Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1
 Скачать 4.14 Mb.
|
|
1.6.3.4. Административныерегламенты Другим ключевым понятием административной реформы стало понятие «административный регламент» исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, под которым понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, определяющий последовательность действий органа власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций. Административные регламенты должны определять правовые основы выполнения государственной функции или оказания государственной услуги, сроки и последовательность действий органа власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и с другими органами власти, порядок информирования о государственной услуге, основания для отказа в предоставлении государственной услуги, права и обязанности должностных лиц, критерии или процедуры принятия решений, порядок контроля, порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента. Исходя из соображений здравого смысла принятие административного регламента должно быть результатом оптимизации порядка выполнения своих функций органами исполнительной власти, что, как уже говорилось выше, требует наличия внешнего управляющего воздействия. Тем не менее, существующая нормативная база предполагает, что разработка административного регламента осуществляется 111 Ст. 2 ГК РФ: «…предпринимательской [деятельностью] является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от… оказания услуг… 121 самим органом власти 112 . Это приводит к тому, что существенно затруднена оптимизация деятельности ведомств, заложенная в «Концепцию административной реформы» и заключающаяся в: • исключении избыточных и дублирующих функций органов власти, • снижению бремени регулирования, сокращению сроков взаимодействия, • организационном разделении правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг. Подобное положение дел приводит к тому, что разрабатываемые административные регламенты фактически фиксируют сложившееся в ведомстве положение дел. Внешнего по отношению к ведомству экспертного, аппаратного или гражданского контроля недостаточно, чтобы достичь позитивных изменений в порядке работы органа власти. Можно сделать вывод, что существующие институциональные механизмы административной оптимизации в России недостаточны для эффективного достижения целей административной реформы. 1.6.3.5. Стандартыкачествагосударственныхуслуг Стандарты качества и доступности государственных услуг, по замыслу административной реформы, должны были стать формализованным воплощением обязанностей органов исполнительной власти перед физическими лицами и организациями по порядку, срокам и качеству оказания государственных услуг. Действительно, формализованные требования к качеству и доступности государственных услуг могли бы стать «внешним» формальным фактором, вынуждающим ведомства оптимизировать административные процессы. На деле, однако, такой стандартизации легко подвергнуть лишь формальные характеристики госуслуг (например, обязательное наличие кондиционеров и «электронной очереди» в присутственных местах). «Смысловые» требования к порядку оказания государственных услуг (сроки рассмотрения, комплект необходимых документов, порядок запроса недостающих документов, межведомственное взаимодействие и т. п.) могут быть оптимизированы в результате целенаправленного реижиниринга, а не в виде «ответа» на формализованный набор требований. Таким образом, создание стандарта качества государственных услуг позволяет решать лишь часть задач по оптимизации взаимодействия органов власти с гражданами и организациями. 1.6.3.6. Управлениепорезультатам Управление деятельностью органов власти «по результатам» является одной из общих мер административного реформирования для разных стран мира (наряду с стандартизацией качества государственных услуг, регламентацией порядка их 112 См. Постановление Правительства №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». 122 предоставления, децентрализацией принятия решений и обеспечением информационной открытости) 113 Тем не менее, несмотря на общность подходов, в мире и в России не выработано единых механизмов обеспечения результативности бюджетных расходов. Это обусловлено отсутствием однозначных критериев выбора бюджетных программ и их сопоставления с приоритетами государственной политики. Методы бюджетного финансирования и контроля над расходованием бюджетных средств во всем мире носят аппаратный и формализованный (контролируется исполнение сметы, а не достижение результатов) характер, в большой степени определяясь политическим «весом» органа власти, его руководства и направлений деятельности. Даже при