Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1
 Скачать 4.14 Mb.
|
|
1.5.3.2. Украина Правительственный портал Украины 99 претендует на то, чтобы предоставлять гражданам информацию о государственных услугах в логике «жизненных ситуаций». На практике идея реализована не очень успешно. 98 Например, http://www.akimat.info/ru/index.php 99 http://www.kmu.gov.ua/control/ru 101 Рис. 8. Единственное наполнение раздела «получение образования»: блок-схема 102 Не очень хорошо структурированную, но довольно богатую информацию по различным вопросам можно найти в разделе «тематические документы» 100 , например, список украинских вузов и условия предоставления льгот поступающим. В этих же разделах можно обнаружить неполную контактную информацию ряда органов. Многие страницы портала содержат неожиданные, при этом неработающие ссылки. Например, в разделе «Религия и религиозные конфессии Украины» можно обнаружить неработающие ссылки на образцы документов бухгалтерской отчетности 101 Как система региональные правительственные порталы в Украине отсутствуют. 1.5.4. Электронныегосударственныеуслуги: опыт РоссийскойФедерации Рис. 9. Минфин России: заполнить платежное поручение могут только пользователи ПО корпорации Microsoft На данный момент в Российской Федерации не принято регулирование, которое бы регламентировало оказание электронных государственных услуг. Не созданы также технические и организационные механизмы обеспечения достоверности и неизменности данных, представленных в электронном виде. В этом смысле неразвитость электронных госуслуг может рассматриваться и как благо: без 100 http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/mcategory?cat_id=28923&type=3 , http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/mcategory?cat_id=28924&type=3 101 http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/category?cat_id=826907 103 указанных компонентов они не только не имеют смысла, но и могут быть небезопасны. Постановление правительства «Об обеспечения доступа к информации о деятельности Правительства…» обязывает исполнительную власть федерального уровня (см. лекцию 2.5) публиковать в Интернете важнейшие сведения о своей деятельности (аналогичное регулирование действует в ряде регионов, см. лекцию 1.4). Однако указанное постановление предписывает публикацию «официальной» информации, не слишком полезную для граждан. Кроме того, информация зачастую неактуальна или недоступна. Бывают случаи, когда публикация принимает дискриминирующий характер (см. например http://www.svobodainfo.org/info/page/?tid=633200005&nd=458206385 ). 1.5.4.1. СайтыоргановвластиРФ Рис. 10. В России информацию о госуслугах иногда легче найти на сайтах иронично настроенных частных лиц Портал Правительства Российской Федерации 102 содержит преимущественно официальную информацию о деятельности Правительства. Относительно «сервисный» характер имеют три раздела сайта: • отправка обращения или запроса в Правительство; • нормативные документы – по ссылкам этого раздела можно получить 102 http://www.government.ru 104 доступ к поисковым системам «Гарант» и «Консультант Плюс» и ознакомиться с нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации; • работа с обращениями граждан – в этом разделе можно ознакомиться с графиками приема граждан руководителями федеральных органов исполнительно власти, отчетами об обращениях в Правительство Российской Федерации и отчетами о работе с обращениями. 1.5.4.2. Порталгосударственныхзакупок Портал государственных закупок 103 должен был организовать единую точку доступа к информации о государственных закупках. На данный момент эта задача не решена: информация крайне неполна, прежде всего из-за организационной и нормативной непроработанности требований к раскрытию данных о госзакупках. 1.5.5. Концепция e-Government: дополнительные возможностидляобществаиэкономики 1.5.5.1. Аналитическиесервисынабазесервисовэлектронных правительств Мировой опыт показывает, что если обеспечить общедоступность государственной информации, то свободный рынок породит множество частных сервисов, основанных на раскрытых государством данных и весьма полезных для граждан. Это снимает часть нагрузки с государственных органов, повышает прозрачность рынков и конкуренцию, увеличивает качество жизни граждан. Ниже приводится несколько примеров. 