Дипломная работа Коррупция в России и за рубежом. Сущность коррупции. М. М. Шакирьянов указывает на латинское происхождение термина коррупция (corruption)
 Скачать 355.5 Kb.
|
13Сущность коррупции 1.1 Понятие коррупции и история развития законодательства о ней Борьба с коррупцией и изучение данной проблемы невозможны без определения понятия явления и его сущности. Следует отметить, что взгляды на данный вопрос отечественных и зарубежных ученых имеют значительные отличия. Российские ученые определяют понятие коррупции исключительно в качестве правонарушения, которое ассоциируется с совершением общественновредного виновного деяния, противоречащего требованиям права. Зарубежные ученые понимают коррупцию шире, как девиантное поведение политической верхушки, т.е. речь идет больше не о нарушении права, а моральных норм. М.М. Шакирьянов указывает на латинское происхождение термина «коррупция» («corruption»), который означает «порча», «подкуп»7. Понятие коррупции, безусловно, не следует сводить к банальному взяточничеству, которое влечет за собой уголовное наказание. Данное явление включает в себя многие завуалированные формы проявления, например, традипия перемещения государственного чиновника на должность почетного руководителя в частной фирме или корпорации, протекционизм на государственной службе, взнос на выполнение политических целей и др, Р.А. Забавко указывает на отсутствие в действующем законодательстве качественного определения понятия коррупции. Данный факт оставляет открытым перечень коррупционных правонарушений и допускает выпадение некоторых составов правонарушений из общей статистики. По его мнению, Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Закон) фактически указывает исключительно на перечень законодательно наказуемых моделей поведения, о которые закон признает коррупцией . Не только ученым очевидна важность законодательного определения термина коррупции. Данный вопрос, например, отражается в форме рекомендаций для национального законодательства стран СНГ о принятии наиболее важных определений в области борьбы с коррупцией. Вместе с тем, Р.А. Забавко указывает на неоднозначность проблемы определения понятия коррупции. Дело тут не столько в законодательном упущении, хотя попытки узаконить определение коррупции уже имели место в отечественной правовой практике8 9, и критерии данного ведомственного перечня применяются и по сей день. Во многом отсутствие законодательного понятия коррупции связывается учеными с недостаточной проработанностью и уровнем научного исследования проблемы и затрагиваемых им сфер общественной жизни. Так, Закон устанавливает определение коррупции «как «злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки. злоупотреОление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки конным интересам обшества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами ... от имени или в интересах юридического лица»10. Сложная в определении конструкция, из толкования которой следует признание коррупционным ряда составов преступлений (ст.ст 201. 204, 285, 290, 291 УК РФ) и иных правонарушений, совершенных от имени юридического лица, не вполне эффективно определяет исследуемое явление. Таким образом, определение из текста Закона делит коррупционные правонарушения на две группы: перечисленные ранее составы преступлений; другие составы преступлений с аналогичными признаками. Вместе с тем в научной литературе нет понимания оснований, согласно которым законодатель отнес именно перечисленные составы преступлений к числу коррупционных. Здесь же следует признать верным мнение Р.А. Забавко о несостоятельности приведенного в законе определения коррупции11 12 Достаточно четкими следует признать определения, приведенные в международных нормативно-правовых актах. Так, «Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию» определяет анализируемое нами явление как «просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового» 2. На наш взгляд это определение недостаточно полное. Не идеальным, но наиболее точным следует признать определение коррупционного деяния, данное в модельном законе государств СНГ: «коррупция - подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и/или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, гак и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу» . Как отмечает Т.Н. Синюкова, очередной перелом в переосмыслении понятия коррупции отмечается на рубеже 1900 х гг., когда «с одной стороны, началось усиление власти чиновников, с другой - рождался частный бизнес, который в конкурентной борьбе стал прибегать к «скупке государства» - уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу и защите интересов капитала»13 14 15. Как отмечалось выше, в современной юридической науке отсутствует единое общепринятое понятие коррупции. Соответственно, нет и единого подхода к определению содержания этого явления. Например, в социологическом смысле А.