Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1
 Скачать 4.14 Mb.
|
|
1.4.1.2. Юридическаязначимостьгосударственных электронныхданных Однако для совершенствования государственного управления развития одной только инфраструктуры недостаточно. Во многих случаях совершение действий по обработке и использованию информации в деятельности государства имеет не столько фактическое, сколько формальное, юридическое значение. Если информации формально – «по закону» – нет, то ей не может распоряжаться ни гражданин, ни государство. Зато этой информаций по своему усмотрению может распоряжаться незаконно хранящий ее чиновник. Это относится и к электронной информации. Она должна существовать не только фактически, но и юридически, т.е. изменения в учетных данных должны быть юридически значимыми, являться основанием для изменения прав и обязанностей. Отсутствие юридической значимости электронного учета приводит к нескольким нежелательным последствиям. Во-первых, сохраняется необходимость параллельного существования электронного («для удобства») и бумажного («для юридических целей») документооборота. В таком случае внедрение ИТ едва ли сможет привести к сокращению затрат на администрирование в публичном секторе. Во-вторых, без юридической значимости государственные электронные услуги не смогут перейти даже на 2-й, не говоря уж о 3-ем и 4-м уровнях зрелости. 72 1.4.1.3. Доступностьгосударственныхуслуг Несмотря на то что перевод в электронную форму взаимодействия позволяет удешевить и упростить административные процессы, остается вопрос: должно ли государство обязывать граждан использовать исключительно электронную форму взаимодействия? Подавляющее большинство стран выбор способа взаимодействия с государством оставляют за гражданином, хотя бывают и исключения, когда государство более или менее активно подталкивает граждан к электронной форме. При этом для обеспечения доступности электронных услуг гражданам бесплатно предоставляются цифровая подпись и организуются пункты коллективного доступа к услугам связи. Так, в Сингапуре по всей стране были созданы Центры содействия электронному гражданину (eCitizen Help Centres), в которых предоставляется возможность бесплатно пользоваться компьютерами. Для помощи пожилым и плохо владеющим компьютерами гражданам в этих центрах работает специальный персонал. В любом случае при переходе к электронной форме оказания госуслуг не должна страдать их доступность, и в мире за этим активно следят. Например, Новая Зеландия учитывает такой аспект доступности государственных электронных услуг, как скорость и дешевизна скачивания информации 56 В рекомендациях на подготовку государственных веб-сайтов говорится, что «не является ни справедливым, ни разумным долго ждать загрузки длинных веб- страниц, пока не появится возможность оценить их релевантность…». Также специально отмечается, что жители многих сельских районов подсоединены к Интернету со скоростью 9,6 кбит/c и меньше (примерно соответствует скорости соединения по протоколу GPRS посредством сотовых GSM-сетей). Исходя из этого устанавливаются ограничения на размер страниц разного типа (титульная страница, навигационная, для распечатки и т.д.). Все страны стремятся к тому, чтобы сайты органов власти были доступны всем гражданам, которые вольны использовать любые программно-аппаратные платформы. Не должны быть недоступны электронные услуги гражданам, имеющим различные ограничения жизнедеятельности (например, нарушения зрения, опорно-двигательного аппарата и т.д.). Наконец, в некоторых случаях переход в электронную форму может быть признан нецелесообразным. Так, во многих социальных услугах люди придают ценность человеческому контакту (personal touch), который потеряется при электронном обслуживании. 56 New Zealand Web Standards and Recommendations V 1.0. // http://www.e.govt.nz/standards/web- guidelines/web-standards-v1.0/web-standards-v1.0.rtf 73 1.4.1.4. Идентификацияпользователейприоказании государственныхуслуг Цифровая подпись является средством а) идентификации получателя государственной услуги и б) удостоверения подлинности (аутентичности) подписанных документов. В Европейском Союзе вопросы использования электронной подписи регламентируются Директивой об электронной подписи 57 . Эта Директива подлежит реализации во внутреннем законодательстве всех 27 стран-членов ЕС и создает основу для совместимости электронных подписей, которые в них используются. Согласно Директиве, правовое регулирование цифровой подписи должно создавать возможности для как можно более широкого ее использования, доступ к получению сертификата цифровой подписи должен быть равным, а получение и использование простыми и необременительными. Так, в целях расширения предложения услуг электронного государства и их