Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1
 Скачать 4.14 Mb.
|
|
1.3.3. Направление 2. Прозрачностьорганов государственнойвласти 1.3.3.1. Тритипаданныхгосударства Сегодня, согласно закону, в России есть такие категории информации государства: • секретная (малоинтересна большинству граждан); • раскрываемая в обязательном порядке по закону органами власти (незначительная часть информации государства); • «серая зона» с неопределенным статусом. Некоторые примеры информации, попадающей в последнюю категорию (с одной стороны, она не имеет статуса секретной, но с другой – не является общедоступной, т.к. это не предусмотрено нормативной базой): • повестки дня планируемых заседаний, протоколы состоявшихся заседаний; • готовящиеся нормативные акты. В России существует коллизия, из-за которой общественность обычно не имеет к ним доступа. Сначала проект нельзя предоставить по причине того, что это еще «неофициальный документ», а после придания ему официального статуса уже поздно что-то обсуждать; • доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов власти; • результаты государственных закупок (отчеты по НИОКР, разработанное по заказу государства ПО) и т.п. Рис. 4. Неопределенность статуса информации государства 62 1.3.3.2. Обеспечениепрозрачностигосударства: мировойопыт Опыт развитых стран мира позволяет сформулировать наилучшее (с точки зрения граждан) решение этой проблемы, которое одновременно не повредит и безопасности государства (подробнее см. лекцию 1.4). Оно состоит в принятии нормативного акта о свободе информации, который бы: • устанавливал критерии и процедуры, на основе которых информация может быть признана секретной (информацией ограниченного доступа); • устанавливал принцип «все несекретное – общедоступно»; • вводил обязанность чиновников раскрывать (в Интернете) всю общедоступную информацию; • вводил обязанность чиновников предоставлять по запросу ту информацию, которая может быть предоставлена только при условии идентификации запрашивающего лица (например, относящиеся к нему персональные данные); • возлагал бы бремя доказательства секретности запрашиваемых сведений на государственного служащего. В отсутствие подобного закона на федеральном уровне акты с аналогичными принципами могут быть приняты как на уровне региона, так и отдельного органа власти (применительно к информации, которую по закону собирает и хранит данный регион или орган власти). 1.3.3.3. «Раскрытиеинформации» вместо «предоставленияпо запросу» В этом случае «серая зона» исчезла бы, превратившись в белую. У государственных служащих появилась бы обязанность, а не только право предоставлять информацию, а граждане были бы уверены в полноте раскрываемой информации. Хорошим выбором для «пилотного» проекта по раскрытию информации могла бы быть проактивная публикация результатов всех несекретных государственных закупок. Во-первых, эта мера имеет хорошую пиар-отдачу и повышает качество госзакупок, во-вторых, поставщик, зная, что результаты его работы будут видны всем, включая конкурентов, получит стимулы более качественно выполнять работу. Следует оговорить специфическое требование прозрачности, которое было актуально и при бумажном документообороте, и должно получить свою реализацию в связи с применением ИТ. Те из используемых органами власти программ для ЭВМ, что реализуют требования нормативного акта, по некоторым своим свойствам аналогичны подзаконному нормативному акту (формализовано интерпретируют положения закона, устанавливая фактический порядок взаимодействия гражданина и государства). Это определяет следующее требование к используемому государством ПО: исходный код тех программ или их модулей, которые непосредственно реализуют электронное взаимодействие, должен быть открыт для публичного изучения. 63 1.3.3.4. Рольинфраструктурывраскрытииинформации Как и в случае с другими видами электронных взаимодействий, при раскрытии информации возникает вопрос ее надежности и юридической значимости. Ценность недостоверной информации, которой нельзя воспользоваться, мала. По этой причине необходимо обеспечить такие свойства раскрываемой информации: • юридическая значимость (например, возможность непосредственно опираться на раскрытые данные при обжаловании или защите своих прав в суде); • доступность (с любых программно-аппаратных платформ); • неизменность (невозможность изменения «задним числом»); • наличие регламента опротестования содержания раскрываемой информации (в случае, если информация неверна, и это затрагивает чьи-либо права); • отсутствие обременений, связанных с использованием информации (прежде всего финансовых или правовых: полученную информацию можно использовать произвольно по своему усмотрению). Рис. 