1.5.5.2. Недвижимость В США благодаря раскрытой государством а) кадастровой информации, б) информации, касающейся налоговых начислений по сделкам с недвижимостью, а также в) наличию единого адресного реестра (в США в различных ведомствах и частных организациях используются стандартизированные схемы данных, описывающие адресную информацию), появилось много частных сервисов 104 , обеспечивающих граждан достоверной рыночной оценкой стоимости недвижимости по всей территории США. Важно, что в США раскрытые государством данные можно получить не только с помощью браузера, но и в «пакетном» режиме (через программный межмашинный интерфейс), что позволяет автоматически сопоставлять и анализировать большие объемы данных. Число конкурирующих фирм, предоставляющих такие сервисы, исчисляется сотнями и тысячами. Сначала общедоступность информации привела к повышению конкуренции риелтерских агентств, что обеспечило более быструю и объективную оценку недвижимости и снижение комиссии риелтеров. Но на следующем этапе деятельность, связанную с поиском и оценкой объектов недвижимости, ранее доступную только риелтерским конторам, смогли выполнять 103 http://pgz.economy.gov.ru 104 http://www.realestateabc.com/home-values 105 граждане самостоятельно. В результате снизились расходы граждан, уменьшились риски коррупции и мошенничества и несколько ослабла нагрузка на правоохранительные органы. Рис. 11. Частный сервис для продавцов и покупателей недвижимости в США 1.5.5.3. Подержанныеавтомобили Аналогичный эффект обеспечивает раскрытие американским правительством в электронном виде данных по а) авариям на дорогах (базы данных полиции) и б) страховым выплатам по аварийным случаям (данные страховых компаний). В результате появились тысячи частных онлайновых сервисов, обеспечивающих покупателя полной информацией относительно истории выставленного на продажу подержанного автомобиля. По запросу «car service history» поисковая система выдаст вам тысячи релевантных ссылок, позволяющих по VIN (vehicle identification number) восстановить историю автомобиля. Неудивительно, что сайты практически вытеснили «автомобильные барахолки»: они не только дешевле, но и не уступают им в достоверности. В итоге покупка подержанного автомобиля в США сегодня все чаще осуществляется через Интернет «вслепую» (без осмотра). От ставших редкими случаев покупки «плохой» машины (например, послеураганной «утопленницы») защищает страховка, предоставляемая дилером. 106 Рис. 12. История подержанного автомобиля (США) 1.5.5.4. Госзакупки Третий пример характерен для многих стран мира, раскрывающих данные по государственным закупкам. Недобросовестных чиновников серьезно дисциплинирует знание, что любое заинтересовавшееся общественное объединение, СМИ или проигравшие конкуренты путем сопоставления уровня закупочных цен вскроют нарушения закона. Прозрачность как бы «выдавливает» ценовой «запас» для отката, что позволяет повысить качество госуправления без увеличения расходов на финансирование контролирующих органов. Несколько порталов госзакупок было рассмотрено в лекции 1.4. Эти эффекты – рост качества госуправления и сопутствующие ему повышение конкурентности и экономической эффективности – достигаются и во многих других случаях исключительно благодаря раскрытию государством информации. Важно, что достичь аналогичного результата за счет контрольных или репрессивных мер гораздо сложнее и дороже. 1.5.6. Электронныегосударственныеуслуги: условия, факторы, организационныерешения «Полноценная» электронная государственная услуга (все или почти все стадии 107 взаимодействия осуществляются удаленно в электронной форме; обеспечена юридическая значимость; обеспечен доступ к услугам всем гражданам независимо от способа доступа и используемой программно-аппаратной платформы) может быть оказана при соблюдении ряда условий, перечисленных ниже. 1.5.6.1. Правительственныйинтеграционныйпортал («правительственныйшлюз») Единый «правительственный шлюз» представляет собой набор приложений, обеспечивающих интеграцию информационных систем различных ведомств. «Глубина» интеграции в разных странах различная. Например, Directgov в Великобритании, X-Road в Эстонии, UME в Бельгии, Portal Group в Австрии представляют собой полноценные интеграционные решения, объединяющие информационные системы региональных и правительственных ведомств, имеющие единую систему авторизации и т.п. В других странах, как, например, в США подобная интеграция отсутствует, и портал является не более чем единой точкой входа, осуществляющей а) маршрутизацию пользователей по ведомственным и региональным порталам и б) агрегирование данных с этих «низовых» порталов. В России с учетом сложившихся традиций и условий второй путь представляется более реалистичным. 