Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1
 Скачать 4.14 Mb.
|
|
1.2.5.2. Учетираскрытие: древниеинституты государственногоуправления Необходимые изменения в регулировании касаются двух основных видов деятельности: • Государственного учета – деятельности по сбору и хранению информации, которую осуществляют органы государственной власти. • Доступа к государственной информации – деятельности по предоставлению гражданам (организации доступа) к данным государственного учета. История каждого из этих двух видов государственной деятельности насчитывает тысячелетия. Сбор и хранение информации в прежние времена осуществлялись на камне, папирусе, глиняных табличках и пр. Для обеспечения доступа к информации использовались глашатаи, каменные стелы, газеты, радио и пр. Таким образом, деятельность, о которой идет речь, осуществлялась постоянно, менялась лишь ее технологическая платформа. Компьютеры же для организации учета и доступа к информации стали использоваться совсем недавно. Это вновь ставит проблему, которую человечество решало уже многократно: как корректно реализовать относительно традиционные 42 задачи в условиях новых технологических условий? 1.2.5.3. Учетираскрытие: новоекачествогосударственного управления Решить поставленную в конце предыдущего параграфа проблему невозможно, если обращаться исключительно к проблеме смены технологий. Этот путь привел бы к воспроизведению в новых условиях малосущественных черт прошлого. К примеру, кто-либо решил «модернизировать» глашатая, подыскивая как можно более точные его замены сначала в бумажной реализации («бумажный глашатай»), а потом и в электронной. Если в исходной точке глашатай стоял на площади и предложение за предложением зачитывал указ, после чего покидал площадь, то «бумажный глашатай» состоял бы в комиксах с пошаговым изображением этой же процедуры. Тогда «электронный глашатай» был бы реализован как видеофайл с записью стоящего на площади глашатая, который ставился бы на сервер на несколько минут и снимался бы с сервера после того, как файл был однажды проигран и, соответственно, информация оглашена. Абсурдность этих решений очевидна. То, что на самом деле имеет значение, это ценности права и государственного управления. Пользователи не должны переводить «бумажную» деятельность в «электронную», а восстанавливать лежащие в основе «бумажной» деятельности принципы и ценности и подыскивать им адекватную «электронную» реализацию. 1.2.5.4. Основныепринципыгосударственногоучетаи раскрытияинформации В чем состоят эти принципы? Универсальных принципов немного: 1) информация, затрагивающая права и обязанности лиц, должна доводиться до их сведения (законы – до всех граждан, индивидуальные распоряжения – до конкретных исполнителей и т.д.); 2) ведение учета не должно быть сопряжено с конфликтом интересов 41 (никто не должен вести учет сведений, которые используются для оценки его деятельности); 3) резервирование (важная информация должна существовать в нескольких копиях). Наряду с универсальными принципами в демократических правовых государствах приняты также следующие: 4) прямо не разрешенное – запрещено (во избежание нарушения прав граждан и несанкционированного расхода ресурсов государственные служащие должны исполнять предписания, а не действовать по своему усмотрению); 6) минимизация секретности (граждане имеют право на всю собираемую государством информацию, а все исключения из этого должны быть оформлено законодательно); 7) общедоступность несекретного (то, что не является секретным, является 41 http://wiki.elrussia.ru/index.php/Конфликт_интересов 43 общедоступным; не гражданин должен доказывать, что имеет право получить интересующий вид информации, а наоборот, государственный служащий должен доказать, что речь идет о секретных сведениях, которые по закону раскрывать нельзя); 8) минимизация сбора сведений (сбор и хранение государством информации о гражданах законодательно ограничены). Важность приведенных принципов обусловлена всепроникающим характером учета в современном государстве и, соответственно, всеобщем спросе на его данные. Регистрация актов гражданского состояния, кадастровый учет земли и недвижимости, учет выданных лицензий, учет входящих и исходящих документов, учет виз исполнителей в процессах документооборота, учет и вычисление показателей результативности и эффективности в системе бюджетирования, персональный учет населения, учет адресных льгот – это лишь небольшая часть перечня систем государственного учета. С ведением того или иного вида учета связано выполнение большинства государственных функций и оказание всех государственных услуг. Подробнее понятие и свойства государственного учета рассмотрены в лекции 2.1. 