совершенствования, а также реализации положений упомянутой выше Директивы, правительство Чехии приняло нормативную базу для использования электронных подписей (e-signatures) и электронные штампов (e-stamps) 58 . Согласно чешским законам, у граждан появилась возможность подавать электронные заявления в органы власти. Не стоит забывать о том, что помимо использования цифровой подписи существуют и другие способы идентификации участников электронного взаимодействия, которые применяются в разных странах. Так, в Швеции для уплаты налогов в режиме онлайн используется система с применением пин-кода, а в США для этих же целей служит банковская и налоговая информация, позволяющая надежно идентифицировать гражданина. 1.4.1.5. Нотаризациясобытий, реализуемыхвэлектронной форме Помимо создания нормативно-правовой базы, обеспечивающей идентификацию пользователя и целостность электронного документа, требуются и другие изменения в законодательстве. Одной из проблем электронного документооборота является неизменность существующих в электронной форме документов. Для этого необходима система их нотаризации (удостоверения времени подписания третьей доверенной стороной). При отсутствии этой системы всегда будут существовать риски мошенничества с электронными документами, а вся система в целом не будет пользоваться доверием 59 . Дело в том, что цифровая подпись гарантирует лишь только то, что документ а) подписан цифровой подписью, принадлежащей 57 Directive 1999/93/EC of the European Parliament and of the Council of 13 December 1999 on a Community Framework for Electronic Signatures. OJ L 013, 19/01/2000 P. 0012 – 0020. http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31999L0093:EN:HTML 58 Act on Electronic Signature No. 227/2000 Coll. // http://www.micr.cz/images/dokumenty/UZ-227_2000-eng.pdf 59 См. сайт Национальной ассоциации нотариусов США: http://www.nationalnotary.org/eNotarization/index.cfm?text=eNotNews 74 конкретному лицу и б) что подписанный документ не был изменен после подписания. Необходимые для юридической значимости полномочность подписавшего лица, а также время простановки подписи средствами цифровой подписи не обеспечиваются. Рис. 3. Возможности электронной подписи ограничены Решение этих проблем находится в фокусе как научных исследований, так и практических действий. Например, международный некоммерческий консорциум OASIS (Organization for the Advancement of Structured Information Standards) 60 создал рабочую группу по разработке стандартов электронной нотаризации (eNotarization) 61 , а группа по электронному доверию (eTrust) американской Ассоциации адвокатов (American Bar Association) подготовила Белую книгу по электронной нотаризации (eNotarization White Paper) 62 в 2006 году была запущена программа электронной нотаризации в штате Пенсильвания, США 63 . В рамках «пилотного» проекта нотаризации будут подвергаться акты регистрации сделок в Регистре сделок, который ведется в каждом графстве штата. Самое большое значение электронная нотаризация будет иметь для сделок залога и сделок по недвижимости. В случае успешности проекта другие штаты США примут решение о необходимости создания системы электронной нотаризации. Интересно, что создатели системы в Пенсильвании считают, что одним из самых сложных препятствий на пути создания единой системы нотаризации окажется техническая и семантическая несовместимость информационных систем, используемых разными штатами (этой теме посвящена лекция 2.4). 60 http://www.oasis-open.org/who/ 61 http://www.oasis-open.org/committees/tc_home.php?wg_abbrev=legalxml-enotary 62 http://meetings.abanet.org/webupload/commupload/ST231005/newsletterpubs/eNotarization.pdf 63 http://www.fcw.com/article92159-01-31-06-Web 75 Рис. 4. Программа электронной нотаризации штата Пенсильвания 1.4.1.6. Узакониваниеэлектронныхформучета государственныхданных Придание юридической значимости электронному учету возможно путем как нового истолкования существующего законодательства, так и за счет обновления нормативной правовой базы. У каждого из этих подходов есть свои достоинства. В частности, придание нового толкования действующему регулированию позволяет избежать усложнения законодательства и позволяет более оперативно реагировать на практические запросы. В то же время этот подход обладает и явными недостатками, среди которых главным является правовая определенность. Между двумя подходами нет жесткого противоречия. Опыт Швеции, одной из стран-лидеров в построении «электронного государства», показывает, что можно успешно пользоваться обеими возможностями 64 64 E-government in Sweden ( http://ec.europa.eu/idabc/servlets/Doc?id=21025 ) и Gustav Johnssen «To Regulate or not to Regulate – E-Government, Administrative Law and