредственные результаты, а также устойчивыми во времени [7]. Бюджет построен на основе непосредственных результатов деятельности. Законом установлено, что министры обязаны указывать степень влияния непосредственного результата на конечный социально-экономический эффект. Тем не менее, на данный момент они ограничиваются устными утверждениями о том, что непосредственный результат А влияет на конечный эффект X. Большое количество департаментов включают информацию об эффективности и результативности бюджетных программ в доклады, которые они готовят для премьер-министра. Доклады содержат расширенный список социальных, экологических и экономических индикаторов. Примером лучшей практики является система контрактов, обеспечивающих связь бюджета автономных организаций с результатами их деятельности. Каждый год параллельно с бюджетом заключается «соглашение об ориентировочных результатах», которое подписывают руководитель организации и ответственный министр. Руководитель автономной организации согласно персональному контракту отвечает за предоставление определенного результата в виде конкретного объема товаров и услуг установленного качества, за финансовое состояние организации. В конце каждого года данное соглашение анализируется с целью принятия решения о предоставлении бонусов в оплате труда или аннулирования контракта. Если деятельность организации не приводит к нужному результату, то ее руководитель в целом неудовлетворительно исполняет контрактные обязательства и может быть снят с поста [8]. В новозеландской практике по крайней мере 10-15 % жалования руководителя автономной организации зависит от результатов выполнения соглашения, дополнительно может быть выплачен единовременный бонус в размере до 20 % от базовой оплаты. В свою очередь, руководители вырабатывают подобные соглашения со средним звеном менеджмента; таким образом, выстраивается пирамида контрактных отношений, ориентированных на результат, благодаря которой новая менеджерская инициатива доходит до самого низа системы. Несмотря на все трудности измерения показателей конечного социально-экономического эффекта внутри агентства и их отнесения к результатам его деятельности, в Новой Зеландии делаются попытки включить показатели конечного эффекта деятельности в так называемые «ключевые зоны ответственности» и затем инкорпорировать эти показатели в контракты между руководителями организаций и ответственными министрами [9]. В Австралии основное внимание властей сфокусировано на конечных результатах деятельности государства, а также на распределении средств бюджетных программ в соответствии с этими целями посредством среднесрочного бюджетного планирования [10]. При подготовке проекта бюджета правительство определяет конечные результаты в виде общественно значимого эффекта, который оно намеревается достичь в каждой конкретной сфере, включая социальную сферу, экономику, национальную безопасность. Парламент утверждает ассигнования, которые необходимы правительству для достижения этих результатов и за счет которых будут выполняться бюджетные обязательства и предоставляться бюджетные услуги. Министерства и ведомства, в свою очередь, определяют целевые значения показателей, которые они намереваются достичь с целью в максимальной степени содействовать достижению намеченных правительством результатов. Они также разрабатывают систему показателей с целью оценки социальной и экономической эффективности своей деятельности. Агентства, подотчетные министерствам, являются ответственными за достижение конечных эффектов. Ими разрабатывается перечень показателей конечного эффекта, на основе которых готовятся годовые отчеты, детализируюющие информацию о степени достижения запланированных результатов, а также об индикаторах эффективности деятельности по достижению этих результатов. В Канаде начиная с 1994 года формируется Отчет о реализации программ расходования бюджетных средств, целью которого является установление эффективности расходования ресурсов на программы, приносящие наибольший социально-экономический эффект и повышающие удовлетворенность граждан государственными услугами. В этом отчете каждое агентство и министерство обязаны отнести все используемые ресурсы и непосредственные результаты на тот или иной конечный эффект в рамках «областей деятельности». Практика показывает, что определение стоимости конечных эффектов имеет много ограничений, оказывающих влияние на