1.5.6.2. Каналывзаимодействиясгражданамииорганизациями Каналами взаимодействия могут быть порталы государственных услуг, мобильные и телевизионные порталы, центры предоставления государственных услуг, колл- центры и информационные киоски. Каждый из инструментов налагает определенные требования к организации содержания, системам управления содержанием, системам идентификации и авторизации, системам сбора статистики обращений и т.д. Наиболее сложной задачей является обеспечение достоверной идентификации получателя услуги и должностных лиц, а также их авторизация (наделение полномочиями на, например, чтение данных, но не на их изменение). Самым надежным инструментом идентификации является электронная цифровая подпись. В мире также используются упрощенные варианты: использование набора персональных данных получателя услуги (неизвестных в совокупности потенциальным злоумышленникам, но имеющихся в распоряжении государственных органов), использование персональных данных в совокупности с финансовыми данными (о банковском счете) гражданина, выдача в присутственном месте персонального логина-пароля. 108 Рис. 13. Регистрация на сайте Федеральной системы электронных налоговых платежей США Например, для совершения налогового платежа на сайте Федеральной системы электронных налоговых платежей США 105 необходимо указать индивидуальный номер социального страхования SSN (Social Security Number) для физических лиц и EIN (Employer Identification Number) для юридических лиц, PIN (Personal Identification Number), получаемый при регистрации на сайте, и интернет-пароль, который высылается обычной почтой местной налоговой полицией по адресу налогоплательщика. Это достаточно эффективный и простой для граждан механизм в настоящее время не имеет нормативной поддержки в России. 1.5.6.3. Выборприоритетныхгосударственныхуслуг В различных странах применяются различные подходы к выделению приоритетных государственных услуг, которые в первую очередь будут подвергнуты оптимизации для оказания в электронном виде. В начале лекции были рассмотрены основные критерии, по которым следует производить отбор (влияние на качество жизни граждан, повышение прозрачности государства, снижение уровня коррупции и т.п.). Например, в Великобритании 30 приоритетных государственных услуг были отобраны с использованием следующих критериев: 105 https://www.eftps.com 109 • стратегическая польза: соответствие целям и задачам правительства; • максимальная польза для граждан и организаций; • преимущества для правительства: экономия бюджетных средств; реалистичность (по бюджету, по сопутствующим рискам, по времени реализации). Правительство штата Андра Прадеш (Andhra Pradesh) в Индии применило другой подход к выделению приоритетов. Все государственные услуги были проранжированы по двум параметрам: извлекаемой выгоде и рискам, связанным с внедрением, после чего образовалось четыре группы. Было решено начать с внедрения наиболее выгодных и наименее рисковых услуг, затем перейти к наиболее выгодным и при этом высоко рисковым, в последнюю очередь реализовывать наименее выгодные и наиболее рисковые проекты. Табл. 2. Выбор приоритетных государственных услуг в Индии Риски Малые Большие Большие 1. Выгоды велики, риски малы 2. Выгоды велики, риски велики Выгоды Малые 3. Выгоды малы, риски малы 4. Выгоды малы, риски велики 110 1.6: Лекция 1.6. Административнаяреформав РоссийскойФедерации (начало) Предпосылки и общая характеристика административного реформирования в России Основные трудности административной реформы и необходимые для ее успеха механизмы Цели, задачи и основные понятия административной реформы. Понятия государственной услуги, административного регламента, стандартов качества государственных услуг Ожидаемыйрезультатосвоениятемы В результате ознакомления с темой лекции слушатель должен: • знать об основных этапах административного реформирования в России его предпосылках; • иметь представление о нормативной правовой базе административной реформы в России; • понимать основные сложности и ограничения, связанные с реализацией административной реформы; • уметь оценивать нормативные правовые акты и практику государственного управления на соответствие основным подходам административной реформы; • знать основные механизмы противодействия коррупции и формирования необходимых для этого организационных и технологических механизмов. Текстлекции 1.6.1. Предпосылкииобщаяхарактеристика административногореформированиявРоссии Главной побудительной причиной инициирования административного реформирования в России стала возобладавшая в высшем руководстве России точка зрения о низкой управляемости властных структур и малой результативности деятельности чиновников. Дополнительным мотивом стало низкое доверие граждан практически ко всем