административа. Л. М. Рябцев Т. В. Телятицкая А. Н. Шкляревский Административное право Учебнометодическое пособие
 Скачать 4.15 Mb.
|
|
РАЗДЕЛ V. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО Административно-процессуальная деятельность Понятие, сущность и принципы административного процесса Вопрос о понятии и сущности административного процесса является в административно-правовой литературе одним из самых дискуссионных. Существуют различные точки зрения на границы и объем административного процесса. В настоящее время наиболее широкое распространение получили два подхода к определению административного процесса. Первый подход возник в 60-е годы прошлого столетия и заключается в том, что под административным процессом предлагалось понимать только деятельность по применению мер административного принуждения, т.е. урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел. Исходя из этой позиции дается следующее определение административного процесса: административный процесс (в узком смысле) – это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений в целях обеспечения законности и укрепления правопорядка. Необходимо подчеркнуть, что под административным процессом в узком смысле понимается прежде всего юрисдикционная деятельность органов государственного управления. При этом она охватывает не только применение мер административного принуждения, но и включает разбор жалоб и заявлений граждан, применение мер дисциплинарной ответственности в административном порядке. Второй подход к определению административного процесса состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, возникающие при применении регулятивных норм материального права. Следовательно, при втором подходе административный процесс включает в себя всевозможные управленческие действия, реализуемые для осуществления функций и целей управления, решения его задач. Такой процесс иногда называют организационно-процедурным или позитивным административным процессом, т.е. процессом в широком смысле, который охватывает все случаи применения норм материального административного права. Таким образом, административный процесс (в широком смысле) – это процесс самой исполнительной деятельности органов государственного управления, т.е. процессуальные формы ее осуществления. Процессуальная деятельность положительного характера, имеющая своей целью применение норм материального права, регулирующих осуществление исполнительно-распорядительной деятельности, должна осуществляться в соответствии с определенными общими правилами и в определенной последовательности. Так, по единым правилам должен осуществляться: процесс разработки и принятия административно-правовых актов; реорганизация и ликвидация различных органов управления; реализация запретов, разрешения и прямых предписаний; реализация контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти и т.д. В целом, исходя из понимания административного процесса как в узком (правоохранительном) смысле, так и в широком (правоприменительном) смысле, следует, что основу для формирования понятия административно-процессуальная деятельность, включающая в себя административно-юрисдикционную и административно-процедурную деятельность. Характерными чертами административного процесса являются: 1. административный процесс – это вид юридического процесса; 2. он представляет собой последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности; 3. административный процесс является формой реализации материальных норм административного права, формой властной деятельности субъектов исполнительной власти; 4. его целью является достижение определенных юридических результатов, разрешение конкретных юридических дел; 5. административный процесс регламентируется многочисленными административно-процессуальными нормами, а содержанием его являются управленческие профессиональные отношения, возникающие между субъектами процесса; 6. в ходе всего административного процесса оформляются специальные документы; 7. в некоторых случаях он может осуществляться не только во внесудебном, административном, но и в судебном порядке (ст. 202 КоАП); 8. сфера применения административного процесса не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений. В ходе правоприменительной деятельности органов государственного управления иногда на основании административно-процессуальных норм применяются материальные нормы иных отраслей права: налогового, земельного, финансового, трудового и т.д. Административный процесс - это часть управленческой деятельности государства. При этом он представляет собой вполне самостоятельное правовое явление, характеризующееся определенным назначением, обладающее своей спецификой, формами и методами осуществления на основе соответствующих юридических правил. Будучи органической частью управленческой деятельности, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах, лежащих в основе государственного управления. Однако как специфическая деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти и других компетентных субъектов, связанная с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, административный процесс в целом и все составляющие его виды производств осуществляются на основе специальных принципов. Принцип законности состоит в требовании не только строгого и надлежащего исполнения законов и основанных на них иных правовых актов, но и надлежащего применения