точность измерения [11]. Кроме того, каждый департамент готовит Доклад о планах и приоритетах, который является главным плановым документом. В нем департамент указывает направления деятельности для выполнения обязательств по достижению результатов, и Доклад о результативности департаментов, в котором содержится информация о достигнутых значениях показателей результативности в рамках ключевых обязательств. Наряду с показателями и бюджетными расходами в докладах о результативности содержится информация о соответствии деятельности департамента стратегическим приоритетам правительства в целом [9]. В Нидерландах с начала 70-х годов министерства включают в свои бюджетные заявки элементы оценки эффективности расходов. Тем не менее, до начала 90-х годов основное внимание уделялось непосредственным результатам деятельности, а обязанность осуществлять мониторинг результативности распространялась только на министерства. С начала 90-х в систему мониторинга были включены все государственные органы, организации и учреждения, а также фирмы, получающие бюджетные средства через механизмы контрактации и аутсорсинга [12]. Начиная с 1997/1998 бюджетного года делались первые шаги внедрения показателей конечного социально-экономического эффекта и включения показателей результативности в состав документации, используемой в процессе бюджетирования. В 1999 году было принято решение о подготовке бюджета на 2001/2002 год в виде совокупности направлений деятельности, связанных цепочками «расходы – ресурсы – деятельность – результат» [9]. Опыт США в развитии концепции программно-целевого бюджетирования особенно богат [7]. При этом, построенная система прошла достаточно длительную эволюцию, выявив все проблемы внедрения программно-целевого управления. Краткое описание этапов эволюции американской системы управления и бюджетирования приведено в таблице 1. Что касается отечественного опыта программно-целевого управления, то разработка первых государственных отраслевых программ относится к 1918 году [13]. Они ставили своей целью обеспечить на программной основе подъем ключевых отраслей промышленного производства и служили предпосылкой осуществления программы индустриализации страны. Впервые целевые программы в нашей стране были реализованы в плане ГОЭЛРО, разработанном в 1920 г. При этом решались не отдельные вопросы, а учитывался весь комплекс взаимосвязанных проблем: увеличение добычи топлива, совершенствование или создание системы его переработки и транспорта; развитие промышленности; обучение кадров; создание инфраструктуры городов и т.д. Была создана общая система управления проектом, рассчитанного на использование государственных средств. Далее, в 1950-е годы начинает проявляться тенденция к выделению крупных долговременных программ с четко выраженной целевой ориентацией, разрабатываемых в дополнение к пятилетним планам, а по периоду действия выходящих за пределы планируемого пятилетия. В эти годы формируется программа химизации народного хозяйства, направленная на развитие химической промышленности, увеличение использования таких конструкционных материалов, как пластмассы и полимеры, значительный рост используемых в сельском хозяйстве минеральных удобрений, широкое применение синтетических, нетканых материалов в легкой промышленности. Программные методы получают распространение в планировании научных исследований и разработок, где основной формой их проявления становится составление и осуществление исследовательских работ. Такие планы были призваны обеспечить целевое распределение и использование ресурсов, согласование научно-технических работ, проводимых предприятиями различных министерств и ведомств, увязку стадий цикла «наука - техника — производство». В государственный план научно-технического развития на восьмую пятилетку (1966—1970 гг.) было включено 246 межотраслевых координационных планов, стоимость включенных в них разработок составила около 40% общих расходов на науку [14]. Широкий размах приобретает программно-целевое планирование в 1960—1970 г., происходят его обособление и выделение в относительно самостоятельную ветвь народнохозяйственного планирования. Разрабатываются и реализуются программа подъема и освоения целинных и залежных земель, комплексная программа развития Нечерноземной зоны РСФСР, программа повышения эффективности сельскохозяйственного производства на основе комплексной механизации и химизации, развития