Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1
 Скачать 4.14 Mb.
|
1 МОДУЛЬ 1. Государственноеуправлениеиинформационные технологии 1.1: Лекция 1.1. Основныепонятияэлектронного государства Основные понятия электронного государства. Электронное государство или электронное правительство. Мировой подход и российская специфика. Информатизация и качество государственного управления. ИТ: новые возможности и новые риски. Ожидаемыйрезультатосвоениятемы В результате ознакомления с лекцией слушатель должен: • Овладеть базовой терминологией в области «электронного государства». • Знать основные принципы права и государственного управления и уметь применять их при планировании проектов информатизации. • Уметь объяснять связь информатизации со значимыми аспектами качества государственного управления. Текстлекции 1.1.1. Понятиеэлектронногогосударства Несмотря на метафоричность, понятие «электронное государство» можно наполнить вполне прагматическим содержанием. Для этого будет необходимо: • установить связь понятий «государство» и «качество государственного управления»; • установить, каковы специфичные проявления компьютеризации в жизни государства; • установить влияние компьютеризации на качество государственного управления. При таком подходе «электронным» окажется государство, которое использует информационные технологии для повышения качества государственного управления. Понятно, что у подобного определения еще нет конкретного наполнения (скорее, это свойство). При этом следует учитывать: • переход к электронному государству, что бы оно не представляло, является неизбежным: технологический прогресс нельзя остановить; • конкретное содержание этого перехода не предопределено и может реализоваться по различным сценариям; 2 • переход к электронному государству затрагивает значимые аспекты качества государственного управления; • информатизация и качество государственного управления связаны, и на него можно влиять,занимаясь информатизацией. Рис.1. Компьютеризация может повышать качество госуправления 1.1.2. Неизбежностьпереходакэлектронному государству 1.1.2.1. «Электронноегосударство»: определения Итак, единственного общепринятого определения «электронного государства» в мире не существует. Разные специалисты в области государственного управления и информационных технологий, а также нормативные акты различных стран используют разные определения этого понятия. Приведем лишь некоторые из них: • «Электронное государство представляет собой использование информационно-коммуникационных технологий для преобразования правительства с целью сделать его более доступным для граждан, более эффективным и более подотчетным. Однако из этого определения вовсе не следует, что переход к электронному государству должен ознаменоваться ростом числа компьютеров в кабинетах чиновников. Напротив, согласно этому определению, он должен привести к изменению взаимоотношений между государственными служащими и остальными гражданами» 1 – директор Центра демократии и технологий (Center for Democracy and Technology, CDT), Джеймс Демпси. • «Электронное правительство – система государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации» 2 (Glossary.ru). • «Электронное государство обозначает использование государством интернет-приложений и других информационных технологий в 1 http://lgi.osi.hu/publications/2003/217/english.pdf 2 http://www.glossary.ru/ 3 совокупности с процессами, которые поддерживают эти технологии для: а) развития доступа и предоставления государственной информации и услуг гражданам, другим агентствам и другим государственным органам; или б) для улучшения деятельности государства…» (E-Government Act of 2002, США) 3 • «Электронное государство относится к использованию государством информационных технологий для обмена информацией и предоставления услуг гражданам, бизнесам и другим органам власти» 4 (Wikipedia). • «Электронное государство – понятие, обозначающее использование государством для осуществления официального взаимодействия с гражданами и организациями, а также для иных юридически значимых действий информации, выраженной в электронной форме (используется в данной лекции). Рис.2. В Интернете много полезных источников по теме e-Government 3 http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/F?c107:1:./temp/c107DCTpoo:e9144 : 4 http://en.wikipedia.org/wiki/E-Government 4 1.1.2.2. Тонкоститерминологии: «электронноегосударство», «электронноеправительство». Несмотря на то что перечисленные определения различаются акцентами, обнаружить общее «твердое ядро» термина все же нетрудно: речь идет о применении во внутренней