Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1
 Скачать 4.14 Mb.
|
|
1.3: Лекция 1.3. Повышениекачествагосударственного управленияспомощьюинформационныхтехнологий Повышение качества государственного управления с помощью информационных технологий. Три направления информатизации: снижение бремени регулирования, прозрачность органов государственной власти, снижение стоимости госзакупок. Ожидаемыйрезультатосвоениятемы В результате ознакомления с лекцией слушатель должен: • знать три основных направления государственной информатизации; • знать распространенные ошибки и проблемы внедрения ИТ; • понимать взаимную связь основных направлений информатизации. Текстлекции 1.3.1. Связьинформационныхтехнологийикачества государственногоуправления. Деятельность по информатизации во многих органах власти и регионах рассматривается как второстепенная технологическая задача, которая непосредственно не связана с основными задачами ведомства и не может иметь прямой отдачи для граждан. И действительно – в отличие, например, от трат на социальные нужды расходы на ИТ сложно обосновать, продемонстрировав наглядный для общества эффект. Недостаток результатов процесса информатизации был отмечен даже Президентом РФ, который в 2007 г. на заседании Президиума Госсовета России сформулировал следующие тезисы: «Они [программы информатизации] объединены общей концепцией, получившей название “электронное правительство”. Этот проект должен быть реализован к 2010 году». Пока под информатизацией системы государственной власти понимается обеспечение всех чиновников компьютерами. Однако техническая оснащенность пока что мало повлияла на качество управления: «Ведомства по- прежнему дублируют действия друг друга, медленно снижают административные издержки и остаются закрытыми для граждан. Зачастую чиновники монопольно распоряжаются базами данных, которые обязаны быть общедоступными и изначально создаются для нужд людей. Они должны делать деятельность всех органов власти – и региональных, и федеральных, и местных – прозрачными» 45 1.3.1.1. Политическизначимаяотдачаотинформатизации Таким образом, предшествующий опыт информатизации ни во власти, ни в обществе не считается результативным, и вопрос о том, как получить политически значимые результаты от информатизации, приобретает прикладное значение. 45 http://uraltechnopark.ru/matters/tech/tezisov/ 53 В этой лекции предлагаются способы, которые позволяют сформировать программу информатизации, соответствующую одной или нескольким из трех политически значимых целей: 1. Снижение бремени регулирования,облегчение взаимодействия граждан и организаций с органами государственной власти и местного самоуправления. Данное направление непосредственно повышает качество жизни граждан. 2. Повышение прозрачности деятельности органов государственной власти. Имеет важный косвенный положительный внешний эффект. 3. Снижение издержек граждан и государственного бюджета на закупку и создание информационных (автоматизированных) систем, прежде всего программ для ЭВМ. Данное направление также носит косвенный, опосредованный характер. Политическая значимость в данном случае прежде всего означает наличие положительной отдачи для граждан от внедрения в ведомстве ИТ. В условиях повсеместной закрытости и неудобности для граждан органов государственной власти наглядные и конкретные результаты будут иметь положительный отклик в глазах как граждан, так и прессы, и политического руководства. 1.3.1.2. Политическиобусловленныезадачиинформатизации Рис. 1. Политически заметные результаты информатизации 54 Выбор одного из трех направлений диктует, соответственно, необходимый способ действий: 1. Переход к электронным удаленным формам взаимодействия, исключение принуждения граждан к использованию (покупке) конкретных технологических платформ (программного обеспечения), если ставится задача снизить бремя, связанное со взаимодействием органов власти и граждан. 2. Реализация электронного раскрытия информации, для чего необходимо сформировать соответствующую технологическую инфраструктуру и нормативную базу, если ставится задача повысить прозрачность деятельности органов власти. 3. Формулирование и приятие обязательных требований к закупке и использованию в государственном секторе ПО (если ставится задача уменьшения издержек на его закупку). В основе этого решения лежит несколько идей: • реализация любого из предлагаемых путей позволит достичь ставящихся политических целей; • возможные цели политики информатизации так или иначе сводятся к трем перечисленным; • каждая из этих трех целей во многом самостоятельна и может в значительной степени быть реализована без остальных (или совместно с остальными). Орган власти или отдельный регион имеют возможность двигаться в любом из перечисленных трех направлений, исходя из актуальных политических задач и имеющихся ресурсов. Другими словами, за предложенным разделением на три направления стоит не только различие целей, но и возможность их реализации в рамках различных мероприятий. 