Теория государственного управления. Конспект лекций Теория ГУ. Конспект лекций по учебной дисциплине профессионального цикла базовой части Теория и механизмы современного государственного управления
 Скачать 0.84 Mb.
|
|
Лекция 10 «Государственная служба» Понятие государственной службы. Принципы государственной службы. Государственный служащий. Классификация должностей. 1. Понятие государственной службы. Государственная служба в Украине - это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получающих заработную плату за счет государственных средств. Эти лица являются государственными служащими и имеют соответствующие служебные полномочия. Должность - это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий. Должностными лицами считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций. Государственная служба основывается на следующих основных принципах: - Служения народу Украины; - Демократизма и законности; - Гуманизма и социальной справедливости; - Приоритета прав человека и гражданина; - Профессионализма, компетентности, инициативности, честности, преданности делу; - Персональной ответственности за выполнение служебных обязанностей и дисциплины; -Соблюдение прав и законных интересов органов местного и регионального самоуправления; - Соблюдение прав предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан. Право на государственную службу имеют граждане Украины независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, политических взглядов, религиозных убеждений, места жительства, получившие соответствующее образование и профессиональную подготовку и прошедшие в установленном порядке конкурсный отбор, или другой процедуре, предусмотренной Кабинетом Министров Украины. 2. Принципы государственной службы. Основное значение принципов государственной службы заключается в том, что они определяют "юридическую судьбу", жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование государственной службы. Принципы государственной службы обусловлены существованием принципов функционирования государства, государственных органов и государственного управления (последнее понимается здесь в широком смысле), которое осуществляется в большей мере такими субъектами права, как государственные служащие. Принципы государственной службы, являясь научной категорией, отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования не только самой государственной службы, но и системы государственных органов, определяют содержание сложных взаимоотношений внутри этой системы. Например, они отражают такие возникающие внутри государственного управления связи, как: 1) исполнительная власть и разделение управленческого труда; 2) федерализм и территориальная организация (федеральное и региональное государственное управление); 3) отраслевая и функциональная организация; 4) иерархия организации; 5) разделение полномочий и компетенции между федеральными и региональными государственными органами. Под принципами государственной службы (В. М. Манохин) понимают требования, которые: 1) обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе; 2) распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы; 3) охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы. Принципы государственной службы — это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы. Принципы современной государственной службы реализуются государственными служащими посредством их практических действий и установлены в законе "О государственной службе». Значение принципов государственной службы заключается в следующем. 1. Принципы государственной службы должны объективно отражать сущность государственной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности государственных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт государственной службы. 2. Принципы государственной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, т. е. они отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Принципы обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, имеющих место в системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы влечет за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности. 3. Принципы являют собой активное, динамичное начало, ибо они обусловливают устанавливаемую законодателем модель государственной службы. Формулировка и установление законодателями принципов государственной службы зависят от избранной (функционирующей в стране) модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. 4. Каждый в отдельности принцип государственной службы отражает не все объективные закономерности деятельности государственных органов и служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны; соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов. Рассмотрим организационно-функциональные принципы государственной службы: Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Украины. Другое его название — принцип подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих. В системе государственной службы должны работать механизмы контроля за деятельностью чиновников, ибо контроль, по сути, одна из основных функций государственного управления. Надзорные органы должны также обеспечивать законность в деятельности государственных служащих. Принцип подконтрольности может быть раскрыт, по сути, в двух главных положениях: во-первых, нижестоящие (подотчетные лица) государственные служащие обязаны исполнять принятые вышестоящими государственными органами и руководителями решения; во-вторых, эти решения должностных лиц должны быть, законными (не должны противоречить законам), т. е. принятыми специальными субъектами в пределах их компетенции и полномочий. Государственный служащий несет ответственность