возможности корректно связать политические задачи, функции ведомства и измеримые индикаторы успешности остается другой системный вопрос: что делать с ведомством, если оно «не справилось». На коммерческом конкурентном рынке существует автоматический ответ: проигрывающий или повышает эффективность своей работы, или уходит с рынка, а на его место придут другие. Причем «контроль качества работы» осуществляется потребителями услуг автоматически, без выделения специальных ресурсов. Представить себе «уход с рынка» поликлиники или отделения милиции (также как «отказ от их услуг» потребителем) крайне затруднительно. Тем не менее, среди задач административной реформы фигурируют такие, как: • установление прямой зависимости между оценкой деятельности органов власти (по результатам перечня, объема и качества предоставления государственных услуг) и наделением их бюджетными ресурсами; • проектное управление по целям и результатам деятельности; • конкурентное распределение ресурсов между ведомствами, за которыми не просматривается механизма реализации. Вероятно, эффективность применения механизмов управления по результатам в значительной степени определяется характером деятельности ведомства, и не является универсальным механизмом оценки успешности деятельности. 113 Клименко А., http://new.hse.ru/sites/ipamm/DocLib/Международный_опыт_реформ.aspx 123 1.6: Лекция 1.6. Административнаяреформав РоссийскойФедерации (продолжение) Административная реформа и использование информационных технологий Информационные технологии и обеспечение подотчетности и прозрачности органов власти Критерии успешности административной реформы Этапы реализации административной реформы Механизмы преодоления коррупции в органах власти Антикоррупционные мероприятия и информационные технологии Механизмы представительства интересов граждан и организаций 1.6.4. ИспользованиеИТиадминистративнаяреформа 1.6.4.1. Электронныеадминистративныерегламенты Понятие «электронный административный регламент» весьма широко используется в современной практике. Тем не менее, полезность и осмысленность данного термина, как и в случае «государственных услуг» крайне сомнительны. Разберем подробнее данное понятие. Во-первых, «регламент» из принципиальных соображений не может быть «электронным», поскольку представляет собой нормативный акт, предписывающий совершать определенным лицам определенные действия в определенных ситуациях, что влечет за собой изменение прав и обязанностей некоторых лиц. Единственной легитимной формой записи и фиксации нормативных актов в России является текстовый документ, который может быть как «бумажным», так и «электронным», но при этом все равно останется текстом. Во-вторых, средств автоматизированного преобразования нормативных актов, записанных на «естественном языке», в машиночитаемую форму, не существует, и ожидать их появления в ближайшее время не следует. Причиной тому принципиально разный уровень конкретности требований, содержащихся в нормативных актах и в машинных командах. Если человек с той или иной степенью успешности может однозначно интерпретировать недетализированные положения нормативного акта, то ЭВМ в случае любой неполноты инструкций (программы для ЭВМ) работать не сможет. С помощью ИТ возможно сопроводить и автоматизировать определенные элементы деятельности по исполнению регламентов, при этом важно помнить, что исполнять требования регламентов по-прежнему будут субъекты правоотношений – физические и юридические лица, организации, а не ЭВМ. Таким образом, корректнее говорить не про «электронные регламенты», а про «использование ИТ при выполнении административных регламентов». При этом ИТ могут использоваться двояко: как канал взаимодействия (например, Интернет) или как среда хранения информации (например, система учета выданных лицензий). При этом ключевым вопросом при использовании ИТ является законность применения ИТ (введение автоматизированных систем в 124 официальную эксплуатацию), а также юридическая значимость совершаемых действий и учитываемых данных (возможность установления и подтверждения прав без использования «бумажных» носителей). При всей простоте формулировок, однако, использование ИТ в административной практике представляет собой сложнейшую организационно-технологическую и правовую задачу, решением которой в России пока серьезно не занимались ни на федеральном, ни на региональном уровнях. Подробнее использование средств ИКТ для автоматизации исполнения административных регламентов и ведения учетов в электронном виде анализируется в лекциях второго модуля. 