этих актов. Последнее обстоятельство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение норм материального права к конкретному случаю. Принцип заинтересованности масс в осуществлении и результатах административного процесса есть конкретизация более общего принципа участия масс в государственном управлении. Действие этого принципа обусловлено отсутствием противоположных интересов у государства и личности. Этот принцип создает благоприятные условия для использования различных форм помощи органам государственного управления со стороны общественности. Принцип быстроты процесса является следствием оперативности, как свойства управленческой деятельности. С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определенной юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых законом интересов. Поэтому действующее законодательство в ряде случаев устанавливает точные сроки, в течение которых должно быть осуществлено производство по тому или иному административному делу. Принцип охраны интересов государства и личности в административном процессе направлен прежде всего, против различных проявлений формализма при рассмотрении административных дел. Вместе с тем он имеет и другую сторону. Последовательный, полный и неуклонный учет интересов государства и личности самым непосредственным образом отражается на эффективности административного процесса и составляет обязанность любого органа или должностного лица, рассматривающего административное дело. В его задачу входит также обязанность следить за надлежащим использованием сторонами своих прав, чтобы это не повредило интересам государства и общества. Принцип гласности процесса предполагает ознакомление широких слоев населения с решением тех или иных вопросов, находящихся в компетенции соответствующих государственных органов. Принцип объективной истины обязывает орган, рассматривающий дело, использовать все имеющиеся в его распоряжении возможности для привлечения доказательств, относящихся к делу, учесть и правильно оценить доказательства, представленные другой стороной, дать им правильное истолкование. Принцип равенства сторон в административном процессе вытекает из общего принципа, согласно которому все граждане равны перед законом в том смысле, что на каждого гражданина, на каждое должностное лицо, независимо от его служебного положения, нормы закона распространяются в совершенно равной степени. Принцип национального языка предполагает, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведется производство. Принцип самостоятельности принятия решения при рассмотрении административных дел означает, что, во-первых, вышестоящий орган без особой на то необходимости не должен вмешиваться в правомерные действия нижестоящего органа или должностного лица, а, во-вторых, орган или должностные лица не могут перекладывать обязанности по разрешению дел, входящих в круг их полномочий, на нижестоящие инстанции. Принцип двустепенности административного процесса означает такое правило, согласно которому участники разбирательства по административному делу и, прежде всего, стороны, чьи права и интересы устанавливаются в ходе процесса, могут обжаловать любое первичное действие органа или лица, рассматривающего данное дело. Особо следует подчеркнуть, что обжалованию может подлежать решение первой инстанции в соответствующую вторую инстанцию - в вышестоящий орган государственного управления, суд или какой-либо другой орган, в зависимости от характера административного дела или законодательного установления. Вместе с тем принцип двустепенности административного процесса исходит из нецелесообразности обжалования решения второй инстанции в соответствующие вышестоящие органы. Например, решение городского (районного) суда, вынесенное по жалобе гражданина на постановление административной комиссии, является окончательным и обжалованию не подлежит. Однако наше законодательство иногда запрещает обжаловать некоторые первичные административно-процессуальные действия. Например, постановление районного (городского) суда (судьи) о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит. Действующее законодательство закрепляет также принцип ответственности должностных лиц и служащих за ненадлежащее ведение процесса, который предполагает, что должностные лица, виновные в нарушении правил процесса или принятия незаконного акта, несут дисциплинарную или иную ответственность. Структура административного процесса В настоящее время ученые-административисты не пришли к единому мнению по поводу границ и объема административного процесса. Как следствие, существуют многочисленные точки зрения на структуру административного процесса. Объединяет их сложившееся в отечественной правовой науке и юридической практике устойчивое представление о производствах, как составных элементах структуры административного процесса. При этом понятие “процесс” и “производство” соотносятся как общее и особенное. Иными словами, процесс – есть сумма производств, а производство – органическая часть процесса. Если административный процесс есть порядок разрешение индивидуальных дел в сфере государственного управления, то административное производство – это уже порядок рассмотрения и разрешения какой-то определенной категории дел в сфере управления. Иными словами, административное производство как часть административного процесса – это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории, на