Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1
 Скачать 4.14 Mb.
|
|
, правовыеисоциально-экономические ценностиобщества Чтобы понять роль ИТ в государственном управлении, необходимо обратить внимание на государственное управление как таковое, вне связи с информационными технологиями. После рассмотрения различных подходов к государственному устройству, будет получена возможность сделать выводы о том, что именно добавляют ИТ к реализации существующих взглядов на цели государства. Как влияют те или иные решения в сфере компьютеризации на различные свойства государственного управления и на его качество. Итак, какова взаимосвязь основных ценностей общества и качества государственного управления – его основных «потребительских» свойств? В лекции следует исходить из того, что в основе качественного государственного управления лежит понимание и учет государством трех основных и иногда противоречащих друг другу ценностей: • политических (принципов принятия коллективных решений); • правовых (принципов, определяющих безусловные права и обязанности); • социально-экономических ценностей (принципов, связывающих ценность деятельности с ее результатами). 19 Рис. 1. Качественное государственное управление учитывает все три общественные ценности Выделенные три набора ценностей позволяют проанализировать ключевые элементы российского государственного управления – конституционную систему разделения властей, различие и противоречие между конституционными принципами правового и социального государства, а также реализованную на федеральном уровне «трехвидовую» систему органов исполнительной власти. Мировая практика оценки качества государственного управления также хорошо укладывается в такой подход. В связи с тем что между политическими, правовыми и социально-экономическими ценностями есть взаимные противоречия (так же, как есть противоречия и «внутри» этих ценностей), интегральное понятие «качество государственного управления» – субъективно. Оно зависит от оценивающего индивида, от его системы ценностей, а потому по своей природе носит ценностный характер. Далее эти тезисы будут рассмотрены более подробно. 1.2.1.2. Неоднозначностьпонятия «качество» Является ли качественным товар, которым потребитель не может воспользоваться? Или является ли качественным товар, функциональность которого на десятилетие отстает от современных ему аналогов? Очевидно, что большинство ответит «нет». Однако если рассматривать такое распространенное средство ИТ, как мобильный телефон, то окажется, что это не обязательно верный ответ. Некоторые пользователи телефонов предпочитают иметь самый современный телефон, обладающий встроенным фотоаппаратом и музыкальным плеером, а также дисплеем с большим разрешением, позволяющим на нескольких квадратных сантиметрах вместить много текста и картинок. Казалось бы, вот он, пример качественного телефона. Проблема лишь в том, что этот телефон едва ли понравится представителям старшего поколения, которое в телефонах ценит простоту, крупные кнопки и большие надписи на дисплее. Описанный ранее телефон они справедливо сочтут «некачественным». 20 Крупной инновацией японского рынка мобильных телефонов стало появление телефона Raku Raku, предназначенного специально для старшего поколения (22 % пользователей телефонов в Японии старше 50 лет). Телефон обладает крупными кнопками, только базовой функциональностью, функцией замедленного воспроизведения речи собеседника, а также шагомером. Для своей целевой аудитории такой телефон является весьма качественным, но согласятся ли с этим представители молодого поколения? Рис. 2. Мобильный телефон Raku Raku (NTT DoCoMo) 1.2.1.3. Сложностьоднозначнойоценкикачества Как разрешить парадокс: качественным является как товар, который обладает современной функциональностью, так и тот, чья функциональность «отстает»? Ответ заключается в том, что «качество» является оценочной категорией и зависит от оценивающего субъекта. Чем больше соответствует товар целям и потребностям конкретного потребителя, тем он для него качественнее. В то же время субъективная оценка качества того же самого товара другими потребителями может быть категорически иная. Это положение не меняется и при обращении к понятию «качество государственного управления», вошедшему в русский язык сравнительно недавно. Перевод английского термина «good governance» дословно обозначает «хорошее правление» и подразумевает степень приближения процесса принятия и воплощения государственных решений к идеалу. 21 1.2.1.4. Критерииоценкикачествагосударственного управления: международныйопыт Индикаторы, отражающие качество государственного управления, разрабатывают многие международные правительственные и неправительственные организации. В ряде стран правительствами проводятся национальные оценки, используемые в практике государственного управления. Одной из наиболее известных методик подобного рода является методика оценки качества государственного управления ООН 19 . Она подразумевает оценку по восеми критериям (качеств, ценностей). 