Курс лекций по дисциплине основы управления в правоохранительных органах
 Скачать 1.02 Mb.
|
|
Тема №3 «Организация системы управления в правоохранительных органах» План 1. Общая характеристика организационных звеньев в правоохранительных органах. 2. Понятие, строение и функционирование формальных организационных звеньев. 3. Неформальные организационные звенья. Список используемой литературы. Вопрос 1. Общая характеристика организационных звеньев в правоохранительных органах. Правоохранительные органы, их подразделения и первичные звенья - это разновидности социальных систем, представляющие собой целевые, иерархические общности людей. Вследствие определенной организационной оформленности такие общности обладают чрезвычайно важным системным качеством - способностью более или менее успешно реализовывать те цели, ради достижения которых они создаются, функционируют и развиваются. В то время как это не под силу отдельным индивидам или их случайным неорганизованным совокупностям. Характеристика организационных звеньев предполагает рассмотрение их целей и функций, составов и структур. Цели организационных звеньев - это необходимые, ожидаемые и желаемые для руководителей их состояния, результаты предстоящего функционирования. Все цели взаимосвязаны, находятся между собой в различных отношениях субординации или координации и образуют в совокупности целевые подсистемы организационных звеньев. Возможность формирования целевых подсистем базируется на качествах, основными среди которых считаются следующие: развертываемость, соподчиненность и соотносительная важность. Развертываемость целей проявляется в том, что более общие по содержанию, времени либо уровню цели конкретизируются (развертываются) в нескольких более частных (локальных) целях (подцелях). Соподчиненность целей выражается в том, что стратегические цели обуславливают тактические, долгосрочные - обуславливают среднесрочные и краткосрочные. Соотносительная важность целей выражается в том, что в тех или иных ситуациях отдельные из них имеют более либо менее важное значение для организационных звеньев. Практически целевые подсистемы фиксируются в основном с помощью описательных или графических моделей. Среди последних наибольшее распространение получила модель, известная под названием "дерево целей". Функции организационных звеньев - это основные виды их деятельности по достижению заранее определенных целей. Функции предопределяются целями и составляют фундаменты (нижние уровни) целевых подсистем. Как и цели, они взаимосвязаны и находятся в различных отношениях субординации и координации. Составы организационных звеньев - это совокупности компонентов (подсистем), образующих в целом эти звенья, то есть разнообразные объединения сотрудников. Конечными (неделимыми) элементами являются отдельные сотрудники. Среди этих подсистем выделяются, в зависимости от выполняемых функций, необходимых для достижения определенных им целей, две основные разновидности: а) субъекты управления - это руководители, формирующие, применяющие и оценивающие управленческие решения в ходе реализации управленческих функций; б) объекты управления - организационные звенья, отдельные исполнители, реализующие в процессах служебной деятельности базовые (правоохранительные) функции. Между данными подсистемами не существует абсолютных границ: подсистемы, будучи субъектами управления по отношению к тем или иным объектам, сами являются объектами управления по отношению к другим субъектам. Например, оперативные сотрудники являются руководителями по отношению к внештатным сотрудникам и исполнителями по отношению к начальникам отделений. Структуры организационных звеньев - это их строение, взаимное расположение их составных компонентов (подсистем) и связи между ними. Как правило, они имеют иерархический, ступенчатый характер. Ступени (уровни) - это совокупности организационных звеньев, расположенных на определенных иерархических позициях структур. Например, первый уровень - руководители отдельных правоохранительных органов, второй - руководители отделов, третий - руководители отделений, четвертый - оперативные сотрудники, пятый - внештатные сотрудники. Все организационные звенья взаимосвязаны. Связи между ними имеют информационный характер и подразделяются на два типа: а) вертикальные связи (связи между организационными звеньями, расположенными на различных иерархических уровнях) - связи субординации; б) горизонтальные связи (связи между организационными звеньями, расположенными на одних и тех же иерархических уровнях) - связи координации. В свою очередь, вертикальные связи подразделяются на линейные (подчинение по всем функциям) и функциональные (подчинение по отдельным функциям). Вертикальные связи характеризуются диапазоном управляемости, а горизонтальные - количеством звеньев, с которыми устанавливаются контакты в процессе деятельности. В организационных звеньях цели и функции, составы и структуры могут возникать, существовать и развиваться или нормативным способом, или самопроизвольно. В первом случае речь идет о формальных организационных звеньях, во втором - о неформальных звеньях. Формальные организационные звенья характеризуются наличием целей, порядка деятельности по их достижению, составов и структур, установленных соответствующими положениями, штатами, должностными инструкциями, инструкциями, методическими рекомендациями. Неформальные организационные звенья возникают на основе реальных взаимных отношений людей, единства и противоречивости их взглядов, склонностей, интересов и т.