1.6.4.2. Информационныетехнологиииобеспечение подотчетностиипрозрачностиоргановвласти Эффективное предоставление государственных услуг предусматривает знание граждан и организаций о деятельности органов исполнительной власти. Речь идет о подотчетности и прозрачности, как универсальных характеристиках государственного управления (по методологии ООН, см. лекцию 1.2). Обеспечение прозрачности тесно связано с понятием «раскрытие государственной информации». Публичное раскрытие информации государства это предоставление доступа к юридически значимой информации государства для неограниченного круга лиц, осуществляемое без направления специального запроса (см. лекцию 1.3). При этом если использование информационных технологий для юридически значимого взаимодействия представляет собой, как было сказано в разделе «Электронные административные регламенты», сложную и пока не решенную задачу, то для достижения информационной прозрачности и подотчетности государства ИТ могут быть крайне полезны уже в текущих условиях. Подробнее об этом см. лекции 1.3 и 1.4. Табл. 1.6.6. Ответы на вопрос: «Что, по вашему мнению, препятствует открытости и прозрачности государства в России?» Ответ 2006 2005 2004 2003 Нежелание высших чиновников 65.0 55.5 63.5 51.8 Пассивность граждан и их объединений 34.5 43.5 36.0 51.9 Недостаток политической воли у высшего руководства страны 27.0 34.0 21.5 23.8 Противоположные интересы лоббирующих групп (бизнеса, криминальных кругов) 28.5 30.5 21.0 23.4 Негативный исторический опыт и бюрократические традиции в России 21.0 23.5 23.0 25.6 Другое - 0.5 1.0 3.6 125 Табл. 1.6.7. Ответы на вопрос: какие из перечисленных механизмов были внедрены полностью (или существенно) в вашем органе исполнительной власти? 114 Механизм раскрытия информации о деятельности государственной и местной власти 57.0 Механизм вовлечения представителей гражданского общества для участия в рабочих группах и других группах при подготовке нормативных актов и других решений органов исполнительной власти, влияющих на права и законные интересы граждан и организаций 33.0 Механизм создания и функционирования общественных советов с участием представителей гражданского общества в органах исполнительной власти 32.0 Механизм публичного обсуждения решений 26.0 Механизм проведения общественного обсуждения социально значимых решений органов исполнительной власти 20.0 Механизм включения представителей гражданского общества в надзорные органы 10.0 Механизм оценки исполнительной и местной власти в зависимости от их открытости и прозрачности 9.0 Другие 7.0 1.6.5. Критерииуспешностиадминистративнойреформы. В Концепции административной реформы введено три индикатора ее успешности: • независимое измерение качества государственного управления; • субъективная оценка граждан; • субъективная оценка субъектов предпринимательской деятельности. 1.6.5.1. Governance Research Indicator Country Snapshot Индикатор GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), рассчитываемый Всемирным банком раз в два года и состоящий из 6 показателей, отражает основные параметры государственного управления, оцениваемые независимыми организациями (всего измеряется несколько десятков различных параметров): • Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) индекс измеряет качество политического процесса, степень независимости прессы, наличие гражданских свобод и политических прав, возможности участия граждан в выборных процедурах. • Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) индекс измеряет вероятность отставки 114 Отвечали государственные служащие, 2006 г. 126 правительств в результате применения насилия (включая терроризм). Индекс отражает, несет ли государственное управление риски необходимости резких изменений политического курса вместо мирных выборов. • Эффективность государственного управления (Government Effectiveness) индекс отражает качество государственных услуг и характеристики государственных институтов, компетентность госслужащих, независимость государственных служащих от политического давления, доверие к политике правительства. • Качество государственного управления (регулирования, Regulatory Quality) отражает степень рыночности регулирования (например, контроль уровня цен, экспортно-импортных операций, финансового сектора и т. п.). • Верховенство закона (Rule of Law) отражает степень равенства различных членов общества перед законом, приверженность граждан к исполнению законов и договоров, эффективность законодательной системы. • Контроль над коррупцией (Control of Corruption) измеряет восприятие коррупции 115 обществом, уровень взяточничества, влияние коррупции на развитие бизнеса и т. п. Из числа перечисленных шести показателей GRICS в административной реформе используются два: «эффективность государственного управления» и «качество