Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1
 Скачать 4.14 Mb.
|
|
1.2.3.7. Трисистемыценностейикачествогосударственного управления Вернувшись к рассмотренной ранее в разделе 1.2.1.4 «Критерии оценки качества государственного управления: мировой опыт» методологии ООН, используемой для оценки качества государственного управления, легко увидеть, что содержащиеся в ней принципы также отражают все три системы ценностей, касаясь как принципов принятия коллективных решений, так и соблюдения прав граждан и обеспечения результатов. Табл. 2. Ценности государственного управления по версии ООН Ориентация на консенсус Совместная работа граждан и власти Политические ценности (ценности законодательной власти) Отзывчивость реагирования, оперативность Равенство и недискриминация Правовые ценности (ценности судебной власти) Верховенство права Социально-экономические ценности (ценности исполнительной власти) Результативность, эффективность и экономичность Прозрачность Универсальные организационные ценности Подотчетность Стоит обратить внимание, что наряду с политическими, правовыми и социально- экономическими ценностями в таблице выделены универсальные организационные ценности (прозрачность и подотчетность). Они относятся не к содержанию деятельности органов власти, а к решению характерной для любой организации проблемы согласования индивидуальных и общих целей. Прозрачность обеспечивает управленцев информацией (в случае государства, прежде всего, граждан и во вторую очередь само государство). Подотчетность предполагает ответственность сотрудников (в данном случае государственных служащих) за 34 свои действия. 1.2.3.8. Трисистемыценностейиструктураорганов исполнительнойвласти Сравним теперь российскую модель смешанного государства с «чистой» моделью разделения властей. Основное отличие окажется в том, что в России органы исполнительной власти реализуют не только «исполнительские» функции, но и функции, относящиеся к другим ветвям власти – законодательной и судебной. Так, основной поток законодательства готовится не Федеральным Собранием РФ, а правительственными ведомствами при помощи внешних подрядчиков. Ведомства также активно занимаются квазисудебной деятельностью – выдают предписания по прекращению нарушений законодательства, накладывают штрафы. Очевидно, что возложение на Правительство РФ стольких функций создает на разных уровнях управления конфликты интересов подобные тем, что мы рассматривали ранее для государства в целом. Нормотворческая деятельность конфликтует с контрольно-надзорной, контрольно-надзорная – с хозяйственной, деятельность по охране прав граждан – с деятельностью по ограничению этих прав в рамках социальной и промышленной политики и т.д. Снятие конфликта интересов и создание позиционного конфликта – универсальный способ улучшить качество управления государством, позволив различным подразделениям сосредоточиться на воплощении в своей деятельности непротиворечивых ценностей. 35 1.2: Лекция 1.2. Государствоикачествогосударственного управления (продолжение) Нормативное обеспечение информатизации. Прозрачность и подотчетность. Учет и раскрытие информации. Основные принципы ведения государственного учета. 1.2.4. Информационныетехнологиивгосуправлении Сегодня в российской государственной информатизации наблюдается определенный парадокс: компьютеров становится все больше, однако показатели качества государственного управления падают. Чиновники, в том числе и очень высокого уровня, докладывают о том, что тот или иной проект или программа «позволил сократить расходы на…». Сумма может быть любой, т.к. критерии и методики ее оценки не прозрачны. При этом, кроме информатизации есть много других статей государственных затрат, которые могут дать видимый и политически значимый результат и отобрать у нее кусок бюджетного пирога. Более того, если не будет найдено объяснение, почему информатизация не демонстрирует наглядной отдачи (особенно в случае, если наполнение бюджета столкнется с трудностями), на информатизацию как на процесс могут перестать давать деньги, задумавшись о результате. Какой результат информатизации следует считать значимым? Согласно введенным в лекции определениям, значимым следует считать то, что повышает качество государственного управления, которое, в свою очередь, может быть измерено с помощью набора критериев. Ключевой тезис, который раскрывается в этой лекции, состоит в том, что недостаточная эффективность информатизации вызвана неправильной постановкой задачи в проектах информатизации. Чаще всего ИТ-проекты направлены на перевод в электронную форму тех или иных административных процедур. Это повышает удобство государственных служащих, но не затрагивает внешние проявления их деятельности: сроки согласования документов или принятия решения, удовлетворенность граждан и организации. При этом финансовая эффективность деятельности