В. Дахин определяет сущность коррупции в качестве неофициальной системы регуляции, сущее гвующей параллельно со слабо работающим государственным механизмом С точки зрения политического процесса, сущность коррупции заключается в деятельности должностных лиц, которая направлена на обладание и удержание власти в обществе нелегитимными способами К наиболее традиционным способам следует отнести оказание воздействия на кандидатов, корыстное финансирование определенных политических партий. Так, М.М. Шакирьянов приводит общепризнанное мировое правило, что «государственное должностное лицо после увольнения со службы в течение установленного периода времени должно получить разрешение правительства, прежде чем принять приглашение на работу в частном секторе или начать заниматься коммерческой деятельностью, если они имели отношение к его прежней должности» . В российской же практике, как указывает ученый, за последние годы более 15 министров по финансам и заместителей председателя Правительства по экономическим вопросам почти без перерыва назначались на руководящие посты в крупных коммерческих и финансовых организациях. С экономической точки зрения коррупция представляет собой разновидность экономического решения, которое принимается субъектом в условиях ограниченных ресурсов для достижения своих интересов. С точки зрения борьбы с коррупцией здесь наиболее существенным моментом является противодействие уполномоченных государственных органов процессу сращивания бизнеса и государственной службы. С юридической точки зрения явление коррупции - это общественно опасное противоправное деяние, которое связано с подкупом (получением взятки) должностного лица. В общем плане коррупция с точки зрения права - правонарушение (преступление), совершаемое против государственных и общественных интересов. Сущность коррупции в среде государственных служащих рассматривается и с точки зрения антропологического подхода. Здесь она понимается как опирающееся на культурные традиции и харакгерное для органов власти явление. Имеет место в отечественной науке психологический подход к определению коррупции. Так, М.М. Решетников указывает, что «без психологически обоснованных подходов здесь вряд ли что-то можно сделать, ибо коррупция - только в ее последствиях правовая и экономическая проблема, а исходно - сугубо психологическая и общечеловеческая»16 17. Для более полного уяснения сущности коррупции следует привести тезис А.Б. Артемьева о том, что коррупции присущи не только материальные цели, а предоставляться такая выгода может и на вполне законных основаниях 7 Также ученым указывается на то обстоятельство, что материальные цели в России во многих случаях только сопутствуют коррупции, а на первый план выдвигаются цели, например, трудоустройства знакомых или родственников, продвижения преданных сотрудников и др. Таким образом, отметим, что содержание коррупции как явления представляет собой многогранный процесс. Отечественная наука последних лет разделяет сущность явления на два процесса или уровня: коррупция должностных лиц, или коррупция исполнительская; коррупция заказчиков, или коррупция управленческих и контролирующих органов властной системы. Развитие современного российского законодательства о противодействии коррупции тесно связывается с международными нормативно-правовыми актами, некоторые из которых нашей страной ратифицированы. Древнерусская история борьбы с коррупцией берет начало со времен «кормления», когда собиравшие дань наместники утаивали излишки собранных ценностей для собственного обогащения . Подобная система укрепилась к XV веку, а в следующем веке дополнилась новым проявлением - вымогательством. Первыми законодательными мерами по борьбе с коррупцией отмечен Петр I, в указах которого содержится наказание вплоть до смертной казни. Впрочем, искоренение такого явления без соответствующего уровня материального обеспечения государственных лиц и денежных стимулов на уровне государственной службы не представлялось возможным. Во второй половине XVIII в., при всей очевидности эффективной борьбы с коррупцией стал применяться многоплановый подход, состоящий из трех направлений: карательное; 2015.-С. 12. предупредительное; 18 правовосстановительное. Такой принцип противодействия коррупции снижал остроту ее проявлений до общественно терпимого уровня. Одним из ранних образцов нормативно-правового регулирования поведения служащих того периоды стал Устав Благочиния (полицейский) 1782 г. Положения Устава были нацелены на заблаговременное предупреждение предпосылок совершения коррупционных правонарушений и представляли собой некий кодекс норм поведения служащих. Здесь же исследователями отмечается постепенный отход от системного принципа противодействия коррупции, примерно с эпохи Екатерины II. Гуманизация подхода сыграла отрицательную роль, дав начало разгулу коррупционной преступности. В 1802 г. император издал Указ Общему Собранию Правительствующего Сената об изыскании причин и представлении средств к искоренению лихоимства и лиходательства (1802 г.). С принятием данного документа законодательные органы провели огромную работу по обобщению имевшегося опыта и законодательных источников по борьбе с коррупцией. Как выяснилось, подавляющую часть из них составляли нормы почти 100-летней давности. Образованный почти через двадцать