1.2.5.5. Связьпринциповучетаикачествагосударственного управления Теперь следует пояснить связь этих принципов с качеством государственного управления. Универсальные принципы (принципы 1–3) обеспечивают управленческую деятельность в любом государстве – диктаторском или демократическом. Без их реализации государство наверняка столкнется с проблемой исполнительской дисциплины и недостатка объективной информации для принятия решений и последствиями этих проблем – низким качеством государственного управления. Дополняющие их правовые принципы (принципы 4–7) основывается на предположении, что легитимным источником власти и, соответственно, мерилом качества государственного управления является именно народ, а не, допустим, монарх. К положительным результатам повышения прозрачности (принципы 1, 5, 6) в демократическом государстве можно отнести: • прозрачность повышает ответственность исполнительной власти, поскольку усиливается возможность контроля со стороны законодательной власти и общественности за качеством принимаемых решений и их исполнением; • прозрачность создает предпосылки для контроля за целевым расходованием средств, сужает поле возможностей для коррупционных сделок и соглашений и, таким образом, способствует снижению коррупции. Борьба с коррупцией является, возможно, одной из самых главных целей институциализации прозрачности. Снижение уровня коррупции напрямую влияет на инвестиционную привлекательность страны или региона при том, что потери инвесторов от коррупции оцениваются как очень высокие; • прозрачность создает условия для общественного обсуждения и позволяет 44 реализовать право общественности на информацию и учет ее точки зрения в конечных решениях (приоритеты, распределение ресурсов и т.д.); • прозрачность повышает доверие населения и институтов гражданского общества к власти, что создает предпосылки для общественного согласия; • прозрачность позволяет каждому члену общества видеть, на какие цели и насколько эффективно расходуются налоги, которые он платит, что способствует повышению собираемости налогов; • прозрачность – предпосылка макроэкономической и финансовой стабильности, т.к. снижается информационная ассиметрия, повышается конкурентность и оперативность управленческих решений. Рис. 5. Отдача от повышения прозрачности 1.2.5.6. Раскрытиеинформациииэкономическоеразвитие Инвестиционная привлекательность страны или региона определяется множеством факторов. На некоторые из них органам власти воздействовать сложно или невозможно (как на природно-климатические факторы или на наличие полезных ископаемых). Другими же, наоборот, можно управлять. Например, в докладах IMD о конкурентоспособности 42 стран и регионов условия для ведения бизнеса оцениваются по 4 направлениям: • экономические условия (рост экономики, торговля и т.д.); • эффективность бизнеса; • развитость инфраструктуры; • эффективность государственного аппарата. 42 http://www.imd.ch/research/publications/wcy/index.cfm 45 Рис. 6. Важнейшие условия для успешного ведения бизнеса При этом при оценке последнего направления внимание уделяется и степени прозрачности, открытости органов власти. Прозрачность определяется через несколько индикаторов: доступность информации, своевременность ее получения, существенность и качество информации. Рис. 7. Важнейшие составляющие прозрачности государственного управления Таким образом, прозрачность – это своевременное обеспечение доступа к достоверной информации, имеющей важное значение для заинтересованных лиц. Основной смысл прозрачности с точки зрения конкурентоспособности страны или региона состоит в том, что прозрачность повышает количество и качество информации, доступной для инвестора. Получение информации снижает уровень неопределенности при принятии деловых решений. Получив больше информации, инвестор может принять более информированное (т.е. более взвешенное и менее рискованное) решение относительно способов вложения средств. Существуют и подсчеты, характеризующие влияние прозрачности на экономические показатели. Так, по данным Kurtzman Group 43 , по индексу 43 http://www.kurtzmangroup.com/pdf/opacity_index.pdf 46 непрозрачности Россия занимает 40 место из 48 крупнейших стран. Российский уровень непрозрачности приводит к дополнительным непроизводительным расходам инвесторов 5,64 % годовых. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности на один пункт в среднем коррелирует с увеличением среднегодового валового национального продукта (ВВП) на душу населения на 986 долларов США (см. рис. 11), увеличением процента прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1 % (рис. 12) и сокращением инфляции на 0,46 %. Рис. 8. Зависимость между уровнем прозрачности и среднегодовым ВВП на душу населения Рис. 12. Зависимость между уровнем прозрачности и иностранными инвестициями 47 Следует отметить, что влияние института прозрачности на экономику и политику региона определяется не только доступностью информации. Прозрачность, будучи инструментом развития демократии, в свою очередь зависит от ее зрелости, т.е. готовности населения и институтов гражданского общества осуществлять общественный контроль и участвовать в принятии решений. С другой стороны для развития институтов гражданского общества прозрачность необходима. 