госаппарата, по которой любят отчитываться чиновники, возможно, одно из последних по важности полезных проявлений информатизации. Очевидно, что качественное государственное управление может обеспечить не столько компьютеризация как таковая, сколько сопутствующее изменение законодательства, административных процедур и практики, прежде всего в сфере информационного законодательства. В пользу этого свидетельствуют следующие аргументы: • полное и безопасное для граждан использование возможностей компьютеров требует законодательных изменений; • большая часть этих изменений была бы актуальна в России даже в том 36 случае, если бы компьютеры не надо было бы внедрять. Другими словами, компьютеры играют роль топора в приготовлении каши. Они могут являться поводом произвести необходимые изменения, но не являются их первопричиной. 1.2.4.1. Информатизациягосударственногоуправленияиновые риски Широкое применение компьютеров в государственном управлении способно принести благо гражданам. Оно же создает и некоторые риски. Получив дополнительные технические средства, правительство приобретает возможность использовать их для упрочения контроля над гражданами. С одной стороны, известно, что основания для этого опасения весьма шатки. В конечном счете дело не в компьютерах, а в том, в соответствии с какими ценностями люди их используют. С другой, если вспомнить, например, что в России более 90 % радиочастотного спектра принадлежит военным и органам власти, возможность асимметричного использования технологий не представляется такой уж нереалистичной. О каких опасностях идет речь? Прежде всего государство 36 получает дополнительные возможности по сбору и обработке информации о гражданах. Компьютерные архивы позволяют не просто вместить намного больше, чем бумажные. Они также позволяют намного легче получать доступ к имеющейся информации и, следовательно, позволяют проще ее использовать, например, избирательно. Конечно, эти возможности получает не только государство, но только оно обладает правами и средствами принуждения. А если ружье висит на стене, оно когда-нибудь выстрелит: если информация собирается, то рано или поздно на ее основе произойдет вмешательство в деятельность гражданина, причем вмешательство может произвести как государство, так и отдельно взятые государственные служащие или близкие к ним люди, получившие доступ к этим данным. Есть и другая опасность. Хранящаяся государством база данных с конфиденциальными сведениями о гражданах рано или поздно может оказаться у злоумышленников. Здесь можно вспомнить о утечках из Банка России базы данных «Банковские проводки РКЦ» 37 , торговле милицейскими базами данных и т.п. Наконец, имеет смысл обратить внимание на то, что без специальных мер электронный документ изменить легче, чем бумажный, и его подмену сложнее обнаружить. Если у Оруэлла уточняемые согласно текущей «линии партии» газеты было необходимо отпечатывать заново, а старые экземпляры сжигать, то во времена электронной информации исчезает нужда даже в этом. 36 Неправильно полагать, что «государство» – это целостный институт с однозначно определенными интересами. Помимо разделения властей и реализации ими различных ценностей (см. ч. 1 лекции), в государственном секторе всегда существуют группы с разнонаправленными интересами, выступающие в конкретных ситуациях «от имени» государства. 37 http://www.lenta.ru/news/2005/03/30/pirates/ 37 1.2.4.2. Нормативнаяподдержкакомпьютеризации Принимая во внимание, что документы государства обычно отражают (устанавливают или подтверждают) чьи-либо права или исполнение обязанностей, использование электронных документов без нормативной (и забегая вперед, технологической, см. лекцию 2.2) поддержки может создавать условия для произвольного лишения прав. Таким образом, нормативное обеспечение автоматизированных административных процессов должно состоять не только из актов самого верхнего уровня, определяющих базовые права и обязанности, но и более детальные нормативные документы, устанавливающие специфику реализации обязанностей государственных служащих при выполнении своих обязанностей. Вводя в действие новую автоматизированную систему госслужащие должны позаботиться не только о наличии правовых оснований для ее использования в соответствующих административных процессах (хотя и это весьма важно), но и обеспечить подготовку и утверждение нормативных требований к конкретным способом и параметрам исполнения этих процессов. Более подробно об установлении отдельных нормативных требований можно узнать из материала лекции 2.5. Существуют и другие причины, из-за которых полное использование потенциала компьютеров в государственном управлении требует развития нормативной базы. Одна причина касается эффективности на операционном уровне (насколько дешево реализуется конкретная операция или процесс), другая – эффективности на уровне целеполагания (насколько вообще оправдана реализация данной административной процедуры). 