1. Участие (participation) – участие граждан в процессе принятия государственных решений (как непосредственное, так и через организации гражданского общества). 2. Верховенство права (rule of law) – наличие справедливых законов и действенная защита прав человека, особенно для меньшинств. Беспристрастное применение закона к гражданам (верховенство права, а не людей). 3. Прозрачность (transparency) – доступность информации о деятельности государства всем заинтересованным гражданам. 4. Восприимчивость (responsiveness) – административные процессы позволяют всем заинтересованным лицам за разумное время принять участие в дейтельности государства. 5. Ориентация на консенсус (consensus oriented) – использование механизмов посредничества и иных способов достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех членов общества. 6. Равенство и отсутствие дискриминации (equity and inclusiveness) – равный подход ко всем гражданам. 7. Результативность и эффективность (effectiveness and efficiency) – результаты деятельности органов власти отвечают общественным ожиданиям и в то же время наилучшим образом используют и воспроизводят используемые ресурсы. 8. Подотчетность (accountability) – ответственность государственных служащих и органов власти перед вышестоящими должностными лицами и организациями, а также перед источником государственной власти – народом. 19 What is Good Governance? // http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm 22 Едва ли кто-то будет спорить с тем, что список действительно отражает «хорошие» качества государственного управления. Эти ценности разделяются населением развитых зарубежных демократий и в общем и целом реализуются в государственном управлении этих стран. Российская ситуация отстает от лучших мировых практик. Проиллюстрируем это расчетами, проведенными Всемирным банком по его собственной методике оценки качества государственного управления, близкой к методике ООН - Worldwide Governance Indicators 20 (ранее известной как GRICS: Governance Research Indicator Country Snapshot 21 ). Цифры в таблице показывают, что, по мнению Всемирного банка, на 2006 год Россия относилась к трети стран с наименее качественным государственным управлением. Табл. 1. Положение России в рейтинге качества государственного управления, составленного Всемирным банком Индикаторыкачествагосударственного управления (2006 г) % стран, гдеситуация хуже, чемвРФ Участие и подотчетность 24.0 Политическая стабильность 23.6 Эффективность государства 37.9 Качество регулирования 33.7 Верховенство права 19.0 Контроль за коррупцией 24.3 (Источник: http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/sc_country.asp ) Другой достаточно популярной методикой является Индекс конкурентоспособности роста (The Global Competitiveness Index 22 ), поддерживаемый Всемирным экономическим форумом (World Economic Forum 23 ) и включающий оценку качества общественных институтов. Впервые этот индекс был построен в 2002 году. С 2006 года он включает 9 компонентов, среди которых состояние общественных институтов, экспертно оцениваемое по таким параметрам как обеспечение права собственности, состояние этики и уровень коррупции, неправомерное воздействие (фаворитизм и проч.), эффективность правительства. Эффективность правительства анализируется с точки зрения наличия нерациональных бюджетных расходов, бюрократических барьеров ведения бизнеса и проч. Все эти параметры относятся к базовым условиям обеспечения экономического роста. Индекс охватывает 125 стран и строится на основе открытых отчетных данных и экспертных опросов, проводимых экспертами Всемирного экономического форума. 20 http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/home.htm 21 http://info.worldbank.org/governance/kkz2004/sc_country.asp 22 http://www.weforum.org/en/initiatives/gcp/Global%20Competitiveness%20Report/index.htm 23 http://www.weforum.org/en/index.htm 23 Существуют методики, ориентированные на оценку конкретных проблем качества государственного управления. Одна из них - Индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index 24 ), расчитываемый международной организацией Transparency International 25 , определяется на основе опросов и экспертных оценок ежегодно с 1995 года. К 2006 году этот индекс оценивал более 150 стран. Индекс восприятия коррупции - составной индекс, базирующийся на данных 17 различных опросов и исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков, включая опросы населения страны (как ее граждан, так и иностранцев). Transparency International концентрирует внимание на коррупции в государственном секторе и определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением в целях личной выгоды. Исследования, используемые Transparency International при составлении индекса восприятия коррупции, в основном содержат вопросы, касающиеся злоупотребления властью. Нужно подчеркнуть, что индекс корректно назван «индексом восприятия коррупции», т.