Change» http://www.skriver.nu/esociety/archives/gj2.PDF 76 Так, Высший административный Суд Швеции постановил, что используемый в законе «О свободе прессы» термин «документ» подразумевает также и электронную форму. Аналогично термин «регистр» был истолкован как включающий в себя все возможные способы хранения данных (включая записи в журнале электронной почты, cookie-файлы, history-файлы). Однако для закрепления юридической значимости электронной подписи было принято специальное регулирование закон «Об электронной подписи», содержащий норму о том, что там, где закон содержит требование о необходимости подписи, должно быть достаточно электронной подписи (близкое положение содержит российский Гражданский Кодекс). Еще один пример, как может решаться подобная проблема: в штате Теннеси (США) в 2006 году был принят закон об онлайновом реестре потенциальных доноров органов. Закон возлагает на донорские агентства обязанность по созданию и содержанию электронного реестра доноров штата Теннеси. Еженедельно в реестр поступает контактная информация жителей штата, которые выразили свое согласие на то, чтобы быть донорами. Информация об этих людях будет доступна исключительно аккредитованным агентствам, занимающимся донорством. В соответствии с законом, реестр должен быть доступен в электронном виде 24 часа в сутки 7 дней в неделю. Граждане могут дать свое согласие на донорство или отозвать его путем уведомления соответствующего агентства в письменном виде либо при помощи электронного доступа к реестру, причем законом специально оговаривается, что электронное согласие (отзыв согласия) имеет юридическую силу 65 1.4.3. Информационныетехнологиииадминистративные преобразования 1.4.3.1. Важностьадминистративногореформирования Внедрение ИТ способно повысить «эффективность» органов власти. Но что означает понятие «эффективность»? Например, если органы власти станут делать «больше» (того же самого и за те же деньги, что тратились раньше), то это рост эффективности? В коммерческом секторе это, как правило, означает рост. Но в публичном секторе такая ситуация с точки зрения граждан может и не быть желательным результатом. Действительно, кому будет лучше, если что-то не очень нужное станет происходить в два раза чаще? Например, раньше ведомство за отведенный ему регламентом срок успевало один раз «обменяться» документами с заявителем, а благодаря ИТ станет успевать сделать это два раза. Отсюда целесообразность совмещения компьютеризации с административными преобразованиями, которые направляли бы использование ИТ на получение более благоприятного для граждан результата. Например, суть достаточно простого и популярного во всем мире принципа «одного окна» (one-stop shop), широко используемого при предоставлении государственных услуг гражданам в электронном виде, состоит в том, что частное 65 http://www.tennesseeanytime.org/governor/viewArticleContent.do?id=839 ; http://www.govtech.com/gt/articles/100289 77 лицо имеет возможность подать заявление в одной точке и на выходе получить готовый результат, не имея дела со всеми органами, задействованными в предоставлении услуги. Для того чтобы граждане могли воспользоваться этой возможностью, необходима кардинальная перестройка административных процедур и интеграция информационных (автоматизированных) систем органов власти, участвующих в предоставлении услуги. В 2006 году четыре муниципалитета германской земли Бранденбург запустили пилотные электронные системы, при помощи которых граждане могут подать заявление на получение разрешения на строительный проект и отслеживать его движение через сайт городской администрации. Выдача разрешения на строительство – сложный процесс в любом государстве, в который вовлечены, как правило, несколько органов власти. Для работы в режиме одного окна без перестройки деятельности ведомств не обойтись. 1.4.3.2. Организационныетребованиякадминистративной реформе Фактически получается, что создание электронного государства – это неотъемлемая часть административной реформы – деятельности, направленной на преобразование государственного управления в сторону большей его прозрачности и эффективности. Однако интересы ведомств нередко могут расходиться с этими требованиями, чему есть множество причин как объективного (трудно оптимизировать собственную деятельность), так и субъективного плана (например, коррупционная обусловленность отдельных государственных служащих). В ситуации конфликта интересов маловероятно, что ведомство «перестроит» само себя. Отсюда предпочтительно, чтобы деятельностью по административной реформе и поддерживающей ее компьютеризации занимался отдельный орган власти, не совмещающий эти задачи с текущей операционной деятельностью. Мировой опыт содержит многочисленные примеры подобного подхода. 