Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1
 Скачать 4.14 Mb.
|
|
1.6.1.2. Объективныеданные. Международныеисследования Несмотря на то, что в российском обществе существует тока зрения, что международные исследования и рейтинги являются «политически ангажированными» и не могут служить основой для анализа, тем не менее определенный интерес они представляют. Во-первых, западные исследования проводятся много лет, и из года в год используют стабилизированные методики. Даже если эти методики в абсолютных значениях необъективны, они позволяют выявить динамику происходящего. Во-вторых, общая картина в международных исследованиях, по-видимому, отражена достаточно корректно, поскольку их результаты в целом хорошо соответствуют российским исследованиям и опытным данным, доступным для непосредственного наблюдения. Аналогичной точки зрения придерживаются авторы «Концепции административной реформы», включившие западные измерения в число индикаторов успешности реформы. По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии, уступая по ряду интегральных показателей не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. Например, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума в 2007 году Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место. Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления примерно в 200-х странах, Россия по показателям «эффективность работы правительства», «качество законодательства», «верховенство закона» находится в нижней части рейтинга. Эти данные подтверждает «Индекс восприятия коррупции», рассчитываемый международной организацией «Транспэренси Интернэшнл». Согласно нему, в 2004 году Россия занимала 90-е место (среди 146 стран). 114 По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. Данный уровень непрозрачности приводит к тому, что дополнительные расходы российских компаний (в связи с увеличением экономических рисков) составляют 5,64% от объема вкладываемых средств. По данным исследований, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт сопровождается увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на $986 США, росту прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1% и сокращением инфляции на 0,46%. Табл. 1.6.4. Корреляция между уровнем непрозрачности и макроэкономическими индикаторами Сокращение индекса непрозрачности Рост среднегодового ВВП Рост прямых иностранных инвестиций Сокращение инфляции 1% $985 США 1% 0,46% По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности. 1.6.1.3. Предпосылкиадминистративнойреформы Указанные обстоятельства, а также практически полное отсутствие в России структур гражданского общества привели к тому, что российская административная реформа была инициирована «сверху», не имея должной опоры в обществе и в среде государственного аппарата. При этом субъект и объект российской административной реформы фактически совпадают (исполнительная ветвь власти), что в значительной степени предопределяет цели и характер проводимых преобразований. Основной фокус в административной реформе был сделан не на повышение качества государственного управления, как оно понимается в распространенных в мире методиках (см. European governance. A white paper 107 , Worldwide Governance Indicators 108 , а также лекцию 1.2), а, говоря упрощенно, на повышение «эффективности» управления («управляемости вертикали власти») 109 Табл. 1.6.5. Ответы на вопрос: «Если Вы недостаточно информированы о деятельности государственной власти, то, по какой причине?» Ответ 2006 2005 2004 2003 107 http://ec.europa.eu/governance/index_en.htm 108 http://www.worldbank.org/wbi/governance/ 109 Интересна в этом смысле цитата С. Нарышкина 2006 года (впоследствии вице-премьера), ответственного в Правительстве РФ за административную реформу: 40% поручений президента и премьера исполняются не в срок и с недолжным качеством. 115 Я не интересуюсь деятельностью государственной власти 11.5 16.0 19.5 13.2 У меня нет времени вникать в ее деятельность 19.0 16.5 24.0 23.0 Государственная власть не предоставляет населению информации о своей деятельности 43.5 38.0 33.0 32.8 Система, позволяющая вести диалог с населением, не работает должным образом 30.5 31.5 22.5 27.5 Другое 1.5 5.0 3.5 3.5 1.6.1.4. Необходимыедляуспехареформмеханизмы Анализируя любую попытку масштабного реформирования, надо помнить, что изменение устоявшихся институтов (организационной структуры, нормативных процедур, неформальных правил, «точек» влияния и т. п.) не может быть осуществлено быстро. Государственное устройство крайне инерционно и находится в относительно «равновесном состоянии». Оно имеет значительное число приверженцев. Это не только действующие чиновники, но и члены их семей, смежные с ними бизнесы. Совокупные интересы этих групп как правило формируют устойчивую стихийную оппозицию реформам, не требующую координации из единой точки. Если цели реформ для их противников как правило безразличны (кто будет спорить с необходимостью «преодолеть коррупцию»?), то конкретные механизмы по модернизации управления, затрагивающие их личные интересы и карьерные перспективы, уже вызывают стойкое неприятие. Другим тормозящим фактором является неверие в достижимость декларируемых общественно значимых результатов. Создатели планов административной реформы понимали это. «Успешность реализации административной реформы во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом целей и задач административной реформы, заинтересованности гражданского общества в результатах реформы… . Необходимым фактором успешного проведения реформы также является заинтересованность в ней государственных служащих… .» (Концепция административной реформы). Тем не менее ход реализации реформы, формируемый во многом