5. Необходимые свойства раскрываемой информации 1.3.4. Направление 3. Снижениестоимостигосзакупок Затраты на информатизацию в России достаточно велики. Так, за период реализации ФЦП «Электронная Россия» с 2002 по 2006 гг. было потрачено около 8 млрд. руб 52 . При этом расходы ФЦП «Электронная Россия» составляли около 3 % от общероссийских расходов на информатизацию 53 , в которые входят также внутриведомственные траты и расходы региональных и местных бюджетов. Сегодня государство выступает как множество отдельных, никак не связанных между собой закупщиков. Это влияет не только на ценовые условия закупок, но и на возможность взаимодействия между государственными органами – на технологическую совместимость закупаемых информационных (автоматизированных) систем. Использовать при закупках преимущества большого масштаба можно двояко: • за счет создания отдельного государственного органа, который был бы ответственен за закупки ПО; 52 Майор Пронин. Перезагрузка. SmartMoney, № 26, 2006 // http://www.smoney.ru/article.shtml?2006/09/11/1313 53 Электронное государство и «инфраструктура доверия» // http://www.polit.ru/analytics/2006/08/02/mert.html 64 • за счет координации деятельности отдельных государственных закупщиков таким образом, чтобы они вели себя как части единого органа, но в организационном смысле ими не являясь. 1.3.4.1. Централизациягосзакупокилиединыеправилазакупок информационныхтехнологий? Рассмотрим сначала первый вариант – создание единой закупающей организцаии. Против него имеются несколько существенных соображений: • Органы власти и формально, и фактически отвечают за деятельность в сфере своей компетенции. Ответственность предполагает самостоятельность в выборе средств достижения результатов. Передача функций по закупкам вовне ведомства приведет к снижению их ответственности за результат. • Российские органы власти традиционно разобщены и неохотно делятся информацией друг с другом. Между тем закупка ПО требует раскрытия «посторонним» многих подробностей деятельности и столкнется с жестким и вряд ли преодолимым противодействием аппарата. • Единый орган больше подвержен системным рискам (как ошибкам – неверное технологическое решение окажется неверным в масштабах всей страны, так и злоупотреблениям – например, разделу рынка госзакупок между ограниченным числом поставщиков). • Единый орган уменьшит скорость работы. Понизится также гибкость и адаптивность к меняющимся условиям. Альтернативный подход – выдвижение обязательных требований к закупкам ИТ в органах власти перечисленных недостатков лишен. Наличие таких обязательных требований усилит позиции государственных закупщиков – появится ряд вопросов, по которым государство не «торгуется», и поставщики будут об этом хорошо осведомлены. Единство требований позволит достичь лучшей совместимости автоматизированных систем, поможет снизить зависимость государства от отдельных доминирующих поставщиков. При этом увеличивается единообразие государственной технологической политики и снижаются расходы. Подробнее об этом см. лекции 2.4 и 4.3. 1.3.4.2. Фактическаястоимостьпрограммногообеспечения Специалистам известно, что программное обеспечение не «продукт», однажды покупаемый и имеющий конкретную цену (см. лекцию 3.1), а скорее «процесс», характеризуемый множеством параметров. Например, «стоимость ПО» может отличаться в разы даже для полностью идентичных программ (например, «коробочная» и OEM-лицензия) или зависеть от условий пользования (например, от числа клиентских соединений). В этих условиях выбор поставщика исключительно по минимальности цены конкурсной заявки, как правило, ведет к неоптимальным бюджетным расходам. Даже если абстрагироваться от других характеристик ПО и рассматривать исключительно ценовой критерий, то минимальность заявки не означает минимальности издержек для органа власти. Ценовых факторов, которые стоило 65 бы учитывать, очень много, но не все они поддаются точному расчету. Тем не менее важнейшие из них можно учесть уже на этапе конкурсных процедур. В частности: • Цена конкурсной заявки – стоимость «первой» закупки ПО (в состав которой входит как разработка, так и закупка какого-то числа лицензий). • Стоимость покупки лицензий на ПО, не включенное поставщиком в госконтракт, но необходимое для эксплуатации ИС. • Стоимость будущего тиражирования ПО (докупки необходимых лицензий в масштабе тиражирования ИС). • Стоимость закупки дополнительных лицензий (например, для возросшего числа процессоров в сервере, числа пользовательских сеансов и т.