Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1
 Скачать 4.14 Mb.
|
|
1.6.6.2. Организационно-ролевоеразделениеведомств Вторым важнейшим шагом 1-го этапа административной реформы стало подписание указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Следуя ранее обоснованной логике организационного разделения полномочий ведомств были созданы новые министерства, агентства, службы. В соответствие с указом, за министерствами закреплялись политические и правоустанавливающие полномочия, за агентствами — исполнительские полномочия и оказание государственных услуг, а за службами — контрольно-надзорная деятельность. Фактически полного организационного разделения полномочий не произошло. Организационное разделение сопровождалось введением режима подчинения, когда агентства и службы с одной стороны стали подведомственными органами министерств, а с другой получили определенную свободу, например, в распоряжении бюджетными средствами. Впрочем, министерства также получили статус «субъектов бюджетного планирования». Система взаимодействий органов исполнительной власти оказалась запутанной, и реальное (неформальное) распределение полномочий и обязанностей органов власти в значительной степени стало определяться политической влиятельностью руководства ведомств и наличием у них административного или финансового ресурса. Согласование интересов в таких условиях осуществляется исходя из аппаратно-бюрократических критериев, а не содержательных (см. раздел «Управление по результатам» выше). 1.6.6.3. 2 этапАР: 2005-2007 гг. Началом реализации второго этапа административной реформы следует считать принятие Распоряжения Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р. Это распоряжение одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и план мероприятий по ее проведению, а также рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации подготовить программы и планы мероприятий по проведению административной реформы с учетом положений Концепции и плана мероприятий. 129 Следует учитывать, что изначально на 2-м этапе реформы предполагалось не сколько продолжить структурные преобразования в органах исполнительной власти, сколько приступить к модернизации их деятельности. Для этого еще в 2004 году был разработан проект Федеральной целевой программы (ФЦП) «Административная реформа». В проекте предлагалось создать специальный орган по управлению реформой (Дирекцию) с широкими полномочиями по преобразованию органов власти. Однако расходы на реализацию этой программы утверждены не были, программа принята не была, что и привело к ситуации, когда субъект и объект административного реформирования оказался в России объединенным. Вместо ФЦП была разработана и принята «Концепция административной реформы», реализация которой возлагалась на сами органы исполнительной власти при координирующей роли Правительственной комиссии по административной реформе. Отказ от программно-целевого подхода, предполагавшего целевое финансирование преобразований и «внешнего» (по отношению к ведомствам) «заказчика реформ», стал одним из факторов, приведшим к ситуации «самореформирования», подробно обсужденной выше. 1.6.7. Мерыпопреодолениюкоррупцииворганахвласти В разделах 1.6.1–1.6.6 были разобраны основные предпосылки, цели, задачи, индикаторы успешности и текущий ход административной реформы. При этом не был разобрана одна из важнейших задач, поставленных в документах административной реформы, а именно – борьба с коррупцией. Ввиду особой важности этой темы ей целиком посвящен данный раздел. Коррупция в федеральных органах исполнительной власти признана важнейшей проблемой, препятствующей нормальному развитию страны. Коррумпированность государственных структур и должностных лиц влечет за собой значительные непроизводительные затраты бизнеса и граждан как на бытовом (милиция, медицина, образование), так и на системном уровне (принятие решений, негативно влияющих на целые отрасли, исходя из частных интересов отдельных чиновников или ведомств). Коррупция представляет собой серьезную угрозу принципам верховенства закона и правам человека. Противодействие коррупции неэффективно как с помощью призывов, так и ужесточением наказания. Требуется разработка и внедрение институциональных механизмов противодействия коррупции, которые будут разобраны в следующих ниже подразделах. С учетом того, что основным инструментов административной оптимизации в России в настоящее время является самореформирование органов власти, антикоррупционная деятельность рассматриваются с учетом возможностей, имеющихся