1.2.5.7. Современноерегулирование В развитых зарубежных странах деятельность по организации учета и доступа к информации регламентируется давно и подробно, в России же перечисленные выше в разделе 1.2.5.4) принципы раскрытия отражены в законодательстве только фрагментарно, по отношению к конкретным видам информации государства. Подробнее они рассмотрены в лекции 2.5, в этом разделе будет упомянут рассмотрен только закон № 94-ФЗ, регулирующий государственные закупки и предписывающий раскрытие определенной информации о проводимых конкурсах, а также постановление Правительства России № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», согласно которому федеральные ведомства обязаны публиковать на сайтах в Интернете определенные виды информации о своей деятельности. Можно также перечислить ряд региональных инициатив, касающихся доступа к информации государства. Соответствующие законы были приняты как минимум в шести регионах России, см. табл. 3. Табл. 3. Прозрачность органов власти. Региональные законы Регион Названиенормативногоакта Закон города Москвы О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы Закон Санкт-Петербурга О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт- Петербурга Закон Волгоградской области О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области Закон Калининградской области О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области Областной закон Новгородской области О порядке предоставления информации органами государственной власти Новгородской области Закон Приморского края О государственных информационных ресурсах и порядке предоставления информации органами государственной власти Приморского края Эти законы являются хорошими примеры того, как региональные законодатели могут защищать перечисленные выше в разделе 1.2.5.4) принципы раскрытия. 48 1.2.5.8. Основныепробелыдействующегорегулирования Наиболее существенные пробелы российского законодательства таковы. 1. Не закреплен принцип общедоступности несекретного – возложение бремени доказательства секретности или отсутствия запрашиваемых сведений на чиновника. 2. Не установлены твердые основания закрытия информации, а также список засекреченных видов сведений и причин их секретности (в одних случаях для общественности, в других, особо важных, только для суда). 3. Отсутствуют общие нормы, требующие открытости для общественности рабочих совещаний органов власти и их консультативных органов. 4. Отсутствие норм, которые защищали бы государственных служащих, предающих гласности факты нарушений законов, правил, злоупотребления властью, значительных и специфических опасностей для общественной безопасности и здоровья и т.п. 5. Отсутствие общего регулирования порядка ведения государственного учета и специфических норм, касающихся определенных видов учета (например, статистического, что порождает серьезные проблемы, когда налоговые органы пытаются получить доступ к статистической информации, выдающейся организациями в предположении, что далее она будет использоваться исключительно в агрегированном, деиндивидуализированном виде). 6. Отсутствие норм, требующих: а) раскрытия исходных текстов программ для ЭВМ, используемых для исполнения административных процедур и регламентов (т.е. фактически реализующих положения законодательства), и б) строгого соответствия исполняемого кода раскрытому исходному. Программы для ЭВМ, используемые для выполнения административных регламентов, являются формализованной интерпретацией нормативной базы, а потому их исходный код должен быть открытым, как и текст любого нормативного акта. Наличие этой проблемы уже признала российская судебная система. Так, Арбитражный суд Архангельской области освободил «176 Судоремонтный завод» от уплаты начисленных налоговой инспекцией пеней на том основании, что налоговая инспекция не смогла предоставить содержащийся в ее компьютерной программе алгоритм расчета начисленных платежей и, соответственно, не смогла продемонстрировать суду их обоснованность 44 . С учетом повсеместности использования компьютерных программ для расчета налоговых сборов, коммунальных платежей и т.п. необходимо создание твердых правовых оснований в этой области. Наличие столь существенных пробелов позволяет считать российское законодательство об учете и доступе к информации отстающим от развитых стран. Неполный список таких стран включает в себя как «предсказуемые» Великобританию, Германию, Данию, Австралию, США, так и «неожиданные» Албанию, Белиз, Грузию, Киргизию, Латвию, Молдавию, Тринидад и Тобаго, Эквадор, Ямайку и многие другие. Подробнее их опыт будет рассмотрен в лекциях 1.4 и 1.5. 44 http://www.kadis.ru/texts/index.phtml?id=11175& 49 Нормативныедокументы 1. Конституция Российской Федерации // Российская газета, № 237, 25.12.1993 // http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=2875 2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2006 годах» // Собрание законодательства РФ, 14.11.2005, № 46, ст. 4720 // http://ar.economy.gov.ru/common/img/uploaded/1789-r.pdf 3. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета, № 30, 15.02.2003, Собрание законодательства РФ, 17.02.2003, № 7, ст. 658 // http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=41040 4. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (в ред. Федеральных законов от 31.12.2005 № 207-ФЗ, от 27.07.2006 № 142-ФЗ, от 20.04.2007 № 53-ФЗ (ред. 24.07.2007), от 24.07.2007 № 218-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, № 30 (ч. 1), ст. 3105, Российская газета, № 163, 28.07.2005, Парламентская газета, № 138, 09.08.2005, Собрание законодательства РФ, 02.01.2006, № 1, ст. 18, Собрание законодательства РФ, 31.07.2006, № 31 (1 ч.), ст. 3441, Собрание законодательства РФ, 23.04.2007, № 17, ст. 1929, Собрание законодательства РФ, 30.07.2007, № 31, ст. 4015 // http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=70284 5. Постановление Правительства от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Постановления Правительства РФ от 15.10.2007 № 675) // Собрание законодательства РФ", 01.08.2005, № 31, ст. 3233, Российская газета", № 234, 19.10.2007 // http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=71906 6. Закон Волгоградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области» № 782-ОД от 26 декабря 2002 // Волгоградская правда. 7.02.2003. № 23 // http://map.lawcs.ru/south/volgograd_5zakon782.doc 7. Закон города Москвы «О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы» № 20 от 31 марта 2004 года // http://www.medialaw.ru/projects/1/2/d25.htm 8. Закон Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области» // Российская газета (г. Калининград). 29.11.2002. № 227 // http://www.prpc.ru/library/civ_11/04.shtml 9. Областной закон Новгородской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Новгородской области» N273-03 от 11 мая 2004 года // http://www.medialaw.ru/projects/1/2/d22.htm 10. Закон Приморского края «О государственных информационных ресурсах и 50 порядке предоставления информации органами государственной власти Приморского края» от 21 июля 2004 (в ред. Закона Приморского края от 9 октября 2007 года № 134-КЗ) // http://www.rap-anticorruption.ru/files/5- 8_primoriye_draft_law_on_information_resources.doc 11. Закон Санкт-Петербурга «О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга» № 4883 от 22 сентября 2004 года // http://www.svobodainfo.org/info/page?tid=633200076&nd=458200460 12. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета, № 30, 15.02.2003, Собрание законодательства РФ, 17.02.2003, № 7, ст. 658 // http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=41040 , http://www.rg.ru/oficial/doc/postan_rf/98.shtm Библиография 1. Боуз Д. Права и обязанности // http://www.cato.ru/pages/137?idcat=33&id_theme=194 2. Вебер М. Политика как призвание и профессия // http://www.sociology.mephi.ru/docs/sociologia/html/veber_politics_is_prof.html 3. Hospers J. The Literature of Ethics in the 20th Century // http://olldownload.libertyfund.org/Texts/LiteratureOfLiberty0352/BibliographicEssay s/Hospers20thCEthics.pdf 4. Sidgwick H. Methods of Ethics // http://www.la.utexas.edu/methsidg/me/index.html 5. Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // http://www.libertarium.ru/libertarium/1958 6. Нерсесянц В.С. Философия права: либертарно-юридическая концепция // http://www.libertarium.ru/libertarium/1957 7. Четвернин В.А. Либертарно-юридическая концепция права // http://www.sapov.ru/seminar/stenogramma_09.htm 8. Новиков В. Проблемы организации правового, социального и смешанного государства // Экономическая политика, № 1, 2006. – М.: ИЭПП, 2006 // http://www.ane.ru/articles/N1-2006_print.pdf 9. Норман У. Хит Д. Теория интересов, корпоративное управление и государственный менеджмент, Экономическая политика, № 4, 2006 г. // http://www.libertarium.ru/libertarium/2002 10. Софокл. Антигона // http://www.miriobiblion.nm.ru/antigona.htm 11. Ануй Ж. Антигона // http://www.lib.ru/PXESY/ANUJ/antigona.txt 51 12. Законодательство о доступе к информации // http://wiki.elrussia.ru/index.php/Законодательство_о_доступе_к_информации 13. Концепция доступа граждан к информации государства // http://www.elrussia.ru/files/56239/disclosure_package_dec05.doc 14. Пакет концепций по информационной политике // http://www.elrussia.ru/61334 15. Горелишвили Д. Электронный документ в электронном государстве // http://www.polit.ru/science/2006/03/09/document.html 16. Горелишвили Д. Электронное рабство. Как реализуются права в условиях автоматизированного управления // http://www.polit.ru/analytics/2006/03/29/elektr_rab.html 17. Новиков В. Проблемы организации правового, социального и смешанного государства // Экономическая политика, № 1, 2006. - М.: ИЭПП, 2006 // http://www.ane.ru/articles/N1-2006_print.pdf |