лет специальный комитет по разработке криминологического замысла борьбы с коррупцией выяснил основные причины процветания коррупционных проявлений: отсутствие правовых основ выполнения государственными служащими обязанностей; довольно стесненное материальное положение служащих; отсутствие соразмерности наказания (за одно и то же деяние, совершенное по разным мотивам, предусматривалось одно и то же наказание). Система мздоимства не исчезла и в эпоху заката крепостного права, оформившись в «традицию подарков», когда человек не осознавал подарок в качестве взятки, а государственному служащему было сложно отказать 13 просителю. В указанном периоде в России принимается Свод законов 1832 г., который содержал в себе целую систему мер по борьбе с коррупцией. Причем, Свод назначал различные наказания по преступлениям и правонарушениям (провинностям). Возникавшие формы коррупционных проявлений в указанном периоде оставались латентными, поскольку закон не успевал их отражать. Кроме того, фиксировался отрыв практики выявленных в злоупотреблениях. Показательным для данного процесса было и количество лиц, оправданных решениями Уголовных палат (в 1835 г. - 379 лиц по 287 уголовным делам, в 1840 г. оправдано 123 лица по 163 уголовным делам). Наряду с последующим принятием Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, политика законодательных органов была направлена на обеспечение систематизации коррупционных деяний и наиболее полную их криминализацию. Во второй половине XIX века осуществлялась значительная коррекция уголовно-правовых норм об ответственности за коррупционные правонарушения. Например, из Уложения 1845 года законодатель исключил норму об уголовной ответственности за дачу взятки, если служащего при этом не склоняли к совершению преступления. Как указывает В.В. Ананич, «условия декриминализации мздодательства (фактически, отсутствие уголовно-правовой защиты чиновников от подкупа), не являлись рациональными с криминологических позиций. Локальная борьба с проявлениями мздоимства и лихоимства усугубляла качественно-негативные характеристики коррупции»19. В то же время, сохранялась тенденция вынесения оправдательных решений судьями в отношении подсудимых по коррупционным преступлениям (более 65% от общего числа дел с 1873 по 1884 гг.) на фоне увеличения количества подсудимых. Трудности в правовой практике обуславливались несоответствием содержания нормативно-правовых актов реальному положению дел и коррупционным тенденциям в среде государственной службы, а также в экономических отношениях. Многие способы скрытого вознаграждения чиновников, которые применялись для подкупа на достаточно высоком уровне, при обнаружении и расследовании влекли только несудебные наказания После смены государственного строя на социалистический коррупция не исчезла, приобретя иные черты и формы, связанные в основном с коррекцией выполнения плановых задач и дефицитного товарного обеспечения. Начало XX века также требовало коррекции уголовного законодательства в направлении криминализации коррупционных составов правонарушений, поскольку меры правоохранительных органов по профилактике коррупции значительно опережали меры уголовно-правового предупреждения в плане оперативности. Общие вопросы о борьбе с коррупцией нашли отражение в Декрете СНК от 08.05.1918 «О взяточничестве», который установил равную уголовную ответственность для всего круга участников коррупционного преступления. Как указывает Н.П. Варфоломеева, «советская уголовная и административная политика в своем развитии вплоть до 50-хх гг. XX века имела тенденцию к расширению средств карательного воздействия на личность, практически игнорируя возможности воспитательных и V, 20 предупредительных методов воздействия» . По сути, как считает Н.П. Варфоломеева данный процесс протекал в качестве борьбы именно с коррупцией в масштабе государственного аппарата, а не просто уголовно-правового пресечения взяточничества. Впрочем, история борьбы с коррупцией в советский период окончилась вместе с государством, в целом - без особых успехов. 20 21 Современное положение борьбы с коррупцией обусловили, по мнению Н.П. Варфоломеевой, «помимо дисфункций государственной машины и некоторых исторических и культурных тралипий ... стремительный переход к новой экономической системе, не подкрепленной правовой базой и правовой культурой; отсутствие в советские времена нормальной правовой системы и соответствующих культурных традиций; распад не только партийной системы контроля, но и всей системы контролирующих органов; значительное ослабление контроля государства за соблюдением принимаемых нормативных актов»21. В западных государствах представляется значимым этап развития борьбы с коррупцией в конце XIX и начале XX в. С одной стороны, это обуславливалось перестройкой властных структур и систем государственного управления, что включало в себя увеличение власти чиновников. Другой стороной формирования процессов стало появление крупных финансовых корпораций и групп, которые в рамках конкуренции стали прибегать к так называемой «скупке государства», которая представляла собой подчинение