п.). • Стоимость требуемого для эксплуатации разработанной ИС аппаратного обеспечения (например, ИС может требовать для своей работы «железа», которым заказчик не располагает). Рис. 6. Составляющие стоимости ПО для заказчика 1.3.4.3. Авторскиеимущественныеправаирасходы госзаказчика Почти все из перечисленных расходов непосредственно связаны с объемом авторских имущественных прав, получаемых заказчиком по итогам закупки. Когда их у заказчика оказывается недостаточно, ему предстоят расходы. При этом только первая из приведенных статей расхода (цена конкурсной заявки) частично «очевидна» для заказчика. Почему частично? В состав контракта может войти программное обеспечение, права на которое поставщик оставит за собой. Например, поставщик может произвольно разделить поставляемое ПО на «готовую платформу» и «разработанное на заказ в рамках контракта», и не передать заказчику прав на доработку «платформы». Остальные составляющие будущих расходов чаще всего оказываются непрозрачны для заказчика: другой распространенный прием поставщика – «забыть» включить в состав поставки ПО, без которого эксплуатировать разработанную ИС будет невозможно. Например, для работы поставляемой ИС требуется операционная 66 система и СУБД, но первая включена в состав поставки, а СУБД нет, и заказчику надо покупать ее самостоятельно. Методика, позволяющая избежать описанных проблем, предложена в лекции 4.4. 1.3.5. Тринаправленияинформатизацииикачество госуправления Основным требованием к целям информатизации является их направленность на повышение качества государственного управления, другими словами, на максимальную реализацию интересов источника государственной власти – граждан – в рамках и формах, предусмотренных Конституцией РФ. Однако возможных способов повышения качества государственного управления не так мало и, соответственно, сформулированный в начале лекции тезис, что основные цели в области информатизации можно свести всего лишь к трем, может быть поставлен под сомнение. Действительно ли этими тремя исчерпывается все многообразие возможных целей? Можно ли выделить большее или меньшее их количество? Для этого следует вернуться к используемой ООН методике оценки качества государственного управления и рассмотреть, как информатизация может повлиять на его отдельные компоненты (см. лекцию 1.2). Что касается прозрачности, общепризнанная роль ИТ состоит в том, чтобы создать нормативную базу раскрытия информации и осуществлять его на современной технологической основе. Одновременно прозрачность является условием для реализации таких признанных ООН ценностей государственного управления, как «участие», «восприимчивость» и «ориентация на консенсус». Очевидно, для реализации этих ценностей одной только прозрачности не достаточно, необходимы меры, прямо не связанные с использованием ИТ, но прозрачность является для этого необходимым условием. Что означает в сфере информационного регулирование и использования ИТ реализация ценностей «верховенства права» и «равенства и недискриминации»? Они подразумевают универсальность прав граждан, которые позволят разграничить легитимное и нелегитимное использование государством информации. Это отражено в третьей из рассмотренных в этой лекции задач информатизации. И, наконец, следует обратить внимание на последние из рассматриваемых ООН свойств качественного государственного управления – результативность и эффективность. Эти качества наиболее прямо реализуются в рамках второго и третьего предложенных в лекции направлений. Одна из них делает акцент на внешние, ориентированные на граждан проявления информатизации (снижение бремени регулирования). Другая на внутренние для органов власти результаты (снижение стоимости ИТ для бюджета, который в конечном счете также формируется гражданами). 67 Библиография 1. Концепция доступа граждан к информации государства // http://www.elrussia.ru/files/56239/disclosure_package_dec05.doc 2. Брауде-Золотарев М. Свобода выбора технологий, Ведомости, 17.08.2006. // http://www.vedomosti.ru/newspaper/article.shtml?2006/08/17/111184 3. Новиков В. Местная специфика прозрачности // http://www.gazeta.ru/comments/2006/07/06_a_692386.shtml 68 1.4: Лекция 1.4. МировойопытвнедренияИТв государственноеуправление Мировой опыт внедрения ИТ в государственное управление. Стадии зрелости электронного государства. Административная реформа и ИТ. Доступность государственных услуг. Раскрытие информации. Персональные данные и защита прав граждан. Электронная демократия и электронное правосудие. Ожидаемыйрезультатосвоениятемы В результате ознакомления с лекцией слушатель должен: • иметь представление о том, что делают правительства зарубежных стран для повышения качества государственного управления с помощью ИТ; • уметь объяснять принципы, на которых основана регламентация использования информации и ИКТ в государственных органах; • понимать необходимость использования лучших мировых практик при подготовке проектов компьютеризации в России. 