в самих органах власти 118 118 См. «Типовую программу противодействия коррупции на 2007-2008 годы для федеральных органов исполнительной власти» и «Типовую программу противодействия коррупции на 2007-2008 годы для высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», http://ar.economy.gov.ru/ru/regions/federal/anticorropt 130 1.6.7.1. Направленияантикоррупцуионнойдеятельности При планировании мер противодействия коррупции в конкретном ведомстве целесообразно учитывать необходимость следующих мероприятий: • оценка существующего уровня коррупции, мониторинг коррупциогенных факторов и эффективности мер антикоррупционной политики; • устранение условий, порождающих коррупцию (снижение рисков коррупции); • повышение риска наказания за коррупционные действия (ответственность должностных лиц, включая ответственность руководителей за своих подчиненных); • просвещение и информирование: формирование нетерпимого отношения к коррупционным действиям; 1.6.7.2. Механизмыпротиводействиякоррупции Внутри органа власти необходимо создать уполномоченное подразделение (или назначить должностное лицо), которое должно получить необходимые полномочия и быть не только формально, но и реально независимым от других подразделений органа власти. Основной деятельностью ответственного подразделения является координация и руководство антикоррупционной политикой: выработка плана мероприятий, направленных на ликвидацию (сокращение) условий, порождающих, провоцирующих и поддерживающих коррупцию, их реализация и внутренний контроль. Единственное существенное направление деятельности, которое целесообразно вынести из сферы ответственности уполномоченного по борьбе с коррупцией, это измерение текущего уровня коррупции, поскольку оно является оценкой успешности его работы и поэтому должно осуществляться независимой от него административной единицей. Помимо принятия административных мер необходимо сформировать программу донесения принимаемых мер как до сотрудников органа власти, так и до и общества. Необходимо учитывать, что агитация и широковещательные заявления и запугивание неэффективны. Декларативным заявлениям о планах сегодня не верит ни население, ни сами государственные служащие. Предпочтение необходимо отдать информированию о принимаемых мерах и достигнутых результатах, принципиально важно обеспечить максимальную прозрачность и предсказуемость мероприятий. Информационный поток должен включать в себя разъяснения положений законодательства, административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения. Важно наладить сотрудничество и доброжелательное отношение со стороны СМИ. Необходимо помнить, что если под видом борьбы с коррупцией происходят аппаратные «разборки», то доверия или симпатий антикоррупционные меры иметь не будут. Также мировой опыт показывает, что малоэффективны антикоррупционные меры, затрагивающие лишь «низовой» уровень органа власти. 131 1.6.7.3. Планированиеантикоррупционныхмероприятий: обследованиеорганавласти Началом любых антикоррупционных мер должны быть инвентаризация наиболее опасных в коррупционном отношении должностей органа власти. Перечень должен включать в себя те должностные позиции, для которых коррупционное поведение более вероятно. В частности, в «группу риска» попадают должности и подразделения, обладающие: • полномочиями, связанными с распределением материальных средств (проведение или согласование конкурсов, выделение дотаций и т. п.); • высокой степенью свободы действий, наличием произвольных вариантов принятия решений по сфере компетенции (когда порядок принятия решения не может быть формализован); • большим числом контактов с гражданами и организациями (особенно в случае непосредственных контактов). Помимо выявления рисков необходимо заказать и провести независимое обследование фактического положения дел с коррупцией в органе власти или регионе. В результате анализа необходимо зафиксировать исходные (перед началом мероприятий) ключевые показатели, такие как доля граждан и организаций, сталкивающихся с проявлениями коррупции, объем коррупционных (посреднических) рынков, существующих вокруг предоставления государственных услуг, уровень удовлетворенности заявителями качеством и доступностью государственных услуг и т. п. Обследование необходимо периодически повторять для контроля успешности мероприятий и их корректировки. 1.6.7.4. Антикоррупционныеорганизационныемероприятия Предложить один для всех случаев план преодоления коррупции невозможно. Далее мы рассмотрим универсальные механизмы, которые позволят достичь большего успеха и которые в различных органах власти и различающихся внешних условиях должны иметь различное детальное наполнение. 