1.3.2. Направление 1. Снижениебременирегулирования Формально взаимодействие гражданина и государства почти ничего не стоит. Обязательные государственные услуги предоставляются гражданам бесплатно или при условии уплаты, как правило, незначительного сбора, размер которого не превышает себестоимость ее предоставления. В этой ситуации основным элементом затрат гражданина на получение услуги является его время, которое могло бы быть использовано для работы или отдыха, но расходуется на взаимодействие с государством. Как правило, основная часть этого времени приходится на отстаивание очередей и сбор необходимых документов. Непрозрачность порядка оказания услуги, необходимых для этого документов, неопределенность требований зачастую превращают получение необходимых услуг в непредсказуемо длительную эпопею. Вокруг наиболее популярных из них в той или иной степени сформирована поддерживающая «инфраструктура» в виде справочных интернет-сайтов (чаще всего частных), консультантов (чаще всего «близких» оказывающим услуги 55 органам власти), частично облегчающих участь граждан. К примеру, оформление бывшей колхозной земли в собственность с одной стороны хорошо урегулировано действующей нормативной базой. С другой – в большинстве регионов России представляет собой задачу, не решаемую без тесного личного знакомства с местным, а лучше и районным руководством. Помимо прямых денежных затрат (иной раз не столь уж и больших на фоне стоимости самой земли) на «консультантов», «нотариусов», «юристов» гражданин тратит недели и месяцы: выяснение информации, поездки между областным и районным центром, общение с местными муниципальными властями, «хранителями» картотек в давно упраздненном сельсовете, работа с архивами и т.п. 1.3.2.1. Фактическаястоимостьвзаимодействияс государствомдляграждан Многие граждане, особенно экономически активные, ценят свое время дорого. Это подтверждается возникновением специфических посреднических рынков. Например, от вполне открытых временной регистрации иногородних 46 и регистрации юридических лиц 47 до неформальной помощи в прохождении технического осмотра или регистрации автотранспорта в ГАИ (и поисковая система тут вряд ли поможет, потребуется личное знакомство и рекомендация «своих» людей). В зависимости от ситуации эти услуги могут стоить и несколько сотен рублей, и несколько сотен долларов США. По отдельным услугам стоимость может доходить до тысяч долларов США, если дело касается таких «дорогих» услуг, как оформление наследства, недвижимости или получение разрешения на строительство. Из того, что многие граждане пользуются этими услугами, следует, что их «бесплатность» для них исключительно номинальная. Можно сказать, что среднерыночная цена помощи по взаимодействию граждан с государственными органами и есть тот денежный эквивалент, в который экономически активным гражданам обходится взаимодействие с государством (стоимость получения услуг). Менее состоятельные граждане, не имея возможности «купить» государственную услугу, вынуждены тратить свое рабочее время, как правило, теряя в заработке (и эти потери также являются денежным эквивалентом стоимости услуги). Так, для того чтобы тяжелобольной гражданин смог наблюдаться в специализированном медицинском учреждении, необходимо получить квоту Министерства здравоохранения и социального развития РФ на выделение средств из бюджета. В среднем эта процедура занимает порядка месяца и требует личного присутствия больного в не менее чем четырех инстанциях для получения различных бумажных справок и выписок, необходимых для подачи заявления о выделении квоты. Очевидно, что для человека с пороком сердца или переломом позвоночника сделать это крайне непросто. 46 См. результаты запроса в поисковой системе по ключу «временная регистрация в Москве». 47 См. результаты запроса в поисковой системе по ключу «регистрация юридических лиц». 56 1.3.2.2. Преимуществаэлектронноговзаимодействияс государством Не все описанные проблемы можно решить с помощью информационных технологий, однако для большого класса государственных услуг электронное взаимодействие позволяет снизить стоимость потерянного гражданами времени по двум причинам: • во-первых, онлайн-взаимодействие в лучшем случае исключает наличие очередей или необходимость ездить со справками между присутственными местами, а в «худшем» – обеспечивает граждан необходимой информацией для получения услуги в традиционном виде. Именно это обычно определяет размеры затраченного времени; • во-вторых, электронное взаимодействие делает возможным круглосуточное обслуживание граждан и асинхронные взаимодействия 48 . Тем самым гражданам предоставляется возможность выбрать наименее обременительный для них момент взаимодействия. 