государственного управления». В качестве целевых значений по этим показателям установлены значения, соответствующие уровню государств Восточной Европы. Так, к 2008 году показатель «эффективности государственного управления» должен достичь 55 единиц, «эффективности государственного регулирования» 60 единиц, а в 2010 году не ниже 70 единиц по каждому из них116. Стартовые значения индикаторов для России по «эффективности государственного управления» в 2004 году равнялся 48,1 единиц (из 100 возможных), а по «качеству государственного регулирования» 45 единицы (из 100 возможных). При этом за время реализации мероприятий административной реформы следует отметить снижение 117 обоих индикаторов. Так значение «эффективности государственного управления» в 2006 снизилась до уровня 37,9% (с 48,1% в 2004 г.), а «качество государственного регулирования» ниже 33,7% (с примерно 45%). 1.6.5.2. Оценкагражданамикачестваоказаниягосударственных услуг 115 Коррупция использование власти для извлечения личной выгоды 116 Значение 60 или 70 единиц (процентный ранг) означает, что 60% или, соответственно, 70% стран располагаются в рейтинге ниже России. 117 В 2007 г. оценка Всемирного банка была осуждена МИД России за «предвзятость». 127 Оценка гражданами качества деятельности органов исполнительной власти (удовлетворенность качеством и доступностью государственных услуг) опирается на социологические (опросные) методы. Планируется, что в результате проведения административной реформы степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг повысится к 2008 году до 50% и к 2010 году не менее чем до 70%. Методика исследования оценки гражданами качества и доступности предоставляемых государственных услуг должна была быть разработана и утверждена в 2006 году. 1.6.5.3. Издержкибизнесанапреодолениеадминистративных барьеров Целевым показателем является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 году до 5%, к 2010 году до 3% (по оценкам на 2004 г. этот уровень составляет 8,5%). Методика оценивания не разработана. 1.6.6. Этапыреализацииадминистративнойреформы 1.6.6.1. 1 этапАР: 2003-2004 гг. Первым мероприятием и наиболее важным результатом административной реформы стала инвентаризация (анализ и классификация) 5634 функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. 46% (2599) из них было признано полностью избыточными, а частично дублирующими или требующими изменения более 5000 функций федеральных ведомств. Также было предложено ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 36% (из 18983) ФГУ и 52% (из 6478) ФГУП. Тем не менее, только небольшая часть этих функций, введенная нормативными актами Правительства России (или положениями о ведомствах), была упразднена. Среди избыточных функций большая часть имела надправительственный уровень (вводилась федеральными законами или указами Президента Российской Федерации) и сохранилась. Для внесения законодательных изменений требовались значительные финансовые, организационные и экспертные усилия, которые без политической поддержки не имели шанса на успех. В результате к своему второму этапу административная реформа подошла с большим избытком полномочий и функций. Одно лишь то, что упразднения избыточных функций не произошло, и «фронт работ» остался слишком большим, критически ухудшило позиции реформы. Без уменьшения размеров объекта реформирования крайне трудно реализовывать даже локальные (на уровне отдельных функций или услуг) мероприятия по повышению эффективности. Во-первых, возможности любой реформы (кадровые, экспертные, финансовые), затрагивающей устоявшиеся общественные отношения и несущие угрозу влиянию и роли чиновников, и так серьезно ограничены. Поэтому без концентрации ограниченных усилий на главном нереалистично рассчитывать на общий успех. 128 Во-вторых, бессмысленно оптимизировать административные процессы, которые никому не нужны, кроме ведомств и государственных служащих, их выполняющих. Это приводит к распылению ресурсов реформы. Именно поэтому программа оптимизации размеров государства (ликвидации избыточных функций, снятия бюрократических барьеров) является основной по отношению к другим мероприятиям реформы. По большому счету необходимо формировать механизм постоянного пересмотра исполняемых государством функций и создание институтов, препятствующих появлению новых избыточных функций, а также отсеивающих ненужные существующие. Вероятно, наиболее действенным и нереализуемым в современных российских условиях является механизм «презумпции ненужности» государственного вмешательства в ту или иную сферу деятельности и фиксации ограниченного числа оснований, по которым происходит обоснование необходимости вмешательства государства. |