Доклад. Методические указания по выполнению практических работ по дисциплине Конституционное право
 Скачать 296.81 Kb.
|
|
Актуальность темы: определяется необходимостью рассмотрения форм политико-территориального устройства государства. Теоретическая часть Любое государство имеет определенное внутреннее строение. Оно состоит из исторически сложившихся политико-территориальных общностей как составных частей. Такое внутреннее территориальное деление государства, соотношение государства в целом с его составными частями называется государственным устройством. Традиционно выделяют две формы государственного устройства: унитарную и федеративную, которые отличаются по своей структуре и характеру общественных отношений, складывающихся между государством и его составными частями. Государство может состоять из различных территориальных образова-ний: административных, автономных и государственных. Административное территориальное образование – это обособленная составная часть государства, в пре-делах которой функционируют подразделения органов центральной власти, управляющие от имени государства целом. Административное образование имеет свою территорию и проживающее на ней население, однако самостоятельной государственной властью не обладает. Создание, реорганизация и ликвидация административ-ных образований, как правило, относится к полномочиям центральной государственной власти. Администра-тивные образования являются составными частями большинства унитарных государств. Итак, основным при-знаком административного образования является отсутствие самостоятельной государственной власти и, соот-ветственно, собственных органов государственной власти. Автономное территориальное образование – это обособленная составная часть государства, обладающая собственными органами государственной власти, наделенными некоторыми правами на самостоятельное регу- 21 лирование отдельных сфер общественных отношений, формирование органов власти, принятие нормативных актов и т.д. Итак, в автономных территориальных образованиях в отличие от административных имеется само - стоятельная (в определенных пределах) государственная власть. Таким образом, появляется второй уровень государственной власти, однако государство в целом сохраняет за собой централизованное руководство и ши-рокий контроль за деятельностью автономий. Как правило, центральная власть создает, реорганизует и упразд-няет автономные образования без их согласия, утверждает конституции (уставы) автономных образований, в общегосударственных интересах имеет право законодательствовать в сфере деятельности автономий, при-останавливать или отменять принятые ими нормативно-правовые акты. Государственное территориальное образование – это обособленная составная часть государства, обладающая всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. Государственное обра-зование имеет значительные отличия от автономии. Во-первых, правовой статус и территория государствен-ного образования не могут быть изменены без его согласия. Во-вторых, конституция (устав) государственного образования не нуждаются в утверждении. Правовые коллизии между общегосударственным и региональным законодательством разрешаются судебным путем. В-третьих, у государственного образования конституционно (законодательно или договорным путем) закреплена его исключительная компетенция, в рамках которой оно обладает всей полнотой государственной власти. Федеральное вмешательство в эту сферу, за исключением чрезвычайных ситуаций, как правило, запрещено. В-четвертых, государственные образования имеют свое пред-ставительство в законодательных (представительных) органах государства, т.е. наличествует механизм участия государственных образований в управлении делами государства в целом. Таким образом, административные, автономные и государственные образования представляют собой своеобразные «кирпичики» государственного строительства. При различных формах государственного устройства сочетание этих «кирпичиков» с учетом специфики конкретной страны может отличаться. При федеративном устройстве государства обязательными его элементами являются государственные образования. Однако современные федерации, как и унитарные государства, различны по своей структуре. Не-которые федеративные государства состоят исключительно из государственных образований, которые являют-ся его субъектами (ФРГ, Россия, Австрия). В состав многих федеративных государств (США, Индия, Бразилия, Канада) помимо государственных образований входят административные и автономные образования. В состав США, например, помимо штатов, входят федеральный округ Колумбия, федеральные территории – остров Гуам, ассоциированный штат – Пуэрто-Рико. Таким образом, можно дать следующее определение федерации. Федерация - эта форма государствен-ного устройства, которая заключается в единстве и разделении государственной власти между государством и составляющими его субъектами на основе конституционного и иного нормативно-правового закрепления опре-деленных объемов государственной власти за разными ее уровнями, процедуры сотрудничества и согласования их интересов, представительства субъектов в законодательных (представительных) органах государства. Ввиду того, что существует огромное множество федеративных государств, их предлагается классифи-цировать по следующим основаниям: в зависимости от вида нормативно-правового акта, учредившего федеративное государство, выделяют договорные и конституционные федерации. Договорные федерации создаются путем подписания договора между ранее независимыми государствами (США, Швейцария, Канада, Югославия, СССР). В дальнейшем