инертностью аппарата и узкими интересами ведомств, показывает, что процитированные условия успешности реформы не выполняются. Сценарий, при котором масштабная институциональная реформа не имеет опоры в обществе, в госаппарате и в экспертной среде изначально не располагает к успеху. Высокие президентские рейтинги в период 2000-2008 гг. оставляли шанс на «политический» характер реформы, однако серьезного политического «спроса» и «прикрытия» реформа не получила. Ближе к концу второго президентского срока (осень 2007 г.) при смене Правительства произошел формальный отказ от одного из первых принципов административной реформы: разделения федеральных ведомств на министерства, агентства и службы сообразно выполняемым функциям (нормотворческой, 116 распорядительной, контрольной). Указанный принцип был проведен не достаточно последовательно: фактически и до 2007 г. существовали ведомства, совмещающие нормотворческие и распорядительные функции, например, Минсельхоз России. Но впервые было создано ведомство, изначально объединяющее в себе указанные функции (например, Государственный комитет РФ по делам молодежи). 1.6.1.5. Основныеограниченияадминистративнойреформы Таким образом, можно зафиксировать основные узкие места, снижающие эффективность российской административной реформы: • Изначальная преимущественная ориентация на «внутренние» задачи («эффективность госаппарата»), а не его внешние проявления (качество государственного управления). • Ориентация на «самореформирование» (отсутствие позиционного конфликта между движущими силами административной реформы и ведомствами объектами, подвергаемыми реформированию). • Наличие системных конфликтов интересов: большая часть включенных в реформирование органов власти и государственных служащих не заинтересована в изменениях, несущих угрозу сложившемуся положению (игнорирование конфликта между интересом аппарата к сохранению «статуса-кво» и задачей реформирования). • Отсутствие общественной, экспертной или аппаратной поддержки реформы (реформа проводится без выраженного «выгодоприобретателя» и интерпретируется гражданами и государственными служащими, в числе прочих «аппаратных процессов», не затрагивающих содержательных вопросов). 1.6.2. Предысторияадминистративнойреформыв России. Началом целенаправленной административной реформы 110 в России можно считать создание в 2003 г. Правительственной комиссии по проведению административной реформы (см. указ Президента РФ № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», и соответствующее постановление Правительства РФ № 451). Тем не менее, исторически корректнее вести отсчет от политических, организационных и экономических преобразований, проведенных после ликвидации Советского Союза, в результате которых была демонтирована советская система «ручного» государственного управления и сформировалась новая система органов государственной власти России. 1.6.2.1. 90-егодыпрошлоговека Основными элементами преобразований по либерализации и разгосударствлению экономики в 90-е годы прошлого века стали: 110 Здесь и далее под «административной реформой» понимаются мероприятия, проводимые в рамках реализации «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» 117 • Ликвидация «промышленных» министерств и ведомств и создание на их основе коммерческих монополий, таких как «Газпром» или «Единые энергетические системы». • Формирование новых административных институтов, например, создание Государственного комитета по управлению государственным имуществом (для приватизации государственной собственности), антимонопольного и налогового ведомств, Федерального казначейства и т. п. По Указу Президента РФ № 511 «Об упорядочении системы государственного управления» (1992 г.) в число органов власти вошли министерства, государственные комитеты, федеральные службы, агентства и комитеты (создаваемые при Президенте, Правительстве и министерствах). Их полномочия и роль в системе органов власти были недостаточно определены, в значительной степени наследуя сложившиеся роли и влияния. Наконец (и это возможно главное достижение 90-х годов) фиксация в Конституции России, принятой в 1993 году, принципов правового государства и разделения властей. Тем не менее, преобразования 90-х годов были в большей степени ситуационными, система исполнительной власти России складывалась стихийно, консервируя существующее положение вещей и интересы основных российских групп влияния. В период 1996-1998 гг. серьезных административных изменений не происходило, но именно в это время произошло осмысление результатов перехода от унаследованной советской системы управления и фиксация основных концептуальных принципов будущей административной реформы. Уже тогда в качестве основных проблем госуправления были названы: • низкое качество взаимодействия граждан и власти; • избыточность и неэффективность исполнительной власти; • коррупция в государственном управлении. Эти направления были унаследованы последующими программами. 1.6.2.2. Прообраз «административнойреформы» Первая концепция административной реформы появилась в 1998 г. но после аппаратных обсуждений она была «заморожена» и фактически не вышла за пределы узкого экспертного круга. Действительно, было нереалистично планировать серьезные организационные изменения в условиях предстоящей смены президента. Тем не менее идеи, заложенные в первых концепциях, были учтены и развиты в последующих документах, в частности созданных в «Центре стратегических разработок», ставших частью программы впоследствии избранного новым Президентом России В. Путина. Впоследствии они стали прообразом документов административной реформы, стартовавшей, как уже говорилось, в 2003 г. Основными принципами (направлениями) реформы стали: 118 • ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; • исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; • организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления госимуществом и предоставления государственных услуг гражданам и организациям; • разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При всей важности всех перечисленных направлений, вероятнее всего, ключевым из них является первое. Действительно, в условиях плохой управляемости основным механизмом изменений должно быть прежде всего сокращение размеров неэффективного объекта, в данном случае прекращение избыточного государственного регулирования. 