за правомерность своих действий. При сомнениях в правомерности полученного для исполнения распоряжения он должен незамедлительно сообщить об этом в письменной форме своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. В случае, если вышестоящий по должности руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, письменно подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием. Ответственность за последствия исполнения государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе. Согласно этому принципу едиными (т. е. одинаковыми) должны быть все установленные в законодательных актах требования как к государственной службе, так и к государственному служащему: к организации государственной службы, поступлению на государственную службу, квалификационные требования к служащим, требования к выполнению ими своих должностных обязанностей, проведению аттестации государственных служащих, применению к ним мер дисциплинарной ответственности, повышению квалификации, конкурсу и т. д. Законодатель, устанавливая, например, принцип равного доступа на государственную службу, определяет единые требования, касающиеся способностей и профессиональной подготовки служащих. К служащим, замещающим государственные должности государственной службы, применяются следующие квалификационные требования: уровень профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; стаж и опыт работы по специальности; уровень знаний Конституции, законов и т.д. Единые требования устанавливаются также и к соответствующим видам государственных должностей государственной службы. Например, гражданам, претендующим на ведущие и старшие государственные должности государственной службы, необходимо иметь высшее профессиональное образование по специальности "государственное управление" либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным. Различные требования к государственным должностям государственной службы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ, а также нормативными актами государственных органов – в отношении государственных служащих этих органов. Единство основных требований, предъявляемых к государственной службе, обеспечивает государственному служащему равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует укреплению справедливости и хорошего морального климата в государственных органах, а также качественному исполнению служебных функций. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Рассматриваемый принцип заключается, во-первых, в том, что государственный служащий исполняет должностные обязанности на профессиональной основе, т. е. выполняет основную работу, за которую он получает денежное содержание (должностной оклад, заработную плату). Поскольку государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, то у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы предусматривается наличие одной специализации соответствующего профессионального образования. Профессионализм государственного служащего призван обеспечивать стабильность государственной службы, качественное выполнение функций, постоянную его готовность к сложным заданиям, возможность улучшения своих профессиональных качеств и т. п. Во-вторых, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником, т. е. качественно осуществлять свои полномочия. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих характеризуется следующими общими признаками: - компетентность государственных служащих — знание ими дела, наличие необходимого профессионального образования, навыков в работе, изучение и освоение передового опыта; - систематическое качественное выполнение служащими различных операций, принятие решений, стабильность служебных отношений, ощущение устойчивости служебной деятельности, пользы и качественности выполняемой работы; - сменяемость работников аппарата, что обеспечивает динамизм в системе государственной службы, приток в нее новых идей, совершенствование методов управления, более широкую связь с населением, пресечение застоя, консерватизма, бюрократизма, снижения чувства ответственности; - сочетание сменяемости управленческого персонала с устойчивостью квалифицированных, добросовестных, инициативных работников, своевременным повышением их в должности либо перемещением на иные ответственные участки управленческой деятельности с учетом желания, квалификации и имеющегося опыта; сочетание в аппарате государственных органов молодых государственных служащих и специалистов, передающих им свой опыт и навыки. Профессионализм государственных служащих можно понимать как в широком, так и в узком смысле. В первом случае речь идет о необходимости получения общего профессионального образования, позволяющего выполнять не только узкоспециальные функции, но и общие функции управления. Во втором случае предполагается качественное выполнение именно специальных функций и задач, характерных для конкретного вида государственной деятельности, отрасли или сферы управления. Некоторые категории государственных служащих должны обладать как общей, так и специальной профессиональной подготовкой. Например, учитывая сложный многоотраслевой характер таможенного дела, служащие таможенных органов должны иметь как общую, так и специальную подготовку. В первую очередь это касается сотрудников собственно таможенных органов, а также учреждений, которые наиболее близки к ним (например, таможенные лаборатории), без помощи которых деятельность таможенных органов не может быть эффективной. Служащие таможенных органов должны также обладать знаниями и практическими навыками в области внешнеэкономической деятельности. Они должны ориентироваться и в соответствующем правовом материале, т. е. знать административно-правовые и