государственных служащих различных эшелонов интересам защиты капитала. Также, с развитием политического движения, популярными способами подкупа становились не прямые подношения, а взносы в кассу соответствующей партии. Данная тенденция особенно ярко проявилась после Второй мировой войны в Европе. Изначально подверженными массовым коррупционным правонарушениям стали молодые государственные аппараты «третьих стран», которые содержали в себе практически неограниченные возможности для реализации «восточных» традиций между просителями и чиновниками. Существовало даже различие между двумя системами проявления коррупционной вертикали власти: - «снизу-вверх», когда подкуп осуществлялся через низших чинов, «сверху вниз», когда верхние чины открыто брали взятки и даже перераспределяли их среди подчиненных (например, такая система существовала в Южной Корее). Существовали государственные механизмы полностью коррумпированного характера, где без взятки просто ничего не выполнялось (Парагвай, большинство стран Африки). Фактором, который косвенно послужил развитию коррупции в международном плане, стало развитие и расширение международной торговли. Заключение договорных обязательств между странами и транснациональными корпорациями привело к традиции закладки расходов «на подарки» при организации сметы переговорных мероприятий. Впрочем, во многих странах государство применяло наиболее простые меры по контролю за коррупционными проявлениями. Например, как отмечает О.И. Столярова, «в постсоветской Грузии была введена система, в соответствии с которой правительственные чиновники обязаны были декларировать свои доходы, когда они вступают в должность, а также тогда, когда они покидают свои посты»22. Схожая ситуация закреплена на законодательном уровне и в нашей стране в форме предоставления справок о доходах, обязательных для государственных служащих. Поскольку в международной практике не принято единое определение и коррупции и подходов к противодействию ей, то усилия государств на международной арене и в национальном масштабе оказываются разобщенными. В ряде стран коррупция имеет юридически закрепленный характер экономического правонарушения: когда взяткодатель к ответственности не привлекается (Тайвань); когда ответственности подлежит только взяткодатель, а чиновник от ответственности освобождается, если не совершил при этом другого правонарушения (Чили). Законодательство США устанавливает определение коррупции и вилы коррупционных правонарушений в главе 11 Свода законов США 3. Так же законодательно определена ответственность за коррупционные правонарушения. Например, за выплату части средств незаконной сделки ее участнику закон предусматривает штраф в тройном размере суммы взятки, заключение в тюрьме от 15 лет (при отягчающих обстоятельствах - до 20 лет), либо оба вида наказания вместе. Исследование иных норм показывает жесткость и системность антикоррупционного законодательства США. Наказание законом предусматривается как за дачу, так и за получение взятки чиновнику, оказывающему входящую в его обязанности услугу. Наказание за такой проступок составляет лишение свободы до 2 лет, штраф, либо все вместе. Фактически, данная деятельность по борьбе с коррупций значительно облегчается тем, что чиновники в США лишены иммунитета от уголовного преследования. Как отмечает О.И. Столярова «законодательство состоит также из правовых актов, регламентирующих лоббистскую, банковскую, биржевую и иные виды деятельности. И хотя это не является гарантией полного искоренения коррупции, в США ее уровень значительно ниже, чем в других государствах»23 24. Отметим опыт Германии в данном вопросе. Например, при разрешении вопроса о получении или даче взятки судом принимается во внимание содержание оказываемой чиновником услуги: является ли она его служебной обязанностью или представляет собой незаконное деяние. Соответствующая формулировка содержится в самостоятельной статье Особенной части Уголовного кодекса. Кроме того, отмечается уникальность данной нормы германского права в отношении судейского состава, которым при назначении такого наказания размер его значительно повышается. В общем, помимо комплекса уголовно-правовых норм об ответственности за взяточничество, УК Германии предусматривает еще несколько составов с уголовно-правовым запретом на конкретные виды злоупотребления данной чиновникам властью. 1.2 Нормативные основы борьбы с коррупцией в системе государственной службы По мнению А.Б. Артемьева, «сущность коррупции заключается в противоречащем социальным нормам присвоении чужих и/или общественных благ в свою пользу с использованием возможностей, предоставляемых служебным положением в государственно-организованном обществе. Это говорит о ее включенности в механизм функционирования государственноорганизованного общества. Поэтому борьба с коррупцией должна осуществляться по следующим направлениям: ликвидация класса управленцев; ликвидация произвола; ликвидация теневого сектора перераспределения благ»25. 2014.-С. 186. Таким образом, считает ученый, будет выполнена цель по ликвидации основной функции такого явления как коррупция - неле |