1.3.2.3. Необходимостьдоверияэлектроннымформам взаимодействия Сотрудники ИТ-отдела органа власти своими силами едва ли смогут сэкономить гражданам много времени. Для взаимодействия граждан и государственных служащих не достаточно лишь средств взаимодействия. Также требуется «согласие» сторон на их использование: • государственные служащие должны иметь правовые основания признавать получаемую ими от граждан информацию юридически значимой, тогда им не придется требовать в дополнение к электронным трансакциям заполнить форму еще и на бумаге; • граждане в свою очередь должны быть уверены, что результат электронного взаимодействия не менее надежен, чем результат традиционного взаимодействия с помощью бумажных документов. Если последнее требование не будет выполнено, то электронные воздействия не будут массовыми, касаясь либо малозначимых дел (когда граждане будут готовы рискнуть), либо предоставления юридически не значимой информации (контактные телефоны министерства на сайте). И то, и другое вряд ли получится «посчитать» политически значимым результатом. Нередко считают, что для обеспечения доверия достаточно внедрения цифровой подписи. Для того чтобы проверить, действительно ли это так, следует рассмотреть существующую бумажную систему делопроизводства. 48 Преимущество асинхронных взаимодействий можно продемонстрировать на примере электронной почты. Один имеет возможность написать сообщение, а другой прочитать его тогда, когда это удобно каждому из них; людям не нужно одновременно выделять время на взаимодействие. 57 1.3.2.4. Необходимостьинфраструктуры, обеспечивающей высокийуровеньдоверия Рассмотрим некоторый условный федеральный закон, собственноручно подписанный Президентом России. Для того чтобы текст закона стал юридически значимым (действующим законом), подписи президента на нем недостаточно. Простановка подписи Президентом является лишь одним из необходимых этапов процесса придания юридической значимости законопроекту, без любого из которых он не может превратиться в закон. В частности, текст должен быть одобрен Государственной Думой и Советом Федерации Федерального собрания России, а также опубликован в «Российской газете». Реализация этих элементов будет фиксироваться системой делопроизводства. Документы при наличии необходимых формальных признаков будут регистрироваться канцеляриями, дата их регистрации попадет в специальный журнал, копии будут сохранены в архивах. Благодаря наличию множества копий документа и следов от него, имеется возможность сравнить его разные версии и убедиться, что ни на каком этапе документ не был подменен. Бумажное делопроизводство довольно надежно справляется с рисками злоупотреблений. Следует обратить внимание на то, что меры, о которых шла речь, не связаны со спецификой именно бумажных технологий, т.к. являются не технологическими, а организационными. Они направлены на предотвращение конфликтов интересов (см. лекцию 1.2), когда один и тот же человек (организация) принимает решение о целесообразности принятия документа, его содержании и легитимности. Описанные ранее организационные меры предосторожности не считаются излишними в существующем бумажном документообороте, а значит, нет оснований отказываться от них и при создании электронного. Именно поэтому одной лишь цифровой подписи (являющейся не более чем эквивалентом собственноручной подписи) для электронных форм взаимодействия недостаточно. Подробно эти вопросы рассмотрены в лекции 2.2. 1.3.2.5. Минимизациявзаимодействийисбораинформации Обеспечение быстрых и дешевых электронных взаимодействий – не лучший способ снизить бремя государства для граждан тогда, когда без взаимодействия можно вовсе обойтись. Поэтому при переводе бумажных взаимодействий в электронные следует убедиться в нужности данного шага. Например, действительно ли государство нуждается в получении определенной информации и имеет право ее собирать. (Другими словами, взаимодействие должно соответствовать мандату органа власти.) В результате проверки необходимости учета (любой сбор данных государственным органом, подробнее об этом понятии см. лекцию 2.1) возможен один из четырех вариантов ответа: 1) Ведение учета целесообразно и законно. 2) Ведение учета целесообразно, но не законно. 3) Ведение учета не целесообразно, но законно. 4) Ведение учета не целесообразно и не законно. 58 Табл. 1. Матрица необходимости учетов Целесообразностьведенияучета Целесообразно Нецелесообразно Законно Учет необходим Учет излишен Законность ведения учета Незаконно Учет излишен Учет излишен 1.3.2.6. Оптимизациярегламентовисокращениечислаучетов После экспертизы фактически ведущихся учетов те из них, что будут признаны нецелесообразными или незаконными (а такие будут обязательно – даже простая инвентаризация фактически ведущихся учетов сильно удивит руководителя ведомства, когда он узнает, какое число его сотрудников собирают и хранят одну и ту же информацию), должны быть отменены как избыточное обременение граждан. Ведение же оставшихся учетов должно быть четко регламентировано, т.