1.2.4.3. Операционнаяэффективностьиспользования информационныхтехнологий Использование ИТ в частном секторе во многом обусловлено тем, что ИТ позволяют сократить издержки. Это преимущество остается действенным и в случае государственного сектора, однако с существенной оговоркой. Государственные органы в основном собирают и хранят информацию не в хозяйственных целях, а для правоприменительной деятельности (установления прав и обязанностей различных субъектов правоотношений). Пригодность информации для такого использования определяется ее юридической значимостью (применимостью электронных данных для установления или подтверждения прав). Поэтому если законодательство не определяет порядок приобретения электронной информацией юридической значимости, государство будет вынуждено использовать электронные системы не вместо старых бумажных, а вместе с ними. Одно это гарантирует рост издержек на содержание государственного аппарата, поскольку к существующей и никуда не девающейся бумажной инфраструктуре добавляется новая, электронная. 1.2.4.4. Административнаяэффективность Что будет, если проблемы формальной юридической значимости решены (необходимые законы приняты)? Означает ли это, что государственные органы автоматически получат отдачу от использования ИТ, аналогичную извлекаемой 38 частным сектором? Скорее всего, нет. Вероятность того, что ИТ будет использоваться ведомством для активности, само существование которой противоречит здравому смыслу, экономической целесообразности или интересам граждан намного выше, чем вероятность использования ИТ в компании для выполнения задач, которые не в интересах акционеров. Объяснить причины этого не сложно: компании, которые действуют против интересов акционеров, проигрывают более эффективным конкурентам и покидают рынок. Государству эта перспектива не грозит. Другими словами, в государстве всегда присутствует существенная вероятность разнообразных неэффективностей на уровне целеполагания – рассогласование между правилами и действиями ведомств и интересами граждан, т.е. тех, кто является источником власти и ресурсов ведомств. Причиной тому не обязательно является злой умысел чиновника. Система государственной власти сама по себе плохо устойчива к такого рода рискам, и каждый без труда назовет примеры заведомо неэффективных правил, необъяснимых здравым смыслом (как правило, самым «разумным» объяснением станет «так сложилось»). В лучшем случае неэффективность на уровне целеполагания приведет к тому, что ИТ будут использовать для не самых значимых с точки зрения граждан целей. В худшем случае речь будет идти об использовании ИТ во вред гражданам. 1.2.4.5. Подотчетностьгосударственныхслужащихи раскрытиеинформации Перечислим коротко проблемы информатизации, которые сегодня в той или ином мере присущи почти всем автоматизированным административным процессам: • неэффективность в целеполагании; • дублирование электронных систем бумажными; • легкость скрытного изменения электронных данных; • опасность расширения сбора сведений о гражданах; • риск утечки информации из органов власти. Рассмотрим, какие решения могут быть использованы для смягчения проблем. Ключом к решению проблемы эффективного целеполагания является обеспечение прозрачности и подотчетности деятельности должностных лиц: • прозрачность направлена на снятие недоступности информации – граждане должны владеть информацией о ходе дел в государстве, чтобы принимать решение о применении мер ответственности; • подотчетность направлена на решение проблемы ответственности – граждане должны иметь возможность по мере необходимости использовать по отношению к государственным служащим и политикам меры стимулирования – «кнут и пряник». Без решения любой из этих проблем эффективное согласование интересов граждан и действующих от их имени государственных служащих невозможно. Нельзя наказывать и награждать государственных служащих, не зная результатов их деятельности. Бесполезно знать результаты, если нет возможности наказывать и 39 награждать. Повышение прозрачности требует развития нормативной базы доступа к государственной информации 38 – в законодательстве должно быть определено, какая информация является информацией ограниченного доступа, а какая общедоступной. Следует предусмотреть порядок доступа в соответствии с этими категориями. Базовым нормативным актов в этой сфере на конец 2007 года является Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Более подробно этот и другие нормативные акты рассмотрены в лекции 2.5 Повышение подотчетности требует учета действий, совершаемых государственными служащими с электронной информацией, обеспечение доступа к этой информации, обеспечение ее защищенности, неизменяемости и юридической значимости. В этом случае информация о реальном положении