административно-процессуальные аспекты регулирования и осуществления таможенного дела, уголовно-правовые и уголовно-процессуальные нормы, а также некоторые аспекты других отраслей права: финансового, трудового, банковского, международного, валютного. Требования, предъявляемые в современных условиях к уровню профессиональной подготовки государственных служащих, весьма высоки. Профессионализм государственных служащих необходимо регулярно поддерживать на требуемом для практики уровне при помощи проведения различных мероприятий, например, таких как повышение квалификации, переобучение и получение дополнительного образования. В отраслевых органах государственного управления действуют специальные учебные заведения. Например, Таможенный кодекс устанавливает, что в целях подготовки кадров и повышения их квалификации в системе Государственного таможенного комитета действуют учебные заведения профессионального и дополнительного образования. Принцип гласности в осуществлении государственной службы. Деятельность государственных служащих должна находиться под постоянным государственным и общественным контролем. Демократический режим гласности в системе публичного управления способствует усилению действия в управлении принципа законности, открытости и доступности информации об используемых служащими административных процедурах, формах и методах управления, защите прав и свобод граждан; гласность позволяет увидеть результаты управленческого труда служащих. Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип государственной службы сводится, главным образом, к установлению законодателем ответственности (дисциплинарной, административной, материальной, уголовной) за неправомерные действия (деяния) или бездействие государственных служащих. Принцип ответственности государственных служащих направлен прежде всего на обеспечение законного, целесообразного и обоснованного публичного управления; он способствует на практике принятию правильных и эффективных управленческих решений, обеспечению прав, свободы, законных интересов граждан и юридических лиц, обоснованному применению административно-юрисдикционных мер. Этот принцип способствует установлению демократических основ во всех административно-правовых режимах и процедурах, применяемых и используемых в процессе осуществления публичного управления. Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах. Более корректно было бы говорить о несменяемости государственных служащих и преемственности в проведении государственной кадровой политики, в формировании основ государственного аппарата. Государственная служба стабильна тогда, когда все остальные принципы постоянно осуществляются на практике. Стабильность, с точки зрения законодателя, проявляется в поддержании управления государственной службы на уровне, позволяющем ей качественно осуществлять функции государства. Стабильность – это постоянство государственно-служебных отношений. Она обеспечивается мерами систематического поддержания высокого уровня управления, учебой, проведением занятий, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и т. д. Принцип стабильности, на наш взгляд, должен стать гарантией для служащего от незаконного увольнения со службы. Так, чиновники европейских государств принимаются на публичную службу пожизненно и могут быть уволены только на основании судебного решения либо по другим, строго оговоренным в законе основаниям. За выполнение своих служебных обязанностей государственные служащие получают от государства денежное содержание. В определенном смысле принцип стабильности государственной службы неразрывно связан с уже рассмотренным принципом внепартийности государственной службы. В условиях непрерывно происходящих изменений российской политической ситуации, самой политической власти, реформирования системы и структуры органов государственной власти государственная служба должна функционировать, соблюдая только действующие законы, а государственные служащие должны осуществлять свои полномочия, соблюдая нормативно установленные административные процедуры, способы и формы управления. Иными словами, структурные изменения в системе государственной власти не должны вносить изменения и нововведения в саму государственную службу, которая является политически нейтральной и должна оставаться стабильной. Государственный служащий. Государственный служащий в широком понимании – это индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях (в этом случае государственные функции имеют, например, социально-культурный характер; их осуществляют служащие медицинских, воспитательных, образовательных и прочих учреждений). Если строго следовать положениям Закона " О государственной службе ", то государственный служащий – это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов правового статуса государственного служащего. В узком понимании государственный служащий – это лицо, занимающее государственную должность государственной службы, т. е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (управленческие, властные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление судебной власти). Закон «О государственной службе» не дает развернутого понятия государственных служащих, констатируя, что к ним относятся лица, которые занимают должности в государственных органах и их аппарате и имеют соответствующие служебные полномочия. Приведенное понятие сужает круг лиц, которые относятся к государственным служащим. В специальной литературе государственные служащие рассматриваются и в широком понимании. В соответствии с ним государственным служащим признается лицо, которое в порядке, установленном правовым актом, занимает должность в государственной организации – органе государственной власти, на предприятии, в учреждении, организации в тех случаях, когда они созданы на основе государственной собственности. Процесс прохождения государственной службы в сфере исполнительной власти во многом зависит от сферы деятельности государственного служащего, полномочий и обязанностей отдельных служащих. По этим признакам все служащие органов государственного управления делятся на виды. В теории административного права и практике государственного управления наиболее распространенной является классификация государственных служащих на виды в зависимости от компетенции и властных полномочий, которые закрепляются законодательных актах и других правовых документах – положениях, уставах, решениях и т.