Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1
 Скачать 4.14 Mb.
|
|
1.1.3.4. Рольэкспертногосообществаприформировании политикигосударственнойинформатизации Приведем два примера того, какое влияние оказывает экспертное сообщество на выработку государственных решений. Первый пример – подготовка в 1999–2001 гг. Советом по совершенству в государстве 11 (Council for Ecxellence in Government) доклада «Электронное государство: следующая американская революция» 12 (E-Government: The Next American Revolution). Доклад объединил около 350 экспертов в области информационных технологий и во многом определил американскую повестку дня в области информатизации на следующие годы. Еще один пример из другой предметной области – 1028 подписей Нобелевских лауреатов и ведущих экономистов под письмом, призывающим отказаться от протекционистской политики в отношении Китая 13 Без наличия подобного консенсуса у сообществ теоретиков и практиков нет возможности отличать профессиональные действия от непрофессиональных, т.е. не соответствующих текущему уровню знаний или вредящих качеству государственного управления. В совокупности это означает, что процесс информатизации, точнее, его направление в России серьезно подвержен влиянию субъективных факторов. Благоприятное отношение политиков к использованию ИТ в государстве наличествует. Количество проблем в государстве велико, и некоторые значимые проблемы использование компьютеров могло бы смягчить. Связку первого и второго может осуществить отдельный инициативный эксперт, но общего, разделяемого всеми, понимания направления информатизации в России сегодня не существует. 1.1.4. Информатизациякакинструментповышения качествагосударственногоуправления Рассмотрим теперь, почему создание электронного государства важно для государственного управления. В пользу этой точки зрения можно привести два аргумента: • порядок обращения с информацией является существенным аспектом качества государственного управления; • информационные технологии способы серьезно изменить практику обращения государства с информацией. 1.1.4.1. Качествогосударственногоуправления: учети раскрытиеинформации Качество государственного управления, как и качество управления любой другой организацией, определяется степенью достижения целей, т.е. тем, в какой степени 11 http://www.excelgov.org/ 12 http://www.excelgov.org/admin/FormManager/filesuploading/bpnt4c.pdf 13 http://www.clubforgrowth.org/media/uploads/CfG_Hoover_Final_WSJ.pdf 12 деятельность организации соответствует легитимно выраженным пожеланиям тех, кто является источником ее власти и ресурсов. В случае бизнеса это владельцы компании, а в государстве источником власти являются его граждане. У понятия качества государственного управления есть много аспектов, и они будут рассматриваться в дальнейших лекциях (см. лекцию 1.2 «Государство и качество государственного управления»). Здесь же мы ограничимся соображением, что обеспечить качественное управления невозможно без а) организации учета и б) раскрытия информации источнику власти и ресурсов в стране. Действительно, правила обращения с информацией, собираемой и используемой государством, должны быть жестко регламентированы. Это продиктовано тем, что в отношении органов государственной власти (и работающих в них государственных служащих) действует принцип публичного права «запрещено все, что прямо не разрешено». Это значит, что любой сбор и использование данных, многие из которых к тому же связаны с отдельно охраняемыми законом тайнами (персональной, медицинской и т.п.), должны быть закреплены нормативными актами и быть известными и понятными гражданам. Во-вторых, даже если обращение с информацией в государстве законно, общество, обладающее рычагами воздействия на государство, но не имеющее при этом информации о состоянии дел в государстве, не сможет с пользой для себя распорядиться этими рычагами. Один из основателей американского государства Дж. Мэдисон сформулировал эту мысль так: «Народная власть без средств информации для народа становится прологом к фарсу или трагедии, а может быть, к тому и другому. Знание всегда будет управлять невежеством, и люди, желающие управлять сами собой, должны обладать силой, которую дает знание» 14 1.1.4.2. Качествогосударственногоуправления: прозрачность иразличныеобщественныегруппы В прозрачности по разным причинам заинтересованы многие общественные группы: • Органывласти. Принимают нормативные акты, участвуют в реформе государственной службы, экономической либерализации, являются идеологами антикоррупционных программ, выступают в роли контролеров, следящих за правильным расходованием средств и выполнением федерального законодательства. Для всего этого нужен доступ к информации. Органы власти сами часто являются жертвами непрозрачности – ведомства крайне неохотно делятся друг с другом имеющейся информацией (что является лишним подтверждением ее ценности). • Частныйсектор. Заинтересован в получении информации, непосредственно влияющей на принятие бизнес-решений. Причем существует заинтересованность в получении информации не только о деятельности органов власти, но и информации о деятельности других компаний, находящейся в распоряжении органов власти. Часто компании вступают в 14 http://www.quoteworld.org/quotes/8609 13 коррумпированные отношения с государственными служащими, платя взятки за информацию. В этой связи они могут оказывать сопротивление проектам, представляющим угрозу для их монопольного положения. • Институциональныеинвесторы (такие как Европейский банк реконструкции и развития, Международная финансовая корпорация). Как правило, заинтересованы в получении информации о деятельности конкретных предприятий или отраслей. В связи с большим объемом потенциальных инвестиций перед началом работы оценивают общий уровень прозрачности региона, в том числе свободу прессы и т.