Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1
 Скачать 4.14 Mb.
|
|
1.2.2. Влияниеобщественныхэтическихценностейна оценкукачествагосударственногоуправления Ответ на вопрос, кому принадлежит право принимать решение в государстве, дает ч. 1. ст. 3 Конституции РФ, которая гласит: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». 27 Другими словами, качество государственного управления определяется не западными рейтинговыми агентствами и не сотрудниками органов власти, а тем, как его оценивают граждане, что они думают о соответствии действительного желаемому. Не существует никакого способа оценить качество государственного управления в отрыве от этого обстоятельства. Здесь возникает дополнительная сложность. Каждому человеку хотя бы теоретически можно предоставить мобильный телефон, соответствующий его представлениям о качестве, и при этом не пострадают интересы других абонентов. Но нельзя предоставить каждому гражданину особое законодательство и его воплощение, соответствующее его представлениям об идеальном государстве и не нарушающее ожидания других граждан. Это обстоятельство определяет еще один дополнительный критерий оценки качества государственного управления – соответствие действий государственных служащих общему, разделяемому всеми или почти всеми, интересу граждан. Раз источником власти государства являются все граждане, то и служить необходимо каждому гражданину, а это возможно только в том случае, если стараться следовать тем интересам, которые являются общими для всех граждан, а не специальным, особым интересам отдельных групп. 1.2.2.1. Общиеиспециальныеобщественныеинтересы Наиболее характерным примером того, что является общим интересом граждан, является правопорядок и нормы общежития. Может показаться, что стоящему за этим интересом правом на личную неприкосновенность можно противопоставить интересы правонарушителей, которые, казалось бы, не заинтересованы в наличие такого права. И все же это противоречие только кажущееся. Даже нарушители закона (меньшинство в обществе) предпочтут не столько отсутствие права граждан на личную неприкосновенность, сколько привилегию безнаказанности лично для себя (т.е. исключение из общего правила). Именно мотив соблюдения «общего интереса» лежит в основе такого свойства качественного государственного управления по версии ООН как «ориентация на консенсус». Этот же принцип защищает меньшинство от подавления большинством. Аналогично при оценке качества корпоративного управления анализируется защита интересов миноритарных акционеров, т.к. вносимые акционерами в компанию ресурсы должны служить интересам всех акционеров, а не перераспределяться в свою пользу акционерами, контролирующими компанию. Утверждение про граждан как источник власти имеет еще одно важное приложение. Власть, которая передана гражданами государству, была ему предоставлена для достижения конкретных предусмотренных Конституцией РФ целей. Потому государство имеет право осуществлять только ту деятельность, которая служит этим целям. Важно понимать разницу между гражданами и организациями. Граждане обладают своими правами безусловно, вне связи с их необходимостью или полезностью для какого-либо дела. Поэтому совершеннолетний гражданин может пользоваться всеми существующими правами и вступать во все не запрещенные законом сделки. Организации же, будучи созданы для достижения уставных или конституционных целей, могут распоряжаться своими правами и ресурсами лишь при условии, что 28 речь идет именно о реализации поставленных им целей 29 Итак, качество государственного управления в России (как и везде) связано, как минимум, с приближением к следующим идеалам: конституционности и следованию общему интересу граждан. 1.2.2.2. Этическиесистемыигосударственноеуправление Ранее в разделе 1.2.1.5 уже говорилось о субъективности взглядов на то, что является качественным государственным управлением. Это различие проявляется остро не только на бытовом уровне (обсуждение политических вопросов считается не очень удачной темой для светской беседы), но и на уровне профессионального языка. Кроме терминов организационной науки для описания задач государства, используются правовые, политические и экономические термины: • правовые – для описания того, что отдельные граждане обязаны делать или не делать вне зависимости от воли тех или иных граждан; • политические – для обсуждения наилучших принципов принятия коллективных решений; • экономические – для описания результатов деятельности государства и сравнения их с затратами. Главная причина этого терминологического многообразия состоит в том, что три названных наборах терминов отражают три наиболее распространенных в обществе типа этических систем, проповедующих одно из «трех Д»: • Долг (моральность состоит в исполнении долга); • Договор (морально то, что люди договорились считать моральным); • Добро (морально то, что несет «добро», хорошие результаты для себя лично или для общества в целом). Те, кто хорошо осведомлен в этике, знают и более формальные названия этих типов систем – деонтологические (от греч. déontos – «нужное, должное»), конвенционалистские (от англ. convention – «соглашение, договор») и консеквенциалистские (от англ. consequence – «последствие») 30 В том, что эти три системы не только признаны в этике, но и определяют существенные черты практики государственного управления, можно будет убедиться следующем разделе. 1.2.2.3. Конфликтценностейвгосуправлении: этикадолга Вероятно, может показаться, что обсуждение задач государственного управления не связано с «тремя Д». Слишком абстрактными и нежизненными они обычно кажутся на первый взгляд. Действительно, нелегко представить себе человека, 29 В юриспруденции для этого различения используются термины «общая правоспособность» и «специальная правоспособность». 