д. Вопрос 2. Понятие, строение и функционирование формальных организационных звеньев. Необходимость создания и использования формальных организационных звеньев в правоохранительных органах обусловлена следующими объективными обстоятельствами. Известно, что различные организационные звенья, как разновидности социальных систем, относятся к числу сверхсложных систем. Причем специалисты выделяют четыре основных вида сложности этих звеньев. Первая степень сложности (абсолютная - объективная, заложенная в природе самих организационных звеньев) характеризуется множественностью элементов-исполнителей. Сам количественный объем этих звеньев ставит пределы их организованности. Вторая степень сложности (относительная - субъективная, обусловленная способностями их руководителей) возникает из-за разнообразия элементов-исполнителей. Такое разнообразие касается не только целей и функций, прав и обязанностей, ответственности исполнителей, но и их природных (психологических и физиологических) качеств. Третья степень сложности организационных звеньев предопределяется многообразием связей между элементами-исполнителями, тем более если эти звенья имеют иерархическое строение. Причем максимум сложности возникает из-за противоречий между отдельными исполнителями, группами исполнителей на различных уровнях. Четвертая степень сложности вызывается известной автономией отдельных исполнителей, групп исполнителей на различных иерархических уровнях. Руководители при этом имеют дело со своей главной проблемой - неопределенностью, субъективностью основного "материала" организационных звеньев, то есть наличием у исполнителей собственных потребностей, интересов, установок, мотивов, большей или меньшей свободы выбора действий. В результате сложность организационных звеньев часто превышает возможности их руководителей управлять этими звеньями, включенными в них исполнителями, происходящими в них процессами. Естественно, что в такой обстановке возникают различные проблемы. В принципе эти проблемы руководители могут разрешить с помощью следующих способов: 1) сужением диапазона управления; 2) упрощением устройства звеньев. Сужение диапазона управления практически заключается в том, что руководители организационных звеньев стремятся ограничить количество исполнителей, непосредственно им подчиненных в различной форме, приближая его к нижней границе диапазона. Однако это не всегда возможно сделать по различным причинам. Диапазон управления определяется количеством исполнителей, в какой-либо форме непосредственно подчиненных тому или иному руководителю. В настоящее время среди специалистов-управленцев отсутствует единство в отношении теории диапазона управления швейцарского консультанта по управлению В.А. Грайкунаса. Основу этой теории составляет положение о том, что диапазон управления ограничивается (лимитируется) количеством отношений между руководителями и исполнителями, а также между самими исполнителями. Результат, полученный В.А. Грайкунасом: максимальное количество исполнителей, непосредственно подчиненных одному руководителю, не может превышать 5 (пяти) человек при условии, что их обязанности не являются повторяющимися. В дальнейшем диапазон управления оценивался многими специалистами-управленцами, которые выступали как эксперты. Обобщение экспертных оценок позволяет сделать вывод о том, что нижняя граница диапазона управления определяется в 3-5 исполнителей, а верхняя в 6-11. В среднем диапазон управления составляет семь плюс-минус два исполнителей. Необходимо подчеркнуть, что этот вывод лучше всего применим к сферам деятельности руководителей верхнего и среднего иерархических уровней в организационных звеньях. Правоохранительные органы не составляют исключения из данного правила. Для сферы деятельности руководителей нижнего иерархического уровня экспертные оценки позволяют определить диапазон управления в следующих границах: а) п = 5-10 исполнителей, если они выполняют различные функции; б) п = 11-20 исполнителей, если они выполняют сходные функции; в) п = 21-40 исполнителей, если они выполняют одинаковые функции. Из многочисленных факторов, определяющих потенциальный диапазон управления, основными являются: степень трудности, важности и разнородности заданий исполнителей; наличие (отсутствие) устойчивых связей между руководителями и исполнителями; территориальное размещение исполнителей; степень самостоятельности руководителей; наличие (отсутствие) у руководителей помощников; уровень культуры исполнителей и руководителей; квалификация исполнителей и руководителей и так далее. Что касается второго способа, то в принципе существуют различные варианты "ухода" от сложности конкретных организационных звеньев. Например, может использоваться метод "черного ящика": руководители отделов не вникают в особенности функционирования того или иного подразделения либо в мотивацию действий сотрудников, применяя стимулы на "входе" и оценивая результаты на "выходе". Тогда часть отдела (например, крупное отделение) субъективно как бы переводится в ранг элемента. Относительная сложность отдела снижается. Однако в правоохранительных органах в интересах упрощения организационных звеньев