на этой основе принимались конституции союзного государства. Этот способ создания федераций («снизу вверх») нередко считается классическим и наиболее отвечающим федеративной природе государства, основанной на согласии субъектов, которые объединяются в федерацию. Конституционные федерации создаются на основе конституции путем децентрализации унитарного государства. Таким путем («сверху вниз») создавались РФ, Бельгия, Нидерланды. В конституционных федерациях необходимо достижение реального согласия между составляющими ее субъектами по поводу единства и разделения государственной власти. В противном случае возникает возможность нарушения несогласной стороной той модели федерализма, которая закреплена в кон-ституции. По этой причине созданию конституционных федераций, как правило, предшествует период согласо-вания. Создание современной РФ происходило путем преобразования бывшей фактически унитарной РСФСР на основе Конституции 1993 года. Однако исходным и, пожалуй, определяющим этапом демонтажа формаль-ного советского федерализма стало подписание Федеративного договора 1992 года между РФ и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий на основе переговоров федерального центра и руководителей регионов. Таким путем было достигнуто согласие по основам разделения государственной власти, которые были включены в текст действовавшей в то время Конституции РСФСР 1978 года, а затем в значительной части получили отражение в Конституции 1993 года. в зависимости от способа разделения государственной власти и самого объема власти, закрепленного за разными ее уровнями, можно выделить централизованные и нецентрализованные. В централизованных федера-циях государственная власть максимально сосредоточена на федеральном уровне. В федерациях нецентрализо-ванных исходным выступает принцип субсидиарности, т.е. вопросы, которые можно решать на уровне субъек-та, нет необходимости передавать в федеральный центр. В реальности можно говорить лишь о степени центра-лизации или децентрализации власти в конкретном федеративном государстве. в зависимости от типа взаимодействия между центральной и региональной властью выделяют дуали-стическую и кооперативную модели. При дуалистической модели осуществляется максимально четкое разгра-ничение объемов власти по вертикали, каждый уровень государственной власти самостоятелен и независим в 22 своей исключительной сфере ведения. Однако, как представляется, невозможно до конца, без остатка разграни-чить компетенцию между федерацией и ее субъектами. Всегда останутся вопросы, требующие совместного решения, сотрудничества различных уровней власти. При кооперативной модели основное внимание уделяется сотрудничеству и взаимодействию каждого уровня власти при решении общих вопросов. В РФ кооперация раз-личных уровней государственной власти была специально закреплена ФЗ «О принципах и порядке разграниче-ния предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектами» в виде принципа согласования интересов между РФ и ее субъектами. Федеральным законом от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ согласование интересов РФ и ее субъектов не закреплено в качестве самостоятельного принципа разграничения компетенции в сфере совместного ведения. Сотрудничество различных уровней власти сведено к участию субъ-ектов РФ в рассмотрении федеральных законопроектов. Таким образом, четко прослеживается дуалистическая тенденция. - в зависимости от различий в конституционном статусе субъектов выделяют симметричные и асиммет-ричные федерации. В симметричной модели все субъекты имеют одинаковые конституционные статусы, в ассиметричной – они различаются. С формальной точки зрения, РФ – это симметричная федерация, т.к. в Кон-ституции закреплен принцип равноправия субъектов, однако в связи с региональным многообразием субъекты приобретают разные права и обязанности, имеют различный реальный конституционный статус. Реальная асимметричность присуща всем федерациям и полностью непреодолима. Вопросы, выносимые на обсуждение: Политико-территориальное устройство как элемент формы Российского государства. Понятие и разновидности территориальных единиц. Федеративное государство: понятие, признаки, разновидности. Задания и вопросы для формирования и контроля владения компетенциями: Союз России и Белоруссии: правовая основа. Назовите органы Содружества независимых государств. Практическое занятие № 18. Понятие и формы политико-территориального устройства государства Цель занятия: изучить понятие и формы политико-территориального устройства государства. Организационная форма занятия: традиционный семинар. Актуальность темы: определяется необходимостью рассмотрения форм политико-территориального устройства государства. Теоретическая часть Унитарное государство – это слитное государство с единой центральной властью, которое не имеет в своем составе государственных образований. Оно может быть простым и сложным. Простое унитарное государство образуется исключительно из административных образований (Польша, Египет, Болгария, Таи-ланд и т.д.) и характеризуется наибольшей централизацией государственной власти. Сложное унитарное государство наряду с административными образованиями включает автономные образования (Великобритания включает такие автономии, как Шотландия и Северная Ирландия, Франция – Корсика, Португалия – Азорские острова). Некоторые государства состоят исключительно из автономий (Италия, Испания). Они нередко назы-ваются регионалистскими государствами и рассматриваются как занимающие промежуточное место между унитарным и федеративным государством, оставаясь, однако, в рамках унитарной формы государственного устройства. переходным формам относятся также федерации с высокой степенью централизации; квазифедерации; регионалистские государства и т.