ветвям власти и институтам государства начиная от федерального Правительства и заканчивая муниципальным уровнем. Если проанализировать ситуацию, сложившуюся в конце 90-х годов прошлого века, можно обнаружить, что базовые институты гражданского общества, характерные для демократических стран западной Европы и Северной Америки (такие как подотчетность и сменяемость органов власти, независимый и пользующийся доверием суд, независимые средства массовой информации и т. п.), в России практически отсутствуют. Имеется серьезная взаимная зависимость властных и коммерческих структур, причем характерна концентрация как 111 экономического потенциала, так и властных полномочий в руках относительно круга людей на федеральном и, в особенности, на региональном уровнях. Высок уровень коррупции, и важнейшие функции публичного сектора (правоохрана, медицина, образование) выполняются крайне плохо. Табл. 1.6.1. Ответы на вопрос: «В чем, по-вашему, цель административной реформы, которая проводится в стране?» 106 Ответ 2006 2005 2004 2003 Более высокая эффективность государственного аппарата 26.5 36.5 34.5 - Реализация собственных интересов правительства и государственного аппарата 23.0 30.5 28.5 17.5 Реформы ради реформ 22.0 29.0 26.0 21.9 Улучшение качества и механизмов предоставления государственных услуг населению 48.5 31.0 25.5 23.9 Зарегулированность функционирования государственного аппарата, ограничение произвола чиновников 23.5 22.0 21.0 - Открытость и контролируемость государственного аппарата 24.0 23.0 19.5 - Обеспечение условий для дальнейшего обогащения олигархов и бюрократов 15.0 22.5 14.0 - Стимулирование участия граждан в управлении 12.0 9.0 13.5 - В президентским послании 2003 года Федеральному Собранию основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Аналогичные утверждения сделаны в послании Президента Федеральному Собранию на 2005 год. Чиновничество в нем названо «замкнутой и подчас просто надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса». В этой связи основными задачами определены «повышение эффективности государственного управления», «строгое соблюдение государственными служащими законности», предоставление ими «качественных публичных услуг населению», «обеспечение права граждан на объективную информацию». 106 Здесь и далее: сумма ответов превышает 100%, поскольку респонденты могли выбрать несколько вариантов. Ответы отсортированы по 2004 г. Исследования проводились РАГС при Президенте РФ (М. Мизулин). 112 1.6.1.1.Объективныеданные. Российскиеисследования Приведенные выводы о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам подтверждаются статистическими и опросными данными. Приведем некоторые из них. Табл. 1.6.2. Ответы на вопрос: «Какие российские проблемы Вас беспокоят больше всего?» Ответ 2006 2005 2004 2003 Бедность значительной части населения 70.0 61.5 68.0 63.0 Постоянный рост цен 74.0 78.5 64.0 64.7 Преступность 70.0 61.5 54.5 57.5 Низкий уровень заработной платы 68.5 74.0 57.5 53.9 Наркомания 51.5 57.0 47.5 50.1 Бюрократизация всех сфер жизни и господство бюрократов 39.0 46.5 36.5 30.0 Безработица и страх потерять работу 42.5 44.5 34.0 34.9 Коррупция 51.5 40.0 32.0 35.1 Нарушение гражданских прав 38.0 37.0 32.0 35.1 В соответствии с опросом фонда «Общественное мнение», в 2004 году 14% граждан, обращавшихся в 2002-2004 гг. в государственные органы, смогли получить интересующую их государственную услугу с приемлемым для них качеством. Граждане дают отрицательную оценку деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71% опрошенных), а более 76% опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате (опрос проводился в 7 субъектах Российской Федерации). Издержки малого бизнеса на преодоление административных барьеров в 2004 г., по данным «Опоры России» и ВЦИОМ, составляли 8,5% от выручки, в 2006 г. — 9,6%, в 2007 г. — 10% (за два года рост издержек составил около 18%). Исследование проводилось в 80 субъектах Российской Федерации. Табл. 1.6.3. Ответы на вопрос: «Что, по вашему мнению, является самым важным для истиной демократии?» Ответ 2005 2004 Равенство всех граждан перед законом 76.5 69.5 Экономическое благополучие населения 63.5 62.0 Сильное правительство 63.0 53.0 Открытость государственной власти 42.0 43.0 Свобода слова и свободная пресса 20.0 42.0 113 Свободные и регулярные выборы 14.5 37.5 Участие граждан в принятии решений государственной властью 25.0 30.5 Право на частную собственность 25.0 30.0 Гражданские инициативы населения 14.5 21.0 Развитая система партий 12.5 13.5 Активность общественных организаций 9.5 13.0 Вера в Бога 11.0 11.0 Другое 1.5 1.5* |