чаще других применяется метод формализации, понимаемый как синоним метода стандартизации поведения. Формализация выступает в виде сознательно создаваемых образцов (статусов, процедур и так далее), а также в качестве элемента организованности. Все они фиксируются в единой системе самых разнообразных норм (правовых, организационных, технологических и так далее). При этом организационные звенья строятся как безличные системы. Эффект формализации (устойчивое и стабильное, успешное функционирование) организационных звеньев достигается путем концентрации и оптимизации их деятельности за счет сокращения амплитуды поисков решений в каждой конкретной ситуации. Так снижается сложность организационных звеньев. Основными элементами формальных организационных звеньев являются следующие: 1) системы должностей, создаваемые в процессах специализации, каждая из которых наделяется конкретными обязанностями, правами и ответственностью так, что все они не повторяются, как правило, даже у двух из них; 2) системы коммуникаций, образующие каналы организационных связей, которые обеспечивают прохождение служебной информации, необходимой для успешного взаимодействия и функционирования; 3) системы процедур, обеспечивающие упорядоченное, наиболее успешное выполнение важных видов деятельности. Формальные организационные звенья в правоохранительных органах - неотъемлемый атрибут и основное условие их успешного функционирования. Степень их совершенства во многом определяет эффективность функционирования этих органов. Строение формальных организационных звеньев в правоохранительных органах характеризуется взаимным расположением тех или иных компонентов в их составе и наличием совокупностей безличных связей между ними. Такие связи целенаправленно вводятся с помощью соответствующих норм. В соответствии с характером взаимного расположения определенных типов компонентов и типов связей между ними могут создаваться следующие типы организационных звеньев: линейного, функционального и линейно-функционального строения. Для организационных звеньев с линейными структурами характерно то, что каждый исполнитель подчинен и подотчетен только одному руководителю и, следовательно, только через него связан с вышестоящими руководителями. Линейные руководители-единоначальники отвечают за весь объем деятельности вверенных им организационных звеньев. Это приводит к централизации полномочий в отношении принятия общих стратегических и тактических решений. При этом информация передается только по двум взаимосвязанным направлениям: сверху вниз и снизу вверх в управленческой иерархии. Организационные звенья линейного строения - эффективны, так как в них прослеживаются четкие и простые взаимосвязи. Их применение целесообразно тогда, когда круг определенных целей невелик, а сами цели достаточно просты. Основные недостатки: слабая координация организационных звеньев, подчиненных не одному руководителю; руководители должны быть достаточно компетентными во всех вопросах деятельности подчиненных звеньев; велика перегрузка руководителей высшего уровня. В чистом виде организационные звенья линейного строения - это отделы, отделения, а также первичные звенья - группы, бригады, аппараты внештатных сотрудников и так далее. Для организационных звеньев функционального строения характерно то, что каждый исполнитель должен быть подчинен и подотчетен нескольким руководителям, которые специализируются на выполнении отдельных функций, и через них связан с вышестоящими руководителями. При этом информация должна передаваться по нескольким перекрестным направлениям. Функциональные руководители должны отвечать только за реализацию определенных им функций. Например, одни - за кадровое обеспечение, другие - за информационное обеспечение, третьи - за материально-техническое обеспечение и так далее. Это приводит к децентрализации полномочий в отношении принятия общих стратегических и тактических решений. Решения функциональных руководителей становятся более эффективными (квалифицированными), но более частными. К тому же возникает новая трудность: нижестоящие звенья не знают, чьи распоряжения выполнять в первую очередь, как согласовывать их друг с другом. Нарушается единство распорядительства. Это значительно усложняет управление и снижает его эффективность. Поэтому в правоохранительных органах организационные звенья функционального строения в чистом виде практически не применяются. Наличие недостатков в организационных звеньях линейного и функционального строения привело к возникновению смешанных звеньев, в которых недостатки одного типа компенсируются преимуществами другого. Организационные звенья линейно-функционального строения основаны на сочетании линейных и функциональных связей: линейные руководители принимают решения по всем проблемам деятельности вверенных им звеньев, функциональные - консультируют и обеспечивают их деятельность всеми видами ресурсов. Связи "руководители-исполнители" формируются иерархическим способом так, чтобы каждый исполнитель был подчинен и подотчетен только одному руководителю. Функциональные руководители все свои решения могут реализовывать только через руководителей высшего уровня. Среди организационных звеньев смешанного строения следует выделить две разновидности: линейно-штабные и дивизиональные. Особенностью организационных звеньев линейно-штабного строения