Теория государственного управления. Конспект лекций Теория ГУ. Конспект лекций по учебной дисциплине профессионального цикла базовой части Теория и механизмы современного государственного управления
 Скачать 0.84 Mb.
|
|
Местное самоуправление как основа конституционного строя выступает одним из важнейших принципов организации и функционирования власти в обществе и государстве и является необходимым атрибутом любого демократического строя. В ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления провозглашается: принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны. Определение местного самоуправления как основ конституционного строя означает установление демократической децентрализованной системы управления, которая базируется на самостоятельности территориальных громад, органов местного самоуправления при решении всех вопросов местного значения. Местное самоуправление как форма народовластия. В соответствии с Конституцией Украины (ст. 5), народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления. Из данного конституционного положения следует, что органы местного самоуправления не входят в единый государственный механизм и в силу этого местное самоуправление можно рассматривать как отдельную форму реализации народом принадлежащей ему власти. Конституция Украины (ст. 140) определяет местное самоуправление как право территориальной громады – жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города – самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины. Местное самоуправление осуществляется территориальной громадой в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы. Анализ положений Конституции Украины и Закона позволяет сделать следующие выводы: – Конституция Украины признает право самостоятельно решать вопросы местного значения только территориальным громадам – жителям «природных» административно-территориальных единиц (сел, поселков, городов); – Конституция и Закон предусматривают, что право территориальной громады на местное самоуправление осуществляется громадой как непосредственно через формы прямой демократии (местный референдум, местные выборы, общие сборы и т. п.), так и через деятельность выборных и иных органов местного самоуправления. Как уже говорилось выше, местное самоуправление осуществляется территориальной громадой в порядке, установленном законом как непосредственно, так и через органы местного самоуправления, т. е. через определенный структурно-организационный механизм, который именуется системой местного самоуправления. Система местного самоуправления в структурно-организационном плане представляет собой совокупность органов местного самоуправления, органов самоорганизации населения и организационных форм, с помощью которых соответствующая территориальная громада или ее составляющая часть осуществляют функции местного самоуправления, решают вопросы местного значения. Закон (ст. 5) к элементам местного самоуправления относит: – территориальную громаду; – сельский, поселковый, городской совет; – сельского, поселкового, городского голову; – исполнительные органы сельского, поселкового, городского совета; – районные и областные советы, представляющие общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов; – органы самоорганизации населения. В городах с районным делением по решению территориальной громады или городского совета в соответствии с Законом, могут образовываться районные в городе советы, которые формируют свои исполнительные органы и избирают председателя совета, являющегося одновременно и председателем его исполнительного комитета. Таким образом, в структуре системы местного самоуправления можно выделить два основных элемента самоуправления: а) территориальную громаду; б) органы местного самоуправления. Территориальная громада — это основной субъект местного самоуправления, ее составляют жители сел, поселков, городов. По объему правоспособности и дееспособности своих членов территориальная громада неоднородна, ее составляют жители села, поселка, города, имеющие разный правовой статус (граждане Украины, иностранцы, лица без гражданства). Члены местной общины – граждане Украины, достигшие 18-летнего возраста, имеющие право голоса, – являются активными субъектами местного самоуправления. Органами местного самоуправления являются сельские, поселковые, городские советы – представительные органы местного самоуправления, представляющие соответствующие сельские, поселковые, городские или внутригородские (районные в городах) территориальные громады и осуществляющие от их имени и в их интересах функции и полномочия местного самоуправления, определенные Конституцией и законами Украины. Лекция 9 «Региональные органы государственного управления» Особенности регионального управления. Территориальное устройство государства Украины. 3. Организация государственной власти на местах. 4. Областные государственные администрации. 1. Особенности регионального управления. Использование региональных основ управления обусловлено конституционным распределением объектов подчиненности и полномочий между центром и территориями. В ст. ст. 132 и 133 Конституции Украины определяется, что территориальное устройство Украины основывается на принципах единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов, с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций. Систему административно-территориального устройства Украины составляют: АРК, области, районы, города, районы в городах, поселки и села. В законодательстве под регионом понимается часть территории Украины, обладающая совокупностью природных, социально-экономических, национальных, культурных и других условий. Границы региона могут совпадать, а могут и не совпадать с границами административно-территориального деления, или регион может объединять территорию нескольких единиц. Это необходимо учитывать при рассмотрении принципов регионального государственного управления. Понятно, что