д. Регионалистское государство или государство автономий - это формально унитарное государство, составные части которого обладают автономией, в значительной степени приближенной к автономии субъектов федерации (ранее Италия, Испания). У ученых нет единого мнения по поводу природы этого государства, один считают его «слабой федерацией», другие – особой формой, промежуточной между унитарным и федера-тивным государством, третьи - разновидностью сложносоставного государства наряду с федерацией и поэтому исследуют его в сопоставлении с федерацией. Таким образом, организация власти в этих государствах при-ближена или почти такая же, как в федерации, но государство так не называется в силу различных политиче - ских причин (нет окончательного решения об образовании федерации, не завершены процессы федерализации и т.д.). Особый характер организации такого государства проявляется в том, что: 1) его территория состоит из единиц, обладающих высокой степенью автономии; 2) в конституциях и иных актах проведено разграничение полномочий и сфер деятельности центральных органов и органов высших территориальных единиц; 3) все высшие территориальные единицы могут иметь собственное законодательство; 4) в высших территориальных единицах избираются законодательные и исполнительные органы власти. Рассмотрим вопрос на примере Испании. Территориальное деление является здесь трехуровневым. Ни-зовой административно-территориальной единицей является муниципалитет, где осуществляется местное само-управление. Провинции представляют собой единицу территориального управления для выполнения деятель-ности государства. Пограничные провинции с общими историческими, культурными и экономическими при-знаками, могут получить самоуправление и образовать автономные сообщества, которые по своему статусу очень напоминают субъекты в федерации. Несмотря на наличие в организации власти признаков федеративного государства, оно по-прежнему 23 остается унитарным. Во-первых, модель «государства автономий» (название, которого нет в Конституции, но которое используется Конституционным судом в его решениях и в силу этого имеет характер официального) базируется на принципе «единства нации» и ограничена им. Определенная территориальная организация в виде автономного образования не может быть противопоставлена этому принципу. Во-вторых, все территориальные образования Испании (муниципалитеты, провинции и автономные сообщества), а не только автономные со-общества пользуются автономией при ведении своих дел. В этом смысле, конституционно, автономные со-общества не рассматриваются как нечто исключительное по своей сущности, это только одна из форм автономной организации государства. В-третьих, образование автономных сообществ происходит в результате инициативы одной или нескольких провинций, желающих выделиться в автономное сообщество, по довольно сложной процедуре. В-четвертых, правовой статус каждого автономного сообщества индивидуализирован и закреплен в статуте, утверждаемом Генеральными кортесами. В-пятых, в Конституции установлены общие принципы и начала разделения полномочий между сообществами и центром. В-шестых, испанский парламент – двухпалатный, тем не менее, Сенат как «палата территориального представительства» формируется в большей мере из представителей не автономных сообществ, а провинций. В-седьмых, испанское законодательство предоставляет государству возможности вмешиваться в деятельность автономных сообществ. Вопросы, выносимые на обсуждение: Унитарное государство: понятие, признаки, разновидности. Понятие и виды автономий. Переходные типы государственного устройства (регионалистские государства и государства, вклю-чающие автономии). Конфедерация: понятие, признаки. Задания и вопросы для формирования и контроля владения компетенциями: Назовите отличительные признаки конфедерации от федерации. Приведите примеры конфедеративных государств. Практическое занятие № 19. Конституционно-правовой статус Российской Федерации как федера-тивного государства Цель занятия: изучить понятие и элементы конституционно-правового статуса Российской Федерациикак федеративного государства. Организационная форма занятия: традиционный семинар. Актуальность темы: определяется необходимостью рассмотрения форм политико-территориального устройства государства. Теоретическая часть Федеративные государства могут строиться на следующих основных принципах – территориальном, национальном и смешанном. Территориальный принцип предполагает, что субъектами федерации являются определенные террито-рии, разграниченные независимо от национальной принадлежности проживающего там населения. Националь-ный принцип построения федерации предусматривает наличие на данной территории титульной национально-сти, дающей название субъекту. При смешанном принципе построения федерации применяются и территори-альный, и национальный критерии. РФ – это смешанная федерация. До 1 декабря 2005 года в соответствии со статьей 65 Конституции РФ в РФ было 89 субъектов. В 2005-2007 г.