является то, что при тех или иных руководителях возникают консультанты, помощники и эксперты, оказывающие им помощь в обработке информации, анализе ситуаций, выявлении различного рода проблем, разработке и оценке вариантов их разрешения, проведении контроля, оценивании полученных результатов и так далее. Как правило, при руководителях правоохранительных органов создаются также коллегиальные штабные звенья (коллегии, советы) из руководителей ключевых подразделений и специалистов, которые не освобождаются от своих основных должностных обязанностей. Все эти звенья непосредственно подчинены данным руководителям и обычно не наделяются правами принятия решений. Организационные звенья дивизионального строения характеризуются тем, что они имеют относительную самостоятельность и выделяются, например, по территориальному признаку - областные правоохранительные органы, районные - городские отделы - отделения. При этом внутри каждого территориального звена формируются, наряду с линейными, собственные функциональные звенья, находящиеся во взаимодействии с аналогичными центральными подразделениями. Описанные выше организационные звенья того или иного строения успешно функционируют в относительно стабильных условиях, хорошо приспособлены для повседневного разрешения типичных проблем. Однако они плохо приспособлены для разрешения важных, срочных и нестандартных проблем, когда требуются усилия многих специалистов различного профиля. В последних случаях возникает необходимость дополнять традиционные линейно-функциональные звенья организационными звеньями проблемно-целевого строения. Это постоянно существующие, но временно функционирующие, либо временно существующие и функционирующие звенья. Обычно различается несколько разновидностей организационных звеньев проблемно-целевого строения: координационного, проектного и смешанного типов. В проблемно-целевых организационных звеньях координационного типа руководители только обеспечивают взаимодействие между исполнителями, разрешающими те или иные проблемы. Они не наделяются правами принятия решений и несут частичную ответственность за разрешение проблем. Такие организационные звенья в правоохранительных органах характерны для различного рода головных и кураторских подразделений. В проблемно-целевых организационных звеньях проектного типа руководители несут ответственность за качество и сроки разрешения тех или иных проблем. Они наделяются всеми правами распорядительства. В их полное подчинение переходят исполнители, занятые разрешением этих проблем. Внутри таких звеньев могут формироваться линейно-функциональные структуры. Аналогичные звенья в правоохранительных органах характерны для оперативно-следственных групп и так далее. В проблемно-целевых организационных звеньях смешанного типа руководители обладают всеми функциональными правами, однако не имеют прав непосредственного распорядительства исполнителями, занятыми разрешением тех или иных проблем. Они могут принимать решения относительно существа, качества и сроков разрешения этих проблем. Но организация их выполнения возлагается на непосредственных линейных руководителей каждого из исполнителей. Такие организационные звенья в правоохранительных органах характерны для некоторых групп разработчиков и групп аналитиков. Если между создаваемыми проблемно-целевыми звеньями того либо иного типа и существующими традиционными звеньями происходит перераспределение функций, то это приводит к возникновению матричных организационных звеньев. При этом упорядочиваются и резко сокращают длину горизонтальные связи, минимизируются недостатки многоуровневого линейного подчинения, ускоряется принятие решений, повышается ответственность за их качество и результаты реализации. Функционирование формальных организационных звеньев в правоохранительных органах представляет собой реализацию различными звеньями тех функций, ради выполнения которых они создаются, на основе различного рода норм. В зависимости от характера функционирования все формальные звенья подразделяются на три вида: механистические, органические и смешанные8. Для механистических ("жестких") организационных звеньев характерным является жесткая регламентация практически всех видов их деятельности. Аналогичные звенья военного типа М.Вебер обозначал термином "рациональная бюрократия". Они обладают следующими свойствами: • высокой степенью специализации; • четкими иерархическими структурами; • зависимостью числа руководителей и уровней иерархии от числа исполнителей; • зависимостью числа исполнителей от количества и масштабности поставленных целей (разрешаемых проблем); • подбором кадров по формальным признакам с последующим продвижением в зависимости от стажа службы и достигнутых ранее результатов; • построением внутренней системы отношений как взаимосвязей между должностями; • регламентированием всех видов служебной деятельности должностных лиц с помощью разнообразных инструкций. Органические ("мягкие") организационные звенья характеризуются следующими признаками: • слабой иерархичностью; • значительной самостоятельностью отдельных звеньев; • преобладанием неформальных отношений; • созданием условий для максимального "высвобождения" творческого потенциала исполнителей; • слабой регламентацией служебной деятельности исполнителей с помощью разнообразных методических рекомендаций. В правоохранительных