1.4.3.3. Мировойопытадминистративногореформирования В 1998 году в Японии была запущена административная реформа, направленная на пересмотр и расширение полномочий кабинета министров с параллельной коренной реорганизацией существовавших ранее национальных административных органов в Секретариат кабинета министров (The Cabinet Office) и двенадцать министерств. В целях реализации административной реформы было создано Главное управление по административной реформе (Headquarters for Administrative Reform 66 ) и Агентство по управлению и координации (Management and Coordination Agency), которое ответственно за процесс планирования и исполнения административной реформы. Агентство возглавляется Министром по административной и регулятивной реформе (Minister of State for Administrative and Regulatory Reform). В Швеции на постоянной основе работает независимое от других ведомств Агентство по государственному управлению (The Swedish Agency for Public 66 http://www.kantei.go.jp/foreign/policy/gyokaku/konkyo_e.html 78 Management). В отличие от Японии, данное агентство не имеет полномочий на управление административной реформой, однако на основе его предложений Кабинет министров Швеции принимает решения по реформированию государственной системы. Особый интерес представляет опыт Норвегии. В этой стране функционирует Министерство государственного администрирования и реформирования (The Ministry of Government Administration and Reform), которое ответственно за администрирование функционирования государственного аппарата, включая внедрение ИТ. Главная цель деятельности Министерства – повышение эффективности системы государственных органов. Министерство реформирования состоит из пяти департаментов: госслужбы, государственных услуг, IT-политики, внутреннего администрирования и конкурентной политики. Рис. 5. В Норвегии административную реформу и информатизацию проводит независимое ведомство Сходен с норвежским опыт Южной Кореи. В 1998 году там было создано Министерство государственного администрирования и внутренних дел (The Ministry of Government Administration and Home Affairs), чья деятельность направлена на повышение эффективности деятельности государственных органов. Основные задачи данного Министерства постоянное улучшение функционирования государственного аппарата в соответствии с быстро изменяющимися условиями, а именно создание «трудолюбивого» и «контактного» государства (Hard-working and Communicating government). Основные механизмы повышения эффективности: • децентрализация власти; • создание e-government; • вовлечение в государственное управление обычных граждан. 1.4.4. Прозрачность, подотчетностьираскрытие информации Ранее в разделе 1.2.4.5) уже говорилось, что использование в государственном управлении информационных технологий открывает новые возможности для повышения прозрачности и подотчетности («использование ИТ в контексте 79 экономических реформ способствует увеличению прозрачности, подотчетности и эффективности, преодолению мошенничества и коррупции». См. доклад ООН 67 ). Нормативной базой раскрытия информации в большинстве стран мира являются специальные законы о свободе информации. Первый подобный закон («О свободе прессы») 68 был принят в Швеции в 1766 г. (!) в качестве одной из частей Конституции (!). Данный закон устанавливает принцип «общественного доступа» (Offentlighetsprincipen 69 ), гарантирующий общественности беспрепятственное наблюдение за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления. Также законом устанавливается обязанность органов власти создавать регистры имеющейся у них информации, раскрывать их содержание и предоставлять гражданам всю имеющуюся несекретную информацию. Исчер- пывающий перечень секретов содержится в специальном законе (Secrecy Act 70 ). Рис. 6. Карта мира: прозрачность и подотчетность госуправления Принимают подобные законы и развивающиеся страны. Так, в Индии соответствующий закон был принят в 2005 г. В нем перечислены все виды информации, которые не могут быть раскрыты (информация, затрагивающая безопасность государства; полученная конфиденциально от других государств; информация о личной жизни граждан и др.). Законом создается система ответственности за выполнение закона и за обработку поступающих в соответствии с законом запросов. Для поддержки закона создан специальный портал, разъясняющий значимость закона в доступной простым гражданам форме 71 67 World Public Sector Report 2003. E-Government at the Crossroads. // http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN012733.pdf 68 http://www.servat.unibe.ch/law/icl/sw03000_.html 69 http://www.sweden.gov.se/sb/d/2184/a/15521 70 http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/19800657.htm (шведский язык) 71 http://persmin.nic.in/RTI/WelcomeRTI.htm |