1. Исключениеконфликтаинтересовподразделений органа власти или отдельных сотрудников. Типичным примером конфликта интересов является противоречие между интересом иметь «красивую» отчетность (т. е. желанием получить премию, продвинуться по службе и т. п.) и желанием служащего добросовестно выполнять свои обязанности (например, необходимостью регистрировать труднораскрываемые правонарушения, которые наверняка ухудшат статистику). 2. Формированиепозиционногоконфликта. Конфликтные интересы должны быть в максимально возможной степени разведены по различным подразделениям, не имеющим взаимного подчинения. В этом случае противоречия (конфликты), возникающие между подразделениями, порождают квазиконкурентную ситуацию, в которой оптимальной стратегией служащих будет добросовестное выполнение должностных обязанностей, т. к. отклонение от этой стратегии будет замечено и сделано общеизвестным соседним 132 подразделением. Типичным позиционным конфликтом является поручение измерения успешности деятельности и самой деятельности различным органам. При формировании позиционных конфликтов необходимо следить, чтобы одновременно с ними не формировались «административные рынки», на которых подразделения, имеющие противоположные интересы, не «согласовывали» свои позиции на компромиссной основе. Разработка организационных конструкций, устойчивых к такого рода рискам сложная задача, как правило требующая привлечения внешних консультантов. 3. Формализацияинормативноезакреплениеправил выполнения обязанностей служащими. Описанные в данной лекции административные регламенты являются подходящим инструментом такого закрепления. Они, согласно Постановлению Правительства №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов…», фиксируют среди прочего такие важные для предупреждения коррупционных действий характеристики, как: • описание последовательности действий при осуществлении государственной функции или предоставлении государственной услуги, включая юридические факты, являющиеся основанием для начала действия, • должностное лицо, ответственное за выполнение действия и максимальный срок выполнения действия, права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения критерии или процедуры выбора вариантов решения, • перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, • формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений, • способ фиксации результата выполнения действия, результат действия и порядок передачи результата и др. В случаях когда формализация действий служащих затруднена, действенным механизмом является требование неотказуемой фиксации совершаемых служащим действий и причин принимаемых решений. Например, к таким процедурам можно отнести требование предоставлять обоснование причин принятия госслужащим того или иного решения с одновременным запретом использовать бессодержательные формулировки «нецелесообразно», «не признано возможным», «отказать», «согласно действующему законодательству» и т.п. Управленческий подход, когда служащий обязан фиксировать в независимой системе учета все, что он делает непосредственно в момент совершения действия позволяет показал свою высокую эффективность в частном секторе: по данному принципу действуют подразделения по продажам и маркетингу, причем кажущееся снижение производительности труда многократно компенсируется большей добросовестностью служащих за счет дополнительной прозрачности и подконтрольности их действий. Аналогичный подход, когда невозможна жесткая регламентация критериев принятия решения, используется в 94-ФЗ «О государственных закупках» (см. 133 лекцию 2..6), в котором осуществлена регламентация обязательных процедур, сопровождающих проведение конкурса. 4. Обеспечениепрозрачностидействий государственных служащих Эффективным и относительно дешевым средством снижения коррупционных рисков является обеспечение в режиме реального времени прозрачности и, как следствие, подконтрольности действий государственных служащих. Если чиновник в процессе выполнения своих обязанностей находится «под стеклом», т. е. не по запросу, а по умолчанию предоставляет заявителю данные, могущие служить доказательством его противоправных действий, все принимаемые решения заносятся в журнал, изменения в котором задним числом невозможны и т. п., то это формирует совершенно иные стимулы для служащего, чем в случае если мотивы принятия им решения никому неизвестны, а издержки на получение этой информации запретительно высоки. К примеру в США (подробнее см. лекцию 1.3) нормативно закреплены следующие принципы прозрачности госуправления: Все имеют безусловное право на информацию и на ведомствах лежит бремя доказательства, что они не обладают запрашиваемой гражданами информацией. Любой «закрываемый» документ вместе со ссылкой на обоснование закрытия должен вноситься в специальный реестр. Все совещания органов исполнительной власти должны быть открыты для публики. Особую роль в обеспечении прозрачности играют информационные технологии, позволяющие дешево, массово и оперативно раскрывать информацию. 