работе органов власти и при взаимодействии с гражданами информационных технологий. Поэтому, хотя общему понятию не достает той конкретности, которая позволила бы делать высказывания наподобие «электронное государство создано на 90%», все же существует возможность оценить, насколько та или иная страна продвинулась в этом направлении. Здесь следует сделать небольшое терминологическое уточнение. В русском языке словосочетание «электронное государство» является калькой английского термина electronic government (e-government). Этот термин также нередко переводится на русский язык как «электронное правительство», однако такой перевод недостаточно точен 5 . В английском языке термином «government» обозначается не только правительство как центральный орган исполнительной власти, но и государство в целом. Так, three branches of government обозначает «три ветви государственной власти», а не «три подразделения правительства». Таким образом, e-government означает скорее «электронное госуправление» и охватывает использование ИТ не только в исполнительной, но также в законодательной и судебной ветвях власти. Знатоки русского языка могут вспомнить, что исторически термин «правительство» обозначал все три ветви власти 6 , и в XIX в. перевод слова «government» как «правительство» едва ли мог ввести в заблуждение. В данном курсе понятия «электронное государство» и «электронное правительство» используются как синонимы. 1.1.2.3. Информационныетехнологиивобществеиэкономике Широкое использование информационных технологий, к которому планирует прибегнуть большинство государств, уже является реальностью во многих сферах общественной жизни, не исключая, разумеется, и экономику. Существуют такие виды деятельности, где не-электронное общение уже является исключением. Так, «письмо» и «почта» в обыденной речи значительной части населения нашей страны уже подразумевают электронное письмо и электронную почту. Слово «электронное» не произносится людьми потому, что других писем и почты в их жизни нет. Или возьмем бухгалтерию, которая сначала была просто «бухгалтерией», потом (в поздние 90-е) стала «компьютеризированной бухгалтерией», а теперь вновь стала просто «бухгалтерией». Причина та же. Другой, не-компьютеризированной, бухгалтерии теперь практически не бывает. Аналогично, если человек говорит, что он ведет «дневник», мы сначала вспомним про блоги и Интернет, а уж только потом подумаем о хранящейся дома тетрадке. 5 http://www.parkmedia.ru/conf.asp?ob_no=346 6 Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона: «Правительство, совокупность лиц и учреждений, коим в государстве принадлежит высшая власть законодательная, исполнительная и судебная». 5 Другой важный пример – торговля. Эта отрасль в общественном сознании не воспринимается как лидер в области «высоких технологий». Между тем в США торговля неизменно является одним из трех основных секторов-покупателей ИТ, да и в России на торговлю приходится около 5 % общих затрат страны на ИТ 7 (Источник: CNews Analytics, 2007). Рис.3. Информатизация сектора розничной торговли Компьютерная техника нужна торговым компаниям для совершенствования в области их ключевых компетенций – логистики и мерчендайзинга. Как результат – революция в этом секторе, обернувшаяся экономией для потребителей. Средняя стоимость товара в крупной торговой сети вроде Wal-Mart обходится потребителю в среднем на 25 % дешевле, чем в обычном супермаркете. Около 75 % превосходства США в росте производительности экономики перед Европой за последние 10 лет объясняется именно прогрессом в области торговых цепочек поставок 8 . Этот прогресс в основном обусловлен применением ИТ, прежде всего, интеграцией информационных (автоматизированных) систем торговых предприятий и их поставщиков, которая позволяет более точно, чем прежде, прогнозировать спрос, избегать излишних затрат на хранение товаров на складах. Фактически торговля в мире уже является электронной, пусть об этом и не говорится. Уже в ближайшие годы общество столкнется с коренным пересмотром того, как работает сектор образования. В современных бизнес-школах традиционные 7 См. http://www.cnews.ru/reviews/free/trade2007/articles/retail_taste.shtml и http://www.cnews.ru/reviews/free/trade2007/articles/warehouse.shtml 8 См. Рогофф К. «Wal-Mart» от края и до края? // http://www.project- syndicate.org/commentary/rogoff15/Russian 6 занятия все больше заменяются компьютерными тренажерами. Все больше очных аудиторных занятий заменяются курсами дистанционного обучения. Данный курс является еще одним подтверждением: он существует как в «электронном», так и «очно-лекционном» виде, причем «электронный» является основным вариантом. 