1.6.3. Цели, задачииосновныепонятия административнойреформы. Наиболее емкой характеристикой любой проектной деятельности может служить набор из целей и задач деятельности, а также достигнутых в результате этой деятельности результатов. 1.6.3.1. Целиадминистративнойреформы Приоритетными целями административной реформы в Российской Федерации стали: • повышение качества и доступности государственных услуг; • ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; • повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Видно, что, будучи в целом правильными, перечисленные позиции страдают двумя известными недостатками. Во-первых, как уже говорилось выше, любые цели лучше формулировать в терминах «внешней полезности» по отношению к объекту деятельности. Во-вторых, цели не следует смешивать с задачами и направлениями. Видно, что этому подходу соответствуют только две первые позиции, а последняя является средством, но не самостоятельной целью. Интересно, что несмотря на то, что напрямую Концепция административной реформы не устанавливает повышение качества государственного управления среди своих целей, место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления является одним из индикаторов успешности реформы (см. ниже раздел «Критерии успешности административной реформы»). 119 1.6.3.2. Задачиадминистративнойреформы Для достижения этих целей нормативные документы административной реформы предусматривают решение задач, которые можно разделить на «внешние» и «внутренние». Такое разделение является до некоторой степени условным, но оно тем не менее может быть полезным при анализе целеполагания и средств реформы. Очевидно, что для решения любых «внешних» задач, т. е. для изменения внешних проявлений любого «черного ящика», необходимо изменять его внутреннее устройство. Например, упрощение для граждан и организаций взаимодействия с органами власти требует реорганизации административных процедур, изменения нормативной базы и поддержки обновленных регламентов технологическими средствами, что представляет собой внутренние изменения. Внешние изменения, такие как оборудование помещений электронной очередью или средствами кондиционирования помещений, будучи полезными и необходимыми, сами по себе не позволяют достичь целей административной реформы. Исходя из сказанного, к «внешним» задачам административной реформы можно отнести: • повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; • разработка и внедрение стандартов и административных регламентов оказания государственных услуг органами исполнительной власти; • введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти. Внутренними задачами оказываются: • оптимизация функционирования органов исполнительной власти, внедрение в них принципов управления по результатам; • модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; • формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения. Обратим внимание, что среди «задач» административной реформы фигурирует «повышение прозрачности» органов власти, что может рассматриваться как самостоятельная ценность, достойная быть целью административной реформы. 1.6.3.3. Государственныеуслуги Понятие «государственная услуга» вошло в политический словарь России вместе с нормативными документами административной реформы. Это понятие оказалось непривычным для российской управленческой практики. Более того, до сих пор нет однозначной ясности, способствовало ли успеху реформы введение этого понятия, заимствованного из английского языка (service), на котором это слово означает «служба», «сервис», «услуга». Основная проблема заключается в том, что понятие «услуга» как в нормативной практике, так и обыденной речи используется для обозначения вида 120 предпринимательской деятельности. Ст. 2 Гражданского кодекса РФ прямо относит «оказание услуг» к предпринимательской деятельности 111 Конечно государство должно быть полезным (сервисным) для граждан, однако использование термина «услуга» породило некоторые коллизии. Прежде всего, у части государственных служащих было сформировано ложное понимание, что за государственные (также, как и за обычные) услуги следует брать деньги, и что оказание государственной услуги это в некотором роде «милость» со стороны чиновника гражданину (захочу окажу, а не захочу откажу), а не исполнение им своих служебных обязанностей. Подобная трактовка термина «государственная услуга», конечно, абсурдно. В официальных документах административной реформы понятию государственная услуга дается вполне прагматическое объяснение. Под ней понимается добровольное или обязательное в силу закона взаимодействие физического или юридического лица с органом государственной власти или его должностным лицом, в результате которого происходит возникновение, изменение или прекращение прав, полномочий физического или юридического лица. Примерами наиболее массовых государственных услуг является выдача общегражданского или заграничного паспорта, водительских «прав», регистрация брака и т. п. К сожалению, введение в практику этого ключевого, но неоднозначно понимаемого термина не сопровождалось разъяснительной кампанией. |