5. Антикоррупционнаяэкспертиза нормативных актов и их проектов. Противодействие коррупции должно включать в себя мероприятия по исключению из нормативных правовых или организационно-распорядительных актов норм, повышающих вероятность коррупционных проявлений. Для этого необходимо минимизировать административной произвол (долю решений, принятие которых относится на усмотрение госслужащего). Антикоррупционной экспертизе следует подвергать в первую очередь нормативные акты, которые регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные и юрисдикционные полномочия, а также акты, определяющие порядок взаимодействия государственных служащих с физическими и юридическими лицами. 6. Мониторингобъективныхиндикаторовдеятельности чиновников Примером такого рода мероприятия является, например, мониторинг отклонения уровня цен по заключаемым государственным контрактам от среднерыночного уровня. Этот формализованный механизм крайне удобен, но возможен лишь для весьма ограниченного круга ситуаций. 7. Прием обращенийижалобгражданивнутреннийконтроль Помимо собственно приема и изучения жалоб заявителей необходимо предусмотреть меры «защиты свидетелей», прежде всего государственных 134 служащих, которые, выбирая между лояльностью непосредственному начальству и букве закона, выберут закон и сообщат о фактах его нарушения. Добросовестные сотрудники должны иметь безопасную возможность сообщать информацию о коррупционных инцидентах, в которые вовлечены их коллеги. Строго говоря, возможности «жаловаться» и «сообщать» существуют и сейчас, однако издержки на их реализацию крайне высоки (простому гражданину крайне трудно получить документы, подтверждающие обоснованность жалобы; сроки рассмотрения и реакции слишком велики, чтобы граждане могли опираться на механизм обжалования). Эффективной мерой может быть система мониторинга имущественного положения должностных лиц, в том числе на основе анализа предоставляемых ими деклараций о доходах и имуществе (добровольно или на основании трудовых контрактов). 1.6.7.5. Антикоррупционныемероприятияиинформационные технологии Многие, хотя и не все из перечисленных выше мероприятий обеспечивают большую отдачу при условии их правильного подкрепления с помощью информационных технологий. В Табл. 1.6.8 показано, для каких антикоррупционные мероприятий технологические меры дают наибольшую отдачу. Табл. 1.6.8. Технологические меры противодействия коррупции № Мероприятие Технологические меры 1. Исключение конфликта интересов 2. Формирование позиционного конфликта 3. Формализация правил выполнения обязанностей служащими √ √ √ √ 4. Обеспечение прозрачности действий государственных служащих √ √ √ √ 5. Антикоррупционная экспертиза нормативных актов 6. Мониторинг объективных индикаторов √ √ √ √ 7. Прием обращений и жалоб граждан и внутренний контроль √ √ √ √ Из наиболее эффективных механизмов противодействия коррупции с помощью ИТ можно выделить: 135 мероприятия 3, 4, 6: средства фиксации (протоколирования) и нотаризации (независимого заверения времени и факта совершения действий служащими, см. лекции 2.1 и 2.2). Очевидно, что в этом случае служащий должен совершать учетные и регламентные действия в автоматизированных системах в электронном виде (а не в бумажном виде); мероприятие 3: обезличивание взаимодействия служащих и заявителей (перевод взаимодействия в электронную форму); мероприятие 3: фиксация регламентной последовательности действий служащих при осуществлении государственной функции или предоставлении государственной услуги, включая фиксацию основания для совершения действия, состав действия и его результаты, а также исключение внерегламентных действий служащих (архитектура АС и возможности интерфейсов не позволяют совершить незаконное или произвольное действие); мероприятие 4: средства автоматического раскрытия данных государства, подлежащих публикации согласно действующим нормативным актам и регламентам. |