отраслевое управление не изолировано от межотраслевого и регионального, они дополняют друг друга, тесно взаимодействуют при реализации общегосударственных и региональных программ и осуществлении органами исполнительной власти своих функций в соответствующих сферах. Что касается государственного управления в негосударственном секторе, то оно отражается главным образом в определении общего правового режима деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, создании соответствующих условий предпринимательской деятельности. Характерным для регионального управления является то, что его осуществляют местные исполнительные органы, действующие исключительно в пределах соответствующих административно-территориальных единиц. Так, в соответствии с Конституцией АРК ее исполнительные органы – Совет министров, министерства, республиканские комитеты, местные государственные администрации и др. – самостоятельно осуществляют исполнительные функции на территории автономии по вопросам, которые отнесены законодательством АРК и Украины к их компетенции. Областные, районные, городские в Киеве и Севастополе государственные администрации выполняют функции регионального управления на подчиненных им территориях, обеспечивают реализацию в области, районе, городе задач социально-экономического развития, выполнение на местах законов и актов, принятых Верховной Радой, Президентом и Кабинетом Министров Украины, а также связь с органами местного самоуправления. Деятельность местных государственных администраций основывается на таких региональных началах: обеспечение одинакового применения законов на подчиненной территории, личная ответственность руководителей за состояние социально-экономического развития регионов, объединение общегосударственных и местных интересов, предоставление необходимой информации гражданам, их организациям. С целью правового, организационного, материально-технического обеспечения деятельности местных государственных администраций создаются секретариат, управления, отделы и другие структурные подразделения, которые входят в их состав по принципу учета особенностей местной инфраструктуры. Приблизительный перечень управлений, отделов и других служб местных администраций, а также типовые положения о них разрабатывает Кабинет Министров Украины, окончательную структуру аппарата определяет сама администрация, которая тоже является одной из основ регионального управления. Принципы регионального управления проявляются в компетенции органов самоуправления относительно местных государственных администраций, которые им подотчетны и подконтрольны, в части принятых последними к выполнению делегированных им полномочий. К региональным органам управления относятся исполнительные комитеты местных органов самоуправления, их отделы, управления, другие подразделения. В их компетенцию входит широкий круг собственных (самоуправляющихся) полномочий регионального значения. На региональном уровне выполняют свои функции предприятия и учреждения. Их администрация непосредственно, с учетом особенностей административно-территориальных единиц, осуществляет управление трудовыми коллективами, направляет их деятельность на выполнение задач производственного, социального и другого характера. Территориальное устройство государства Украины. Согласно Конституции, территориальное устройство Украины основано на принципах единства государственной территории (этот принцип особенно важен в связи с положением Крыма и арендуемых Россией баз для Черноморского флота), сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти (это влечет за собой своеобразную структуру органов управления на местах), сбалансированного развития районов с учетом их исторических, экономических и иных отношений и традиций. Все существующие территориально-политические единицы Украины – области, районы, города, городские районы в крупных городах, поселки, села, а также Автономная Республика Крым рассматриваются как звенья единого административно-территориального устройства, хотя их статус может быть неодинаковым: в одних существуют только органы самоуправления, в других – органы самоуправления и органы государственной власти, в третьих (это преимущественно внутригородские районы) – только органы государственной власти или уполномоченные вышестоящего совета (его исполкома). В состав Украины входят одна автономная республика и 24 области; особый статус имеют города Киев и Севастополь. Правовое положение Автономной Республики Крым. Крым имеет свою Конституцию, которую принимает Верховная рада Крыма, а затем утверждает Верховная рада Украины. Органы государственной власти Крыма могут решать только те вопросы, которые отнесены к ведению автономной республики Конституцией Украины. Полномочия Крыма разделены Конституцией Украины на две группы: вопросы, по которым республика может осуществлять нормативное регулирование, и вопросы, отнесенные к ее ведению. Нормативные акты могут издаваться по вопросам сельского хозяйства и лесов, мелиорации, общественных работ, ремесел, благотворительной деятельности, охоты, рыболовства, жилищного хозяйства и др. К ведению автономной республики относятся: назначение выборов депутатов Верховной рады Крыма, проведение местных референдумов, управление имуществом, принадлежащим автономной республике, разработка и исполнение бюджета республики на основе единых бюджетных и налоговых актов Украины, развитие государственного (т.е. украинского) и местных языков, внесение предложений в органы государственной власти Украины о введении в Крыму чрезвычайного положения и др. Представительным органом Крыма является Верховная рада Крыма. Конституция Украины не рассматривает ее как законодательный орган: Рада принимает решения и постановления, обязательные для исполнения в Крыму. Правительство Крыма – Совет министров. Председатель правительства назначается в отзывается Верховной радой Крыма, но по согласованию с президентом Украины. Пост президента Автономной Республики Крым на основе решения высших органов Украины был упразднен еще до принятия Конституции Украины 1996 г. Полномочия Совета министров Крыма определяются законодательством Украины, а также актами Верховной рады Крыма. Суды Крыма входят в единую систему судов Украины. В Автономной Республике Крым действует представительство президента Украины. 