д. • Неправительственныеиобщественныеорганизации. Являются получателями разнообразной информации. Некоторые из них специально оценивают уровень прозрачности региона как для собственных целей, так и для общественности. Могут выступать в качестве инициаторов «показательных исков», проверяющих местную систему прозрачности. Назовем здесь некоторые из наиболее активных в России: «Трансперенси Интернешнл» 15 и Институт развития свободы информации 16 • СМИ. Играют важнейшую роль в борьбе с коррупцией, в общественных расследованиях. Как правило, являются наиболее требовательными в области информации. Обеспечивают распространение информации о деятельности органов власти. • Профессиональныеассоциации. Требуют большие объемы узкоспециализированной информации. Могут играть важную роль в борьбе с коррупцией среди своих членов, включая антикоррупционные статьи в свои уставы. • Граждане. Конечные получатели информации, принимающие на ее основе решения о доверии или недоверии власти. Должны быть информированы о своих правах в этой области. В программах «электронной прозрачности» для них должна быть обеспечена широкая инфраструктура доступа к информации – через центры общественного доступа, интернет-кафе и т.д. Часто доступ граждан к информации происходит опосредовано, с помощью перечисленных выше общественных групп. 1.1.5. Информатизацияиобращениеинформациив государстве Обращение государства с информацией имеет большое значение для качества государственного управления. Рассмотретрим, как современные информационные технологии влияют на этот сегмент государственного управления. Информационные технологии по своей сути «датацентричны»: вычислительная техника оперирует данными (обрабатывает их). Конечно, программное обеспечение позволяет решать с помощью вычислительной техники задачи почти любого уровня абстракции, но данные в любом случае остаются в фокусе любого 15 http://www.transparency.org.ru/ 16 http://www.svobodainfo.org/ 14 вычислительного (или аналитического) процесса. При этом с данными можно совершить весьма ограниченный набор операций: их можно а) собирать, б) хранить, в) обрабатывать, г) передавать, д) уничтожать. Новые возможности ИТ позволяют производить все эти операции намного эффективней (быстрее, с большими объемами, дешевле), чем это было с бумажными технологиями. К примеру, если рассматривать тему раскрытия информации: сейчас для официальной публикации законов используется «Российская газета». Ее возможности по распространению информации ограничены, во-первых, тиражом (400 тыс. экз.) и, во-вторых, количеством полос. Для публикации всех основных решений органов власти потребовалось бы увеличение количества полос до 50. Это выявляет другое ограничение газетного формата передачи информации: неудобство работы с большими массивами данных без поиска, фильтрации, классификации. Очевидно, автоматизированные системы лишены многих недостатков бумажных технологий – с помощью них можно размещать информацию невзирая на объем и распространять ее на любое количество читателей. Причем скорость получения этой информации выше, а издержки на публикацию и доступ меньше в сравнении с газетным вариантом. 1.1.5.1. Связьадминистративныхрегламентовиучета информации Правильное обращение с информацией нужно не только для «создания прозрачного государства» или для эффективного управления. Обращение с информацией – одна из ключевых составляющих текущей операционной деятельности государственных служащих, так как оно тесно связано с выполнением ими своих служебных обязанностей (административных регламентов 17 ). Для примера: регистрация входящей и исходящей корреспонденции, учет результатов работ по государственному заказу, публикация обязательных сведений на сайтах органов власти, обработка персональных данных, предоставление выписок – все это является учетной деятельностью государственных служащих. Между содержанием понятий «административный регламент» и «учет» есть теснейшая связь. Регламенты с точки зрения ИТ представляют собой не что иное, как правила и основания (сроки, продолжительность, субъектов действий и иные тре-бования), по которым происходит изменение в учетных данных. С другой стороны, учетные данные – способ фиксации (отражения) изменяющихся в процессе испол-нения административного регламента прав и обязанностей граждан, организаций и (или) государственных служащих. Учетные данные также могут быть способом фиксации статуса текущего выполнения административного регламента, позволяя установить, когда тот или иной элемент исполнения регламента, был (или не был) выполнен. 17 См. постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». 15 1.1.5.2. Информационныетехнологии: новыевозможностии новыериски Есть и другая сторона вопроса. В английском языке существует известное определение информации, предложенное ученым Грегори Бейтсоном: «a difference that makes a difference». Другими словами, информация это сведения, которые что- то меняют. Особенностью ИТ является то, что они позволяют намного лучше, чем прежде, обрабатывать данные и обеспечивать доступ к уже имеющейся информации. Например, с появлением юридических баз данных не только упростилась работа юриста. Законодательство стало намного доступнее обычным людям, которые в прежние времена, скорее всего, не смогли бы позволить себе самостоятельное исследование какого-либо юридического вопроса. Наряду с этим ИТ также создают качественно новые возможности для предотвращения коррупции. Непосредственное взаимодействие граждан и государственных служащих является одним из факторов, способствующих коррупции. Теоретически бесконтактные взаимодействия были возможны и раньше при помощи традиционной