п. По таким критериям выделяют: вспомогательный (технический) персонал, специалистов, должностных лиц и представителей административной власти. Деятельность вспомогательного персонала связана с выполнением материально-технических действий (операций), которые не влекут за собой юридических последствий, но имеют большое значение в управленческой практике, поскольку в процессе такой деятельности создаются условия для осуществления юридически значимых действий. В состав вспомогательного персонала входят: секретари, делопроизводители, архивариусы, лаборанты, стенографисты и др. К специалистам относятся служащие, которые имеют профессиональные знания в определенных областях и осуществляют профессиональную деятельность. Это врачи, ученые, агрономы, юристы и др. Их должности не связаны с руководящей деятельностью и не порождают юридических последствий. Лишь в отдельных случаях их действия могут создавать юридические последствия, например, преподаватель принимает экзамены, врач выдает больничный лист и т.п. К должностным лицам, как уже отмечалось, относятся те служащие, на которых возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций. Их действия, связанные с выполнением этих функций, всегда влекут за собой юридические последствия. Они своими действиями создают юридические акты, которые способны порождать, изменять, прекращать конкретные юридические отношения. К представителям административной власти относят служащих, чьи действия распространяются на лиц, которые им не подчинены (работники милиции, государственных инспекций, государственной контрольно-ревизионной службы и др.). Они наделены правом применять административное принуждение, а некоторые из них – и административные взыскания за административные правонарушения. Каждый государственный служащий должен быть занят выполнением определенных задач, обусловленных занимаемой должностью. В этом смысле государственная должность – это его "рабочее" (служебное) место. Каждая государственная должность включена в штат, который является также одним из основных элементов государственной службы. Штатное расписание состоит из образованных в каждом государственном органе (организации) должностей. Должности образуются в государственных организациях в распорядительном порядке субъектами государственной власти. Служащий может занимать конкретную должность столько времени, сколько ему необходимо (например, в течение всей профессиональной жизни). Он может делать карьеру внутри этой организации, поднимаясь вверх с ростом профессионального стажа, получая различные квалификационные разряды (классные чины, звания и ранги). Квалификационные разряды – это звания, которые дают его владельцу право занимать ряд соответствующих должностей. Квалификационный разряд неотъемлем от государственного служащего, он связывает его с государством в течение всей профессиональной жизни и служит гарантией стабильности отношений в обществе и государстве. Во многих странах Западной Европы в случае упразднения государственной должности чиновник не может быть уволен, так как его ранг дает ему право занять другую государственную должность. Ранг – защита для государственного служащего от случайностей как административной практики (например, упразднение должности), так и политической жизни (например, смена политического большинства в правительстве или органах местного самоуправления). В этом и заключается отличие ранга (квалификационного разряда) от государственной должности. Прием на государственную службу на должности третьей - седьмой категорий, осуществляется на конкурсной основе, кроме случаев, когда иное установлено законами Украины. Порядок проведения конкурса для поступления на государственную службу регулируется Положением, утверждаемым Кабинетом Министров Украины. Данные о вакансиях должностей государственных служащих подлежат публикации и распространению через средства массовой информации не позднее чем за один месяц до проведения конкурса. Запрещается требовать от кандидатов на государственную службу сведения и документы, представление которых не предусмотрено законодательством Украины. Президент Украины, Председатель Верховной Рады Украины, члены Правительства Украины, главы местных государственных администраций имеют право самостоятельно подбирать и принимать лиц на должности своих помощников, руководителей пресс-служб, советников и секретарей согласно штатному расписанию и категории, соответствующей должности (патронатная служба). Порядок пребывания на государственной службе таких лиц устанавливается соответствующими органами. Не могут быть избранными или назначенными на должность в государственном органе и его аппарате лица, которые: признанные в установленном порядке недееспособными; имеющие судимость, которая несовместима с занятием должности; в случае принятия на службу будут непосредственно подчинены лицам, которые являются их близкими родственниками или свояками, в других случаях, установленных законами Украины. |