е. должно быть определено: • Каков предмет учета (какие данные собираются и для каких целей)? • Как влияет факт сбора информации на права и обязанности граждан и государственных служащих? • Каковы механизмы доступа различных заинтересованных лиц к собранным данным? Рис. 2. Регламенты ведения учета Примером подобной успешной инвентаризации учета (регламента ведения учета) может служить изменение в порядке регистрации юридических лиц. Если когда-то предприниматель был вынужден самостоятельно подавать одни и те же сведения в Пенсионный фонд России, Медицинский фонд России, Фонд социального страхования, то сейчас достаточно один раз подать их в налоговую инспекцию, откуда данные будут пересланы во все необходимые фонды. Напротив, негативно можно охарактеризовать практику, сформированную наложением целой группы административных регламентов разных ведомств. Для поездки из Москвы в Краснодарский край на поезде, который идет через территорию Украины, пассажирам (российским гражданам) обязательно требуется наличие московской прописки. Это продиктовано тем, что в свидетельстве о рождении ребенка обязательно должен иметься штамп о его гражданстве. При этом 59 получить его можно только по месту постоянной регистрации, что привело к тому, что российские граждане, проживающие в Москве и имеющие немосковскую постоянную регистрацию, не могут съездить на поезде на курорт с детьми. 1.3.2.7. Организационноемоделированиеадминистративных процессов Для оптимизации своей деятельности органу власти или его подразделению было бы полезно создать формальную модель своей деятельности, включающую, помимо учетов, сведения о структуре и функциях органов власти, их персонале, финансовой деятельности, административных процессах и др. Формализованное моделирование деятельности, для которого целесообразно привлекать внешних контракторов (консультантов, способных «со стороны» посмотреть на организацию), часто бывает эффективным инструментом оптимизации организационной структуры и регламентов деятельности организации. Важно только, чтобы консультанты получили правильную задачу: оптимизировать процессы, исходя из интересов получателей услуг, а не удобства ведомств, как обычно бывает. С другой стороны, оптимизация регламентов и сокращение числа учетов, как правило, приводит к упрощению деятельности и самих органов власти. 1.3.2.8. Технологическаянейтральностьгосударства При бумажном взаимодействии гражданам не нужно нести серьезных расходов на оргтехнику – чтобы купить бумагу и ручку или чтобы поставить на бумаге собственноручную подпись, не требуются большие траты. Это обусловлено принципиальной установкой государства на то, что права всех граждан должны быть равны и их реализация не должна ставиться в зависимость от благосостояния гражданина. При этом государство не вмешивается в выбор гражданина, например, в то, у какого производителя купить бумагу и ручку. В соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством это рассматривалось бы как незаконная деятельность. Эти же соображения остаются действенными и при создании «электронного государства», которое должно быть не менее доступным, чем государство «бумажное». Для реализации прав граждан государство должно соблюдать несколько основных принципов: • Открытость (стандартность) внешних интерфейсов программного обеспечения, используемого для оказания государственных услуг. Обеспечивает конкурентность реализаций этих интерфейсов и, как следствие, их доступность для граждан. Напротив, если в качестве интерфейсов используются закрытые технологии, то их доступность окажется ограниченной. • Наличие бесплатных для граждан реализаций программного обеспечения, обеспечивающих полнофункциональное взаимодействие с государством. Государство не должно заставлять своих граждан покупать компьютерные программы для взаимодействия с чиновниками, необходимый минимум таких программ должен быть бесплатным или почти бесплатным – как шариковая ручка. Этот принцип диктует использование гражданином в 60 качестве основного клиентского ПО интернет-браузера, отвечающего требованиям интернет-стандартов. Данный подход является доминирующим в мире. Например, в Швейцарии местное налоговое ведомство вместе с программой для заполнения налоговой декларации распространяют 49 многоплатформенные и свободные интернет-браузер Mozilla и офисный пакет OpenOffice.org, а в Индии – свободное многоплатформенное ПО 50 для этнических групп с языковой поддержкой, которой могут не иметь распространенные проприетарные продукты. Рис. 3. Браузер – универсальный способ электронного взаимодействия с государством Можно рассмотреть недавний пример из зарубежной практики. Находящийся под домашним арестом осужденный гражданин США Скотт Маккозлэнд вправе пользоваться Интернетом только при условии мониторинга со стороны полиции за посещаемыми им сайтами и совершаемыми им действиями. Но Скотт работает в Linux, тогда как используемое полицией ПО для мониторинга совместимо только с платформой Windows. Несмотря на то что Скотт осужден, его гражданские права остаются неприкосновенными, и принуждать его купить (использовать) конкретную операционную систему от конкретного производителя американское государство права не имеет 51 49 http://www.heise.de/newsticker/meldung/34536 50 http://news.zdnet.co.uk/software/0,1000000121,39205447,00.htm 51 http://torrentfreak.com/bittorrent-admin-monitored-by-us-government-forced-to-dump-linux/ |