мелиорации и ирригации земель. К крупнейшим научно-техническим программам этого периода относятся программа освоения космического пространства, программа совершенствования управления на основе создания автоматизированных систем управления и последовательного объединения их в общегосударственную автоматизированную систему сбора, хранения и обработки информации, программа механизации и автоматизации ручного и тяжелого физического труда [14]. Немногим позже принимаются Продовольственная программа, Энергетическая программа, программа, программа «Жилище – 2000», Комплексная программа развития производства товаров народного потребления и сферы услуг. К региональному аспекту подобных программ относятся программы освоения зоны БАМа, программа развития Западно-Сибирского нефтегазового района и др. Переход к рыночной экономике в 90-ые годы 20 века изменил методы государственного управления и для координации деятельности исполнительных органов власти страны по реализации комплекса системных мероприятий в ходе проведения административной реформы, формированию ресурсного обеспечения этих мероприятий и рациональному использованию бюджетных средств стал применяться программно-целевой метод планирования. Однако активный период применения программно-целевого метода в государственном управлении начинается только с начала 2000-х годов. И в настоящее время многие его механизмы находятся в стадии разработки, либо требуют своего совершенствования. Изучение зарубежного опыта в этом смысле помогает сформулировать основные тенденции, проблемы и направления развития. Таблица 1 - Эволюция системы управления и бюджетирования в США
Продолжение таблицы 1
Продолжение таблицы 1
Литература Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: учебное пособие / В.С.Мокрый, А.А.Сапожников, О.С. Семкина; под ред. А.А.Сапожникова. – М.: КНОРУС, 2008. – 216 с., стр. 36. Гранберг А.Г. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза. — М.: Экономика, 2000. — 316 с. Иванова Н. Приоритеты научно-технической политики: опыт развитых стран // Проблемы теории и практики управления. — 1993. — № 6. — С. 24–27. Иванова Н. Финансовые механизмы научно-технической политики (опыт стран Запада) // Проблемы теории и практики управления. — 1997. — № 5. — С. 78–83. Административная реформа и проблемы государственного управления. / Авт. коллектив: К.И.Головщинский, А.С.Данилов, Н.Е.Дмитриева, В.Ф.Елисеенко, А.Б.Жулин, М.В.Кирсанов, А.В.Клименко, В.А.Королев, М.В.Паршин, И.К.Суворова; Институт проблем государственного и муниципального управления Гос. ун-та – Высшей школы экономики. – М.: 2008. – 276 с. Административная реформа и проблемы государственного управления. / Авт. коллектив: К.И.Головщинский, А.С.Данилов, Н.Е.Дмитриева, В.Ф.Елисеенко, А.Б.Жулин, М.В.Кирсанов, А.В.Клименко, В.А.Королев, М.В.Паршин, И.К.Суворова; Институт проблем государственного и муниципального управления Гос. ун-та – Высшей школы экономики. – М.: 2008. – 276 с. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России / Центр фискальной политики. 2002. [Электронный ресурс] // www.fpcenter.org/russian/res_rus.html Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России / Центр фискальной политики. 2002. [Электронный ресурс] // www.fpcenter.org/russian/res_rus.html Бюджетные целевые программы и инвестиционные проекты на объекты капитального строительства. Информационно-методическое пособие для муниципальных образований Томской области [Электронный ресурс] // http://tomsk.gov.ru/export/sites/ru.gov.tomsk Бушмин Е. Международный опыт построения системы оценки эффективности бюджета страны // Предпринимательство. – 2006. – № 2. – С. 52-74. Results for Canadians: A Management Framework for the Government of Canada [Electronic resource] // www.oag-bvg.gc.ca Блондал Й., Кристенсен Й.К Бюджетирование в Нидерландах / OECD Journal on Budgeting, Т. 1. № 2. 2002 [Электронный ресурс] // http://www.ecorys.ru/data/sbr/19-Budgeting_in_the_NL-OECD-Rus.pdf Гаскаров А.Р. Целевые программы как инструмент обеспечения финансово-экономической устойчивости субъекта Российской Федерации (на примере Республики Башкортостан) // автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук, Москва, 2007. Целевые программы: инструментальная поддержка / Р.А.Кочкаров; Фин. акад. при Пр-ве РФ. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007. – 223 с. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||