3.Организация государственной власти на местах. На Украине действует система, которая сочетает существование на местах органов государственной власти (государственной администрации) и органов местного самоуправления (советов). Исполнительную власть в областях, районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации. Они заменяют в этом качестве председателей советов, которые до 1996 г. избирались гражданами и были одновременно председателями советов и представителями государства, действуя как руководители исполкома, состоявшего из лиц (управленцев), единолично назначавшихся председателями советов. Положение о государственных администрациях не относится к Крыму, где есть свой Совет министров, подчиненный, правда, по вертикали Кабинету министров Украины, а также к небольшим городам, селам, где действует рассматриваемая ниже система местного самоуправления. Государственные администрации тоже созданы еще не везде, до их создания их полномочия по-прежнему выполняют председатели советов. Руководители местных государственных администраций не вправе совмещать служебную деятельность с другой работой, кроме преподавательской и творческой в нерабочее время, не могут входить в руководящие органы или наблюдательные советы коммерческих и иных структур, имеющих целью извлечение прибыли. Председатели местных государственных администраций назначаются на должность и освобождаются от должности президентом. Местные государственные администрации, будучи органами государственной власти, обладают следующими полномочиями: обеспечивают выполнение конституции и законов, актов президента, Кабинета министров, других органов исполнительной власти, а также правопорядок и соблюдение прав граждан, выполнение государственных и региональных программ развития, подготовку и исполнение государственного бюджета. В их подчинении находятся различные государственные службы на местах. Состав местных государственных администраций назначается их председателями, которые самостоятельно подбирают государственных служащих. Местные государственные администрации подчинены не только по вертикали, но и по горизонтали – представительным органам (советам) своего уровня, но последний вид подчиненности имеет частичный характер: он относится только к тем полномочиям, которые будут делегированы местным администрациям соответствующими советами. Областной или районный совет может выразить недоверие председателю местной государственной администрации, но это не влечет его обязательной отставки: вопрос о недоверии рассматривается президентом, который принимает решение и дает ответ совету. Но если недоверие выражено 2/3 депутатов от общего числа членов совета, президент обязан уволить председателя местной государственной администрации в отставку. Решения местных государственных администраций не могут быть отменены советами или приостановлены. Они могут быть отменены Президентом или председателем местной государственной администрации вышестоящего уровня. Местные органы самоуправления. Структура и порядок деятельности местных органов самоуправления определяются законом 1992 г. о местных советах народных депутатов и местном самоуправлении, действующим с рядом поправок 1992-1996 гг., если закон и поправки не противоречат конституции 1996 г. Местные органы самоуправления создаются на уровне «территориальных громад» (общин) – в селах, добровольных объединениях нескольких сел, в поселках, городах, а также в областях и районах. В единицах общинного звена нет назначаемых государственных администраций, там действуют только выборные органы местного самоуправления – советы (у них могут быть и другие названия). В областях и районах советы, действуют наряду с назначаемыми государственными администрациями. В городах Киеве и Севастополе местное самоуправление (советы) может иметь свои особенности, которые будут определены законом, но в переходный период сохраняется прежний порядок управления. Местное самоуправление может осуществляться гражданами непосредственно (например, путем созыва сельских сходов и принимаемых ими решений, путем местного референдума) и через избираемые населением органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы (общинное местное самоуправление), которые создают свои исполнительные органы. Органами местного самоуправления, представляющими интересы множества общин (сел, небольших городов, поселков), являются районные и областные советы – региональное местное самоуправление. Эти советы также избирают своих председателей и создают исполнительные органы местного самоуправления. Организация управления внутригородскими районами относится к компетенции городского самоуправления. В таких районах могут быть избраны советы либо назначены уполномоченные городского совета или его исполнительного органа. По инициативе жителей и с разрешения совета в селах, поселках, городах могут создаваться домовые, уличные, квартальные и другие комитеты – «органы самоорганизации населения», как называет их Конституция Украины. Они могут быть наделены советом собственной компетенцией, финансами, имуществом. Депутаты местных советов избираются гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года (ранее избирались на 5 лет). Одновременно граждане избирают на этот же срок раздельным от депутатов голосованием сельского, поселкового, городского голову, который председательствует на заседаниях совета и возглавляет исполнительный орган совета (исполком). Председатели районного и областного совета тоже избираются советом и возглавляют исполнительный орган совета. Этот исполнительный