е. субъективного мнения о ней людей, поскольку объективно (т.е. прямым наблюдением) измерить коррупцию невозможно. Его величина напрямую не связана с наличием или отсутствием антикоррупционных программ. Зачастую восприятие коррупции оказывается выше в странах, где с ней открыто борются, а не в тех, где о ней предпочитают умалчивать. Кроме того, один и тот же уровень коррупции может по-разному восприниматься в зависимости от законодательства, традиций, культуры, этики государственной службы. Индекс экономической свободы (Index of Economic Freedom 26 ) был разработан Фондом Наследия (Heritage Foundation 27 ) в 1995 году. Как известно, Фонд Наследия отстаивает ценности свободного предпринимательства и невмешательства государства в жизнь общества. Поэтому ранжирование стран по уровню экономической свободы проводится в соответствии с экспертно оцененной степенью государственного принуждения и ограничений на ведение бизнеса. Чем больше экономической свободы, тем лучше государство. Экономическая свобода рассматривается по таким направлениям как величина государственных расходов в ВВП и налоговое бремя, коррупция в сферах регулирования экономики и размеры черного рынка, масштабы государственного контроля и соблюдение прав собственности, состояние судебной системы. При подготовке индекса используется различная информация - от официальных государственных отчетов до публикаций некоммерческих организаций, социологических и экспертных опросов. Эти и подобные индексы базируются на экспертных оценках и дают сравнительную характеристику различных сторон функционирования государственных систем. Они не предназначены для принятия управленческих решений, но сигнализируют о наличии проблем в той или иной области. 24 http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi 25 http://www.transparency.org/ 26 http://www.heritage.org/research/features/index/ 27 http://www.heritage.org 24 Например, значение этих индексов для России говорит о том, что институты исполнительной власти требует серьезной модернизации. Причем последние годы, несмотря на реформы, сохраняется негативная динамика этих индексов. Так, по индексу конкурентоспособности экономического роста, рассчитываемому Всемирным экономическим форумом, Россия в 2006 году по сравнению с 2005 годом переместилась с 62 на 53 место в рейтинге 127 стран. При этом по одному из компонентов индекса – качеству общественных институтов, отражающему защиту прав собственности, эффективность правительства, распространенность коррупции, уровень безопасности и вмешательства в дела бизнеса, Россия оказалась на 114 месте, впервые уступив Украине (104) и Казахстану (75). 1.2.1.5. Критерииоценкикачествагосударственного управления: российскийопыт Наиболее общие оценки состояния исполнительной власти периодически даются Президентом Российской Федерации в документах и выступлениях, в частности, в ежегодных Посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации 28 В решениях Правительства также дается анализ состояния исполнительной власти, исходя из которого определяются направления ее развития.Помимо качественных политических оценок, в последнее время накопился инструментарий для формализованного измерения и анализа институтов исполнительной власти Так, с 2005 года стали проводиться оценки достижения запланированных целей и показателей реализации политики в той или иной сфере государственного регулирования. Отчеты о достижении целей и показателей, утвержденных в докладах о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти (так называемых ДРОНДах), в определенной степени могут служить характеристикой успешности политики, реализуемой ведомствами. Несмотря на недостатки этого инструмента, он уже начинает выполнять одну из главных своих задач - формирует область и формат диалога между правительством и ведомствами, а также правила, по которым этот диалог ведется. В ходе такого диалога зачастую выясняется, что ведомство, взявшее на себя обязательства, выраженные в показателях результата, неспособно их обеспечить, поскольку они находятся вне сферы его влияния. В других случаях, оказывается, что выбранные ведомством показатели занижены, или не имеют отношения к планам правительства. В-третьих, оказывается, что некоторые плановые задания не обеспечены ресурсами. Все это дает основания для обсуждения ситуации, корректировки целей деятельности органа исполнительной власти и методов их достижения. Наряду с оценкой конечных результатов деятельности (политики) возникла потребность в непосредственной оценке состояние систем управления. Это связано 28 Например, в 2007 году: http://www.kremlin.ru/appears/2007/04/26/1156_type63372type63374type82634_125339.shtml в 2006 году: http://www.kremlin.ru/appears/2006/05/10/1357_type63372type63374type82634_105546.shtml 25 прежде всего с реформами исполнительной власти, непосредственной целью