1.4.1. Повышениекачествагосуправления: ИТ, какфактор успеха Как бы ни формулировались цели информатизации в разных странах, предполагается, что в конечном счете внедрение ИТ повысит качество государственного управления. Однако как экономическое развитие, так и качество государственного управления не следуют автоматически за развитием технологий. Поэтому встает вопрос, действительно ли внедрение ИТ повышает качество государственного управления? Ответ на него подсказывает опыт разных стран, которые активно используют ИТ в деятельности государства уже много лет (так, в Сингапуре Программа компьютеризации государственной службы 54 действует с 1980 г.). В одной лекции сложно изучить все многообразие мирового опыта, поэтому в данном разделе будут рассмотрены основные принципы, используемые в мире, проиллюстрированные конкретными примерами. В лекции также приводится значительное число ссылок, которые позволят продолжить изучение мирового опыта самостоятельно. В целом из мирового опыта можно сделать вывод, что для повышения качества государственного управления необходимо сочетание следующих обстоятельств: 54 Civil Service Computerisation Programme, http://www.igov.gov.sg/Strategic_Plans/CivilServiceComputerisationProgramme.htm 69 • развитая технологическая инфраструктура (компьютеры, сети, навыки пользования); • юридически значимый электронный документооборот, или шире – электронные данные (для реализации экономических преимуществ ИТ); • сопутствующие административные преобразования конкретных административных процессов; • общее повышение прозрачности и подотчетности органов власти; • внедрение ИТ должно затрагивать все сферы государственного управления (не только исполнительную власть, но парламенты и суды). Далее эти тезисы и их значение будут рассмотрены более подробно. Наглядные примеры их практического воплощения в жизни рассмотрены в лекции 1.5. 1.4.2. Стадиизрелостиэлектронногогосударства При анализе уровня развития электронного государства можно выделить четыре стадии его создания (отражающие последовательное увеличение степени зрелости): Рис. 1. Стадии зрелости электронных услуг • Стадия 1. Услуги по публикации (односторонний обмен информацией; пользователь получает информацию в Интернете, но не может инициировать никакой трансакции). • Стадия 2. Интерактивные услуги (двусторонний обмен; пользователь инициирует трансакцию в Интернете, но ее завершение требует «бумажных» взаимодействий). • Стадия 3. Трансакционная стадия (двусторонний обмен информацией; пользователь совершает трансакцию полностью в Интернете, но речь идет об одной трансакции за раз). 70 • Стадия 4. Интеграционный (двусторонний обмен информацией; пользователь совершает в Интернете больше одной трансакции за раз, используя единый интерфейс для однократного инициирования и получения услуги). 1.4.1.1. Технологическаяинфраструктура Развитие инфраструктуры информационного общества является важной составляющей успешного создания электронного государства. И это признается в авторитетном рейтинге «готовности к электронному государству» 55 , который регулярно публикуется ООН. Именно большой вес фактора инфраструктуры выдвинул на высокие места в рейтинге ряд государств Юго-Восточной Азии (Южную Корею, Сингапур, Японию). Табл. 1. Лидеры рейтинга готовности к электронному государству (ООН, 2005 г.) Страна Индексготовности 1. США 0.9062 2. Дания 0.9058 3. Швеция 0.8983 4. Великобритания 0.8777 5. Южная Корея 0.8727 6. Австралия 0.8679 7. Сингапур 0.8503 8. Канада 0.8425 9. Финляндия 0.8231 10. Норвегия 0.8228 11. Германия 0.8050 12. Голландия 0.8021 13. Новая Зеландия 0.7987 14. Япония 0.7801 15. Исландия 0.7794 16. Австрия 0.7602 17. Щвейцария 0.7548 18. Бельгия 0.7381 19. Эстония 0.7347 20. Ирландия 0.7251 21. Мальта 0.7012 22. Чили 0.6963 23. Франция 0.6925 24. Израиль 0.6903 25. Италия 0.6794 Россия в этом рейтинге занимает далекое 50-е место с рейтингом 0,5329. Действительно, даже для реализации преимуществ первой стадии зрелости электронного государства необходима развитая ИКТ-инфраструктура. Если говорить про страны-лидеры, то они в настоящее время находятся (по 55 UN Global E-government Readiness Report 2005 // http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021888.pdf 71 отдельным услугам) уже на 3-й и 4-й стадиях зрелости создания электронного государства (юридически значимое и полностью электронное взаимодействие с государством). Большая часть стран в мире к этим стадиям лишь переходят. В России, увы, сегодня далеко не все органы власти преодолели первую стадию (информирование граждан). Рис. 2. Страны, занимающие в рейтинге «готовности» места с 26-го по 50-е |