г. в РФ происходил процесс активного федеративного обновления, который выразился в объединении ряда субъектов. В настоящее время Россия состоит из 85 субъектов (22 республики, 4 автономных округа, 1 автономная область, 9 краев, 46 областей и 3 города федерального значения). Конституция РФ допускает возможность принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта, в порядке, установленном ФКЗ. Под принятием в РФ нового субъекта понимается процедура присоединения к РФ иностранного государства или его части (осуществляется на основе международного договора). Под образованием нового субъекта РФ понимает-ся процедура изменения состава РФ, не связанная с принятием в РФ иностранного государства или его части (путем объединения двух или более граничащих между собой субъектов). Конституционно-правовой статус субъектов РФ построен на основе ряда конституционных принципов: ограниченность статуса субъектов РФ государственным суверенитетом РФ; равноправие субъектов РФ; разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; государственная целостность и единство системы государственной власти РФ. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях от 15.07.1996 № 16-П и от 14.07.1997 № 12-П при-знал принцип равноправия доминирующим в статусе субъектов РФ и пришел к следующему выводу: равнопра-вие предполагает единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами и установлению единых правил взаимоотношений федеральных органов государ-ственной власти со всеми субъектами РФ. По мнению некоторых ученых-конституционалистов (И.А. Умнова), Конституция РФ содержит нормы, не соответствующие принципу равноправия (в ней заложено внутреннее логическое противоречие). Так, республики наделены рядом исключительных прав: они объявлены государствами (часть 2 статьи 5); в отличие от других субъектов РФ имеют свою конституцию, а не устав, которая может приниматься не только их представительным органом, но и путем референдума (части 1 и 2 статьи 66); 24 - наделены правом устанавливать свои государственные языки (часть 2 статьи 66). данной связи, важно еще раз отметить следующее: конституционный принцип равноправия закрепля-ет тождество, равенство статусов субъектов, которые они занимают во взаимоотношениях с федеральным цен-тром. Выделенные же в Конституции отличительные свойства республик определяют особенности взаимоот-ношений органов государственной власти республики и народа республики и на конституционный принцип равноправия не распространяются. Вне зависимости от того, как называются субъекты, каким образом при-нимаются их конституции и уставы, установлен или не установлен у них собственный государственный язык наряду с общегосударственным, их права, обязанности и ответственность (т.е. их конституционно-правовой статус) в правоотношениях с федеральной властью одинаковы, идентичны, тождественны. Еще одним аргументом в пользу нарушения принципа равноправия субъектов является факт заключе-ния договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и отдельными субъектами РФ. Этот процесс, начавшийся в феврале 1994 года заключением двустороннего договора с респуб-ликой Татарстан, постепенно приобрел широкий размах: к лету 1999 года было заключено 46 двусторонних договоров и 250 соглашений. В связи с дифференцированным подходом к определению прав различных субъ-ектов возникли существенные различия в их статусе. Только ФЗ от 24.06.1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов» несколько приостановил этот процесс, что привело к расторжению многих двусторонних договоров между РФ ее субъектами. В настоящее время порядок заключения договоров о разграничении полномочий регламенти-руется ФЗ от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-тельных органов государственной власти субъектов РФ», согласно которому заключение договоров должно осуществляться лишь в исключительных случаях (стихийное бедствие, временное отсутствие властных струк-тур, политическая нестабильность). Только такие объективные обстоятельства могут служить основанием для временного перераспределения предметов ведения и полномочий между РФ и конкретным субъектом. С вопросом о правовом статусе субъектов РФ неразрывно связан вопрос о государственном суверени-тете и возможности существования суверенитета субъектов РФ. Конституционный Суд РФ в своем Постановле-нии от 7 июня 2000 г. отметил следующее: «Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя сувере - нитета и источника власти, помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает ка-кого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РФ. Суверенитет РФ исключает суще-ствование двух уровней суверенных властей, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не до-пускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Республики не имеют статуса суверенного государ-ства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства – даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Признание за республиками суверенитета, при условии, что все другие субъекты им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов РФ. Положения Федеративного договора, предусматривающие суве-ренитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета РФ, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ». Вопросы, выносимые на обсуждение: Федеративное устройство России как конституционно-правовой институт. Исторические этапы российского федерализма. Состав субъектов Российской Федерации и особенности их конституционно-правового статуса. Принципы федеративного устройства России. Задания и вопросы для формирования и контроля владения компетенциями: Назовите нормативно-правовые акты, регулирующие федеративное устройство РФ? Проблемы реализации принципа равноправия субъектов в РФ? Практическое занятие № 20. Конституционно-правовой статус Российской Федерации как федера-тивного государства Цель занятия: изучить понятие и элементы конституционно-правового статуса Российской Федерациикак федеративного государства. Организационная форма занятия: традиционный семинар. |