органах в чистом виде механистические и органические звенья создаются и используются довольно редко. Как правило, в них функционируют организационные звенья смешанного типа, те или иные части которых обладают преимущественными свойствами "жестких" либо "мягких" разновидностей, но полностью им не соответствующие. Организационные звенья, близкие по своим свойствам к механистическим, в большей степени характерны для функциональных подразделений, которые специализируются в сфере обеспечения исполнителей различного рода ресурсами, например, финансовыми или материально-техническими. Организационные звенья, близкие по своим свойствам к органическим, в большинстве случаев характерны для функциональных (штабных) и проблемно-целевых подразделений, которые специализируются в сфере консультирования, разработок, аналитико-прогностической деятельности. Вопрос 3. Неформальные организационные звенья По разным причинам в правоохранительных органах наряду с формальными складываются и функционируют звенья незапрограммированные, спонтанно возникающие - неформальные организационные звенья. Они подразделяются на две разновидности: внеформальные и социально-психологические. Внеформальные организационные звенья характеризуются наличием связей (отношений), спонтанно развиваемых их сотрудниками. Эти связи позволяют достигать цели данных звеньев способами, отличными от формально предписанных. Основными признаками внеформальных организационных звеньев являются следующие: а) спонтанность (незапланированность) возникновения; б) существование и функционирование наряду (параллельно) с формальными звеньями; в) служебное ("деловое") содержание как в случае совпадения, так и в случае расхождения направлений их деятельности с целями формальных звеньев. В целом внеформальные организационные звенья возникают "по поводу" формальных и тесно с ними связаны (иногда их обозначают термином "полуформальные"). Источником их возникновения является функциональная недостаточность формальных звеньев. "Неисправность", вызывающая нарушение деятельности формальных организационных звеньев, может компенсироваться за счет функционально направленной самоорганизации. Однако иногда внеформальные звенья могут оказывать отрицательное воздействие на функционирование тех или иных организационных звеньев целиком. В таких случаях их отрицательное воздействие следует рассматривать как патологическое состояние этих звеньев в целом, как общеорганизационный конфликт. Социально-психологические организационные звенья характеризуются наличием спонтанных межличностных отношений, возникающих как результат более либо менее длительного общения, основанного на взаимодействии сотрудников как личностей. Такие звенья не имеют непосредственно служебного содержания. Причинами их возникновения выступают потребности, взаимные интересы. Все дело в том, что некоторые из своих потребностей сотрудники могут удовлетворить только в общении. Такова природа самих этих потребностей. Например, уважение, признание можно получить только в глазах окружающих сотрудников в процессе продолжительных контактов. Реальное распределение уважения и признания сотрудников часто значительно отличается от формального. В результате увеличивается зависимость сотрудников от неформальных отношений. Поэтому необходимость в удовлетворении ряда своих потребностей в условиях организационных звеньев приводит их к образованию социально-психологических общностей. Сила указанных потребностей оценена давно. Еще в древности людей наказывали отказом в общении, а одиночное заключение считается особенно суровым до сих пор. Кроме того, большое значение имеет совпадение взглядов, мнений по различным вопросам, а также взаимные симпатии, антипатии и так далее. В качестве основных факторов самоорганизации социально-психологического характера можно выделить лидерство, престиж и так далее. Они составляют "вечный" механизм социально-психологической самоорганизации. Ни одно самое тотальное, максимально формальное, организационное звено не может их избежать. Внеформальные и социально-психологические организационные звенья взаимодополняют друг друга. В ряде случаев они сосуществуют, и их элементы сочетаются друг с другом. Различие между ними часто условное. Нередко они сливаются. В реальных условиях практически невозможно провести между ними абсолютно четкую грань. Следует подчеркнуть, что нельзя преувеличивать "достоинства" неформальных организационных звеньев. Ведь то, что служит делу в одном из звеньев, может вызвать дезорганизацию в другом, и наоборот. Кроме того, в некоторых случаях в правоохранительных органах такие организационные звенья нецелесообразны и даже вредны с точки зрения их основных функций. В целом организационные звенья в правоохранительных органах представляют собой сложные сочетания формальных и неформальных разновидностей. Эти организационные звенья формируются, функционируют и развиваются в определенных (внешних по отношению к ним) социальных и природных условиях, совокупность которых обозначается термином "внешняя среда". Внешняя среда - это совокупность политических и экономических, научных и технических, правовых и криминогенных, оперативных, географических и экологических факторов, прямо либо косвенно влияющих на формирование, функционирование и развитие организационных звеньев. ЛИТЕРАТУРА: Нормативная:
Основная
|