основе общих и специальных процессуальных норм. Еще раз подчеркнем, что в юридической литературе пока нет однотипного взгляда на вопрос о структуре административного процесса вследствии различного толкования авторами понятия процесса вообще. Так, в учебнике “Административное право” под редакцией Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова указано, что административный процесс представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств, система которых может быть сведена к двум обобщенным группам: - юрисдикционное производство; - процедурное производство. В свою очередь, по их мнению, процедурное производство включает в себя такие его виды, как: - лицензионно-разрешительное; - регистрационное; - по принятию правовых актов управления. Наиболее же ярко выраженными вариантами юрисдикционного производства являются: - производство по делам об административных правонарушениях; - дисциплинарное производство; - производство по жалобам. В отличие от данного подходя, некоторые авторы (например, Д.Н. Бахрах) рассматривают производство, исходя из того, что в зависимости от содержания существуют три части административного процесса: - административно-правотворческий процесс; - административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс; - административно-юрисдикционный процесс. Таким образом, Д.Н. Бахрах, в отличие от предыдущих авторов, выделяет административно-правотворческий процесс. В нем на наш взгляд можно разграничить производства: - по принятию актов Правительства Республики Беларусь;
- по принятию актов местных органов исполнительной власти; - и т.д. Оперативно-распорядительный (правонаделительный) процесс в свою очередь подразделяется на следующие производства: - поощрительное; - распределительное; - регистрационное; - и т.д. Административно-юрисдикционный процесс включает производства: - по предложениям, заявлениям и жалобам граждан; - по делам о дисциплинарных проступках; - по применению мер административного пресечения; - по делам об административных правонарушениях;
Несмотря на некоторые особенности и различия, все названные виды административных производств имеют общие характерные черты, дающие основание говорить о каждом из них как о составной части общего понятия административного процесса. Вот некоторые из них. Во-первых, административные производства осуществляются в сфере государственного и представляют собой нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета. Во-вторых, каждый вид производств осуществляется преимущественно органами государственного управления и лишь некоторые группы дел в соответствии с действующим законодательством разрешают иные органы, их должностные лица. В-третьих, общественные отношения, возникающие в ходе осуществления каждого вида производств, регулируются административно-процессуальными нормами. Административно-процессуальные нормы и отношения Административный процесс – это не только определенная процедура применения соответствующих норм материального права в сфере государственного управления, но и деятельность, в ходе которой возникают общественные отношения, регулируемые административно-процессуальными нормами. Так, административно-процессуальными нормами регулируются прежде всего правоприменительная деятельность и исполнительных органов (должностных лиц), однако, ими регламентируется определенная деятельность судебных органов, комиссий по делам несовершеннолетних и т.д. Административно-процессуальные нормы – это установленные или санкционированные государством общие правила поведения, регулирующие общественные отношения, возникающие при разрешении индивидуальных конкретных дел. Современное белорусское законодательство не располагает единым нормативным юридическим актом, который бы содержал прежде всего общие административно-процессуальные правила, регулирующие основы различных вариантов рассмотрения соответствующих категорий индивидуально-конкретных дел. В настоящее время административно-процессуальное право существует лишь как большая сумма процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права, имеющих свою процессуальную часть. Например, если сейчас значительная часть административно-процессуальных норм юрисдикционного производства по делам об административных правонарушениях находится в разделах 3-5 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (1984 г.), то в будущем должен вступить в силу Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, проект, которого уже имеется. Действующее законодательство Республики Беларусь содержит большое число административно-процессуальных правил, регулирующих различные стороны общественной жизни. В большинстве нормативных актов, так или иначе разрешающем вопросы государственного управления, наряду с материальными присутствуют и процессуальные административно-правовые нормы. Поэтому, единый (назовем его условно “Административно-процессуальный кодекс Республики Беларусь”) нормативно-правовой акт, регламентирующий административно-процессуальную деятельность в сфере государственного управления, на наш взгляд, создать не реально, а, главное, и не целесообразно. Систематизация процессуальных норм возможна в рамках отдельных административных процессов или блоков производств. Если же исходить из конкретного содержания общественных отношений, регулируемых административно-процессуальными нормами, то их можно разделить на две большие группы. |