которых является совершенствование управленческих процессов. Процессные критерии впервые были использованы при реализации реформы региональных финансов, а затем при проведении с 2005 года экспериментов по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты. В последнем случае оценка качества финансового менеджмента проводилась на основе таких критериев, как соблюдение установленных финансовых процедур, наличие механизмов предотвращения образования задолженности, стимулирования экономии бюджетных средств, системы учета результатов, эффективной и прозрачной системы государственных закупок. Все эти критерии не имеют прямого отношения к оценке конечного эффекта, но создают необходимые условия для его обеспечения. Существует также методика оценки непосредственных результатов административной реформы, в которой акцент делается на уровень развития организации, широту и комплексность внедрения новых механизмов управления, установленных в Концепции административной реформы. Такой подход позволяет измерить темпы намеченных преобразований и достигнутые успехи, а также выработать критерии оценки проектов и распределения средств на их реализацию. Кроме того, определение критериев в соответствии с основными целями и задачами административной реформы позволяет формировать рейтинги успешности ее реализации, создать основу для сравнения и соревнования органов исполнительной власти и администраций субъектов федерации. Оценка состояния государственного управления с точки зрения основных направлений административной реформы, зафиксированных в Концепции административной реформы, конечно, является несколько однобокой, не в полной мере учитывающей прогресс, достигнутый при реформировании системы государственной службы, управления бюджетом, по другим важным направлениям. Однако такая фокусировка позволяла использовать оценки в целях управления именно этой реформой. Система оценки состояния систем управления рассматривает три сферы госуправления: • Ориентированность систем управления на результат - качество организации и комплексность процессов целеполагания, планирования, бюджетирования. • Внутренняя организация деятельности - упорядоченность выполнения функций и полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъектов РФ. • Взаимодействие с потребителями государственных услуг - информационная открытость, технологическая и процедурная оптимизация органов исполнительной власти, позволяющие снижать гражданам и организациям издержки взаимодействия с исполнительной властью. 26 1.2.1.6. Противоречивостькритериевкачествагосуправления Если кому-нибудь пришлось составлять свой список, аналогичный списку ООН или Всемирного банка, то не исключено, что он выделил бы другие ценностные приоритеты. Все качества не могут быть одинаково важны, обычно одними из них приходится жертвовать в пользу других. Например, как насчет ценности состязательность? Кто-то мог бы считать, что она должна быть как можно более последовательно реализована как при судебных разбирательствах, так и при рассмотрении дел государственным контролем и надзором. Кто-то мог бы отметить ценность представительности – состав Федерального Собрания РФ, а возможно и органов исполнительной власти, должен отражать структуру населения? Также в России многие могли бы поднять в рейтинге ценностей стабильность, надежность и безопасность. Но снова проявляется противоречие. На деле оказывается, что призыв к стабильности, надежности и безопасности влечет за собой дублирование технических и управленческих систем (это позволяет быстро восстановить нормальную деятельность в случае возникновения нештатных обстоятельств), большую раздробленность органов власти (минимизируется риск «системной ошибки»), наращивание технических и людских ресурсов. Это требует дополнительного финансирования, например, через рост налогов, что в свою очередь окажется непопулярной «ценностью», причем именно у тех людей, кто призывал к безопасности. Другими словами, у разных людей существуют разные представления о том, что ставить во главу угла при оценке качества государственных решений и их воплощения. Хуже того, у одного и того же человека в разных ситуациях могут быть разные точки зрения об этом. При этом плохое воплощение плохих с точки зрения человека решений свидетельствует о более высоком качестве управления, чем превосходная реализация вредных для него решений. Другой человек, который с тем же самым решением согласен, напротив сочтет проблемой плохое его воплощение. Таким образом, любые решения и их воплощения могут быть признаны как качественными, так и некачественными людьми с разной системой ценностей. При покупке мобильного телефона эта проблема решается сравнительно просто – всеми признается, что каждый человек имеет право сам принять решение и выбрать тот телефон, который в наибольшей степени соответствует его представлениям о качестве. Кому же принадлежит аналогичное право принимать решение в государстве? |