1.1.2.4. Общественнаяжизньопределяетприменение информационныхтехнологийвгосударстве В силу известного консерватизма государственного аппарата в отдельные периоды может наблюдаться разрыв между технологическим уровнем общества и уровнем используемых государством технологий. И все же опыт показывает, что обычно этот разрыв не является слишком большим. Государство ориентируется на стереотипы деятельности частного сектора, но в отличие от него при выборе направления движения не ограничено мотивом получения прибыли. Как результат, новые технологии скорее рано, чем поздно, ставятся на вооружение государства (в расчете на одного государственного служащего в год в России на ИТ тратится около $1000 9 ). Рис.4. Сайт Минэкономразвития России. Не предназначен для граждан, не использующих браузер Internet Explorer Сказанное справедливо и для сферы информационных технологий. Применение ИТ в различных сферах общественной жизни растет, у людей формируются определенные привычки и ожидания от власти в отношении ИТ. Как следствие, растет и давление в пользу того, чтобы государство использовало ИТ для предоставления государственных услуг при взаимодействии между 9 http://www.e-rus.ru/site.shtml?id=7&n_id=3402 7 государственными органами для реализации принципа «одного окна». При этом при государственной информатизации нельзя не учитывать привычки и стереотипы, сформированные обществом. Например, если человек приходит на сайт органа власти за информацией, то скорее всего этот сайт надо оформлять согласно правилам создания «новостных сайтов», а не «сайтов-открыток» или развлекательных порталов. Для сайтов органов власти это означает отказ от «фреймов», «мультиков», рекламных всплывающих баннеров и стилевого разнобоя. Напротив, необходимо отдавать предпочтение тексту, сокращать графику и использовать «говорящие» интернет-адреса (URL). На рисунках 4 и 5 показано несколько типовых в государственном секторе ошибок, когда орган власти игнорирует значительную часть граждан. Многие пользователи Интернета не станут менять веб-браузер ради просмотра одного сайта, даже если это сайт органа власти. Более того, какой-то пользователь и не сможет его поменять, если не использует операционную систему Windows. Согласитесь, что неправильно отказывать гражданину в доступе к информации государства только потому, что он использует не ту операционную систему или не тот браузер, который почему-то больше нравится органу власти. Рис. 5. Сайт Минэкономразвития России. Использует длинные малоинформативные адреса (URL) 8 1.1.3. Подходыкформированиюполитики государственнойинформатизации. 1.1.3.1. Ограниченностьприменимостизарубежногоопыта. Государства время от времени меняют технологии осуществления своей деятельности. Так, если говорить о распространении информации – сфере, на которую внедрение компьютеров оказывает значимое влияние, государства в разные периоды полагались на надписи на камнях, отсылку глашатаев и издание газет. При этом при любой технологической революции наиболее значимые принципы права или государственного управления, которые поддерживала старая технология, должны быть сохранены при переходе к новой. Но исторический опыт слишком отличается от сегодняшнего дня: понимание принципов права и основ деятельности государства с момента последней технологической революции («бумажной») во многом изменились, и воспользоваться опытом прошлых веков ради смягчения сегодняшнего технологического перелома мы не сможем. По целому ряду причин и международный опыт не дает однозначных рекомендаций к действию. Разберем, о каких причинах идет речь. Табл. 1. Доля (в %) государственных услуг, доступных через веб-сайты (в мире) (Источник: Brown University, http://www.insidepolitics.org/egovt06int.pdf ) Числоэлектронныхуслуг 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ни одной 92 88 84 79 81 71 Одна 5 7 9 11 8 14 Две 1 2 3 4 3 5 Три и более 2 3 4 6 8 10 Прежде всего, чужой опыт и не в состоянии дать однозначных рекомендаций. Опыт всегда открыт для множественности интерпретаций, которые определяются различием в теоретических предпосылках и ценностей исследователей. Именно теоретические предпосылки подсказывают, какие из многочисленных событий связаны. Именно ценности могут подсказать, является ли та или иная ситуация «нормой» (и тогда к этой ситуации надо приспосабливаться, даже если она неприятна) или «патологией», и тогда ей надо противодействовать. Кроме того, пока рано говорить о завершенности перехода к электронному государству в других странах. Табл.2. Доля государственных