орган ведает только вопросами местного самоуправления. Другие же вопросы, имеющие государственное значение, решают, как отмечалось выше, назначенные районные и областные государственные администрации. Если избрано 3/4 депутатского состава совета, он вправе осуществлять свои полномочия и делает это прежде всего на сессиях, которые созываются не реже 2 раз в год. Депутаты местных советов не являются освобожденными от своей должности или работы членами совета, они освобождаются от этого только на период сессии с сохранением заработка. Постоянными штатными работниками совета являются председатель, его заместитель, секретарь, а также председатели постоянных комиссий. Советы управляют имуществом общин и регионов, принимают программы развития, устанавливают местные налоги и сборы, создают коммунальные предприятия, решают другие вопросы, отнесенные к их компетенции законом. Материальной и финансовой основой местного самоуправления являются движимое и недвижимое имущество, земля, природные ресурсы, находящиеся в собственности общин и регионов, доходы местного бюджета и др. Общины вправе на договорных началах объединять объекты коммунальной собственности, денежные средства для выполнения совместных проектов, для совместного финансирования коммунальных служб и создавать для этого совместные органы. Государство поддерживает органы местного самоуправления финансовыми средствами, расходы, возникшие в результате решений государственных органов, возмещаются местному самоуправлению государством. Местному самоуправлению могут предоставляться отдельные полномочия исполнительных органов государства. В этом случае реализация полномочий в полной мере финансируется государством, а их осуществление органами местного самоуправления подконтрольно исполнительным органам государственной власти. 4.Областные государственные администрации Для правового, организационного, материально-технического и иного обеспечения деятельности областной государственной администрации, подготовки аналитических, информационных и других материалов, систематической проверки исполнения актов законодательства и распоряжений председателя ОГА, оказание методической и другой практической помощи местным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления председателем облгосадминистрации образуется аппарат облгосадминистрации в пределах выделенных бюджетных средств, который подчиняется председателю данной администрации. В структуру аппарата облгосадминистрации входят следующие отделы: организационный; общий; кадровой работы и по вопросам государственной службы; юридический; работы с обращениями граждан; контроля; бухгалтерского учета; хозяйственный; взаимодействия с правоохранительными органами, по вопросам оборонной и мобилизационной работы; информационно-компьютерного обеспечения, по вопросам режимно-секретной работы. Аппарат в процессе выполнения возложенных на него задач взаимодействует с управлениями, другими структурными подразделениями облгосадминистрации, районными администрациями, органами местного самоуправления, а также с предприятиями, учреждениями, организациями, объединениями граждан. Основными структурными подразделениями ОГА являются главные управления, управления и отделы. В структуре ОГА функционируют также службы, инспекции и архивы. Перечень структурных подразделений определяет председатель облгосадминистрации на основе примерного перечня, утвержденного Кабинетом Министров Украины. При формировании структур ОГА необходимо придерживаться следующих требований: в состав главного управления должны входить не менее двух управлений; в управлении должно работать не менее 9 человек, в отделах в составе управлений - не менее 4, в самостоятельных отделах - не менее 6. Местные государственные администрации при осуществлении своих полномочий в сфере государственного управления взаимодействуют с соответствующими министерствами и другими центральными органами исполнительной власти. Отношения между ними являются преимущественно партнерскими. Главы госадминистраций координируют деятельность территориальных органов министерств и других центральных органов исполнительной власти и способствуют им в выполнении функций государственного управления. Управления, отделы и другие структурные подразделения облгосдминистрации подотчетны и подконтрольны соответствующим министерствам, другим центральним органам исполнительной власти. Главы госадминистраций координируют деятельность территориальных органов министерств и других центральных органов исполнительной власти и способствуют им в исполнении возложенных на эти органы задач. Областные госадминистрации в пределах своих полномочий направляют деятельность районных государственных администраций и осуществляют контроль за их деятельностью. Председатели облгосадминистраций имеют право отменять распоряжения глав районных администраций, противоречащие Конституции и законам, решениям Конституционного Суда, актам Президента, Кабинета Министров, глав облгосадминистраций, а также министерств, других центральных органов исполнительной власти. Областные государственные администрации не имеют права вмешиваться в осуществление органами местного самоуправления собственных полномочий. Для осуществления совместных программ областные государственные администрации и органы местного самоуправления могут заключать договоры, создавать совместные органы и организации. Особое внимание госадминистрации должны уделять отношениям с объединениями граждан и отношениям с гражданами, проживающими на соответствующих территориях. С этой целью они взаимодействуют с политическими партиями, общественными и религиозными организациями для обеспечения прав и свобод граждан, удовлетворения их политических, экологических, социальных, культурных и других интересов с учетом общегосударственных и местных интересов, содействие выполнению уставных задач и обеспечивают соблюдения законных прав этих объединений граждан. |