дел станет не просто доступна гражданам, но они смогут непосредственно использовать ее для обжалования или предоставления в качестве доказательства в суд. 1.2.5. Электронныйгосударственныйучеткакмеханизм повышениякачествагосударственногоуправления Надлежащее ведение государством учета в рамках выполнения административных действий всегда являлось одной из важных и сложных задач. Качественная реализация учета во многом определяет и само качество административных процессов. Специфика ведения учета в различных отраслях народного хозяйства, а также связанные с ней требования, отражены во многих системах нормативного регулирования. Тут можно вспомнить и бухгалтерский, и складской, и финансовый и пр. виды учета. Ведение кадастров земель и реестров объектов недвижимости также можно отнести к областям учета, регулируемым своей специальной нормативной базой. Сегодня, когда информационные технологии проникают во все сферы государственного управления, мы являемся свидетелями появления совершенно новых электронных способов учета государственных данных. Несомненно, что для организации качественного учета электронных данных, а соответственно и связанных с ними административных процессов, необходимо формировать полноценную нормативную систему регулирования, позволяющую соблюдать все традиционные правовые нормы. Создание института электронного учета является решением еще двух проблем. Во- первых, с обеспечением юридической значимости электронной информации исчезает необходимость дублирования электронных систем документооборота бумажными. 38 http://wiki.elrussia.ru/index.php/Законодательство_о_доступе_к_информации 40 Рис.4. Внедрение компьютеров без развития нормативной базы неэффективно (Источник: http://www.intuit.ru/department/office/od/5/03_24.jpg ) Во-вторых, если юридически значимые действия государственных служащих (порождающие правовые последствия) отражаются в системах электронного учета, то пропадает смысл «подмены» электронных документов – наряду с доступом к текущей редакции документа одновременно будет доступ и к предыдущим, как это реализовано, например, в статьях популярной электронной энциклопедии «Википедии» 39 В существующей «бумажной» системе прохождение документа сопровождается не только подписью должностного лица, но и регистрацией в канцеляриях, заверением печатью, сохранением копий в архивах и т.д. Другими словами, задействуется ряд независимых друг от друга подразделений, что снижает вероятность злоупотреблений. Электронным формам учета требуются аналогичные организационные меры. Подробнее эти вопросы рассмотрены в лекциях 3.6 и 2.2. 1.2.5.1. Регулированиеправилиспользованиягосударственных данных Теоретически для ограничения сбора сведений о гражданах специального законодательства не нужно. Если жизнь граждан регулируется правовыми принципом «разрешено все, что прямо не запрещено», то деятельность должностных лиц регламентируется обратным образом: «запрещено все, что прямо не разрешено» 40 . Другими словами, у государственного служащего не должно быть выбора – собирать и хранить какую-то информацию или нет. Ответ на этот вопрос 39 См. закладку «история» в любой статье «Википедии», http://ru.wikipedia.org/ 40 http://www.memorial.ru/docs/commdec.html 41 по умолчанию известен: не собирать и не хранить, если обратное не установлено законодательством. Другими словами, сбор государственными служащими данных, не предписанный нормативным актом, является противозаконным. На практике для предотвращения возможных двусмысленностей в толковании норм права и установления норм ответственности за их нарушение, вероятно, требуется принятие специального нормативного акта, который бы определял, в каких именно случаях государство имеет право собирать информацию и какие процедуры должны быть выполнены до и в процессе этой деятельности. Соответственно, не подпадающая под эти требования деятельность государственных служащих по сбору и хранению информации будет считаться неофициальной и незаконной – с соответствующими механизмами ответственности. Наряду с другими последствиями официализация и урегулирование учета позволит уменьшить информационную асимметрию между государством и гражданами. Неофициальной информации формально не существует, и граждане не могут ее даже запросить. Реально же электронные картотеки ведутся, и часто они (именно ввиду своей неофициальности) содержат много больше информации, чем дозволено законом. Также информационное регулирование должно установить принцип целевого использования учетных данных, запрещая несанкционированное объединение информации из различных источников. Заметим, что эта мера одновременно снизит и риски, связанные с утечкой информации из государственных баз данных: чем меньше концентрация данных, тем меньше потери от случающихся утечек. Подобное информационное регулирование широко используется в мире (см. лекцию 1.4). |