сайтов, предлагающих электронные государственные услуги (Источник: Brown University, http://www.insidepolitics.org/egovt06int.pdf ) Регион 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Северная Америка 28 41 45 53 56 71 Острова Тихого океана 19 14 17 43 24 48 Азия 12 26 26 30 38 42 Средний Восток 10 15 24 19 13 31 9 Западная Европа 9 10 17 29 20 34 Восточная Европа – 2 6 8 4 12 Центральная Америка 4 4 9 17 15 11 Южная Америка 3 7 14 10 19 30 Россия / Центральная Азия 2 1 1 2 3 11 Африка 2 2 5 8 7 9 И, наконец, стоит обратить внимание на то, что для формулирования рекомендаций можно воспользоваться опытом далеко не любой страны. В разных странах ставятся разные задачи информатизации. Так, например, далеко не в каждой стране показатели социального доверия столь же низки, как в России, и не везде будет значимой тема создания надежных препятствий для злоупотреблений с помощью ИТ со стороны государственных служащих. В результате существуют разные мнения относительно содержания «правильной информатизации». Ничего похожего, например, на единодушие экономистов относительно преимуществ свободной торговли, не наблюдается. 1.1.3.2. Факторы, определяющиеуспешностьгосударственной информатизации Формирование качественной политики государственной информатизации подразу- мевает понимание ключевых факторов, влияющих на принятие государственных решений и их фактическую реализуемость в практической деятельности. Ключевое значение для принятия государственных решений имеет взаимосвязанное соотношение следующих факторов: • существующие ценности, взгляды и интересы влиятельных лиц и групп, способных оказывать достаточное воздействие на государственные процессы (условно это можно назвать «политическим потоком»); • фактическое положение дел (политические, административные, социальные, демографические и пр. процессы), которое определяет проблемы и задачи, стоящие перед органами власти (условно это можно назвать «потоком проблем»); • наличие в обществе достаточных теоретических и прикладных знаний, методик, умений, необходимых для разрешения возникающих проблем (условно это можно назвать «потоком решений») Политический поток во многом определяется политиками и государственными служащими. Поток проблем практически не контролируется, т.к. проблемы являются следствием реальных жизненных ситуаций 10 . Поток решений создается группами экспертов, чьи знания связаны с рассматриваемой предметной областью. 10 Ошибочна распространенная точка зрения, что чем сильнее государственная власть, тем более предсказуем для нее «поток проблем». История демонстрируют обратный феномен: общества со слабыми общественными обратными связями менее устойчивы к проблемам, что проявляется медленной сменяемостью власти и замедленным экономическим развитием. 10 Рис. 6. Для принятия государственных решений необходима сонаправленность как минимум двух «потоков» Государственные решения обычно принимаются, когда одновременно совпадают два, а лучше три описанных фактора: • тема находится в политической повестке дня, и политики склонны ей заниматься; • существуют актуальные проблемы, которые могли бы быть решены изменениями в данной области; • существуют признанные экспертами способы решения этих проблем. 1.1.3.3. Факторы, необходимыедляуспеха, иположениеделв России Относительно процесса государственной информатизации данная схема «подсказывает», что политический поток сегодня благоприятен – тема «электронного государства» связывается с прогрессом, инновациями, удобством граждан и пр. Политики уделяют ей внимание и готовы рассматривать решения в этой сфере. Что касается потока проблем, российская действительность приносит их в большом количестве, но едва ли кто-то сегодня будет связывать важнейшие проблемы в государстве именно с тем, что где-то не хватает компьютеров. С другой стороны, не могло ли должное применение компьютеров позволить избежать части этих проблем? Если говорить о потоке решений, то профессионального сообщества, занимающегося проблемами электронного государства, в России пока не существует. Отдельные эксперты, разумеется, есть, но нет не только «всеобщего мнения сведущих», но даже общеизвестных (пусть различающихся) позиций, по отношению к которым общество и власть могли бы самоопределиться. Важно отметить, что данный курс – и есть попытка сформулировать целостную позицию относительно государственной информатизации. Таким образом, необходимо заключить, что в целом ситуация в области компьютеризации госсектора в России благоприятна, но для успешного внедрения политики государственной информатизации существенно не хватает экспертного потенциала. 11 |