почтовой связи. Однако такие взаимодействия не отличались достаточной оперативностью и надежностью. Напротив, современные информационные технологии способны обеспечить разумный комфорт и достоверность при организации деперсонифицированных взаимодействий. Другой характерной чертой информационных технологий является предельная формализованность: компьютерная программа реализует то и только то, что в нее было заложено требованием нормативного акта, постановщиком задачи и затем программистом. Это означает, что нерегламентные (не поддержанные программой) взаимодействия в электронной форме оказываются невозможны. Это полезное для борьбы с коррупцией свойство в жизни может иметь и негативные последствия: если в работу программы вкралась ошибка, в результате которой нарушаются чьи- либо права, то оперативно «обойти» ее (исправить) будет крайне сложно. Палкой о двух концах является и возросшая способность органов власти обрабатывать информацию. Действительно, если граждане могут получить о государстве больше информации лучшего качества, это в свою очередь способно повысить качество государственного управления. Однако возможно и то, что государство (или отдельные госслужащие) получит больше информации о гражданах, что позволит ему легче вмешиваться в их жизнь. Идея «большого брата» 18 , таким образом, получает улучшенную технологическую основу. В этой ситуации – наличия новых возможностей и новых рисков – конечный образ того, как будет строиться электронное государство, будет во многом определяться тем, какие основные, нетехнологические по своей природе принципы будут поддерживать современные технологии. 18 http://www.lib.ru/ORWELL/r1984.txt 16 Нормативныедокументы 1. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.08.2006 N 502 «О внесении изменений в Федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002 – 2010 годы)» // Собрание законодательства РФ", 11.09.2006, N 37, ст. 3875 // http://www.government.ru/government/governmentactivity/rfgovernmentdecisions/ar chive/2006/09/07/2d0f6fbba9444f488e8f1732d357e9c9.doc. 2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2006 годах» // Собрание законодательства РФ", 14.11.2005, N 46, ст. 4720 // http://ar.economy.gov.ru/common/img/uploaded/1789-r.pdf. 3. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // Собрание законодательства РФ", 21.11.2005, N 47, ст. 4933 // http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=56460. Библиография 1. Норман У. Хит Д. Теория интересов, корпоративное управление и государственный менеджмент, Экономическая политика, № 4, 2006 г. // http://www.libertarium.ru/libertarium/2002 2. Global E-Government, 2007. Center for Public Policy, Brown University // http://www.insidepolitics.org/egovt07int.pdf 3. Доклад о совершенствовании государственного управления на основе использования информационно-коммуникационных технологий // http://www.elrussia.ru/files/elrussiareprort/elrussiareport_26may06.doc 4. Законодательство о доступе к информации // http://wiki.elrussia.ru/index.php/Законодательство_о_доступе_к_информации 5. Новиков В. Проблемы организации правового, социального и смешанного государства // Экономическая политика, № 1, 2006. – М.: ИЭПП, 2006 // http://www.ane.ru/articles/N1-2006_print.pdf 17 1.2: Лекция 1.2. Государствоикачествогосударственного управления (начало) Государство и качество государственного управления. Политические, правовые и социально-экономические ценности. Критерии качества госуправления. Разделение властей. Позиционный конфликт и конфликт интересов. Ожидаемыйрезультатосвоениятемы В результате ознакомления с лекцией слушатель должен: • уметь объяснить смысл понятия «качество государственного управления», понимать его субъективный, оценочный характер; • знать основные ценности государственного управления; • уметь объяснять связь ценностей государственного управления с концепцией разделения властей и устройством системы федеральных органов исполнительной власти; • понимать, что такое конфликт интересов и позиционный конфликт; • понимать, какие законодательные изменения требуются для обеспечения безопасного для граждан использования возможностей вычислительной техники; • получить представление об основных принципах, которые должны использоваться при регламентации порядка обращения с информацией в государственных органах; • получить представление об основных принципах ведения государственного учета и раскрытия информации государства. 18 Текстлекции 1.2.1. Чтотакое «качествогосударственногоуправления» Сегодня в обществе существует ряд стереотипов, связанных с представлениями о последствиях внедрения информационных технологий в различные сферы общественной жизни: • внедрение ИТ еще больше усилит начальство, так как у власть имущих увеличатся возможности для наблюдения, слежки и мониторинга; • внедрение ИТ увеличит свободу индивида, так как более дешевые способы коммуникаций снижают транзакционные издержки и создают дополнительные преимущества для рыночных взаимодействий; • внедрение ИТ станет технологической базой коллективизма, так как улучшившиеся возможности для общения сделают наш мир «глобальной деревней»; • внедрение ИТ заставит человечество быть менее уверенным в своем будущем (фатализм), так как ИТ делают мир более быстрым и «безумным». Эти предсказания во многом противоречат друг другу, и все же каждое из них могло бы быть истинным. Для этого достаточно, чтобы общество в целом стало склонно использовать ИТ для одной из перечисленных выше целей в ущерб осталь- ным. Однако это предполагает фундаментальные изменения в ценностных установ- ках людей, для чего требуются такие же значимые причины. В свою очередь ИТ являются не более чем инструментом воплощения общественных изменений. 1.2.1.1. Политические |