30 Подробнее см. Sidgwick H. Methods of Ethics // http://www.la.utexas.edu/methsidg/me/index.html 29 который всерьез выступал бы против Долга или тем более Добра, призывал пренебрегать обязанностями или последствиями Поступков. Разрешить это противоречие нам поможет известная трагедия Софокла «Антигона» 31 , которая имеет непосредственное отношение к проблемам государственного управления. Сюжет трагедии таков. После того, как царь Эдип покинул Фивы, трон достался его сыновьям, Этеоклу и Полинику, которые должны были править по очереди. Однако Этеокл в назначенный срок отказался уступить трон брату, и Полиник пошел войной на Фивы. В сражении погибли и Этеокл, и Полиник. Новым правителем города стал их дядя Креонт. В силу того, что Полиник пошел войной на родной город, Креонт запретил его хоронить под страхом смертной казни, тогда как Этеокл был похоронен с полными военными почестями. Тем не менее сестра Полиника Антигона решила похоронить брата, была схвачена стражами, и, не дожидаясь казни, покончила с собой. Для Софокла и современных ему греков не подлежало сомнению, что государственный закон (запрет похоронить Полиника) не может нарушать «закон богов, не писанный, но прочный». Креонт нарушил этот закон и преступил пределы своей власти. Между тем Антигона, невзирая на возможные последствия, свой долг выполнила. Симпатии Софокла были на ее стороне. Приверженность «этике долга» характерна для греческой традиции: герои отказываются отступить от своего под давлением прагматических соображений. 1.2.2.4. Конфликтценностейвгосуправлении: этика добра Современный драматург Жан Ануй предложил новую интерпретацию 32 пьесы, симпатизирующую Креонту и вкладывающую ему в уста объяснения из «этики добра». Креонт говорит, что он давно бы похоронил Полиника, «если бы заботился только о гигиене! Но для того, чтобы скоты, которыми я управляю, все уразумели, трупный запах по меньшей мере месяц будет отравлять городской воздух». Более того, Креонт признает, что тела братьев были настолько обезображены в сражении, что он даже не знает, «кого из них мы похоронили», подчеркивая иные мотивы, совсем не те, что были у Софокла. Образ Антигоны у Софокла и Креонта у Ануя демонстрирует фундаментальное противоречие в подходах к государственному управлению. Один подход предполагает, что права и обязанности людей заданы правилами, существующими помимо государства, изменять которые последние не вправе даже с благими целями. Другой подход дает возможность правителю изменять права и обязанности людей (неважно, по произволу или в ожидании положительных результатов) и получать нужные правителю (а если повезет, то и обществу) результаты. Однако цена тому – предпосылки к тирании. 31 Софокл. Антигона // http://www.miriobiblion.nm.ru/antigona.htm 32 Ануй Ж. Антигона // http://www.lib.ru/PXESY/ANUJ/antigona.txt 30 1.2.3. Государственноеуправление: признаниеи использованиеполитических, правовыхисоциально- экономическихценностей В первой же главе Конституции РФ читатель встретит упоминание о том, что Россия является «правовым» и «социальным» государством. Основное различие между ними уже было намечено нами в истории об Антигоне и Креонте, пусть и без упоминания этих слов. 1.2.3.1. Правовоегосударство Правовым государством является то, в котором безусловный приоритет отдается «этике долга», а политические, экономические и социальные соображения имеют лишь вспомогательное значение. Именно это государство соответствовало бы представлением Антигоны о справедливости. То же самое требование можно сформулировать и несколько по-другому: «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Эта формулировка очень точно, хотя и без некоторых важных подробностей, описывает основные цели деятельности органов власти и государственных служащих, а потому вполне подошла бы для написания конституции правового государства. Это и является сутью второй статьи действующей Конституции РФ. Другое дело, что государственные служащие к ней относятся формально, и Россия во многих отношениях далека от идеала правового государства. 1.2.3.2. Социальноегосударство Социальным государством является государство, в котором первостепенное значение придается результату, а не тому, как именно он был получен, какие именно права граждан были затронуты, и соответствуют ли действия государства общепринятой морали. Действия Креонта соответствуют именно этому подходу. По Конституции (Ст. 7, ч. 1: Российская Федерация – социальное государство). Поясним связь между предложенным здесь определением «социального государства» и массовым восприятием значения этого понятия («государство, обеспечивающее определенные материальные гарантии членам общества»). Может ли полностью «правовое государство» предоставить такие гарантии? Как бы это не было удивительно для многих, но для правового государства это было бы невозможно. Раз единственной задачей правового государства (см. определение выше) является признание и защита существующих и без государства равных прав граждан, то оно не может влиять на реализацию гражданами этих прав и осуществлять перераспределение материальных результатов деятельности людей. В «социальном государстве» цель противоположная – в центре внимания находятся именно социально-экономические результаты, тогда как права граждан становятся переменным параметром, которым целенаправленно можно жертвовать для получения необходимого государством результата. Противоречие между правовым равенством и социальными гарантиями хорошо описаны К. Марксом в «Критике Готской программы»: «…равное право… не признает никаких классовых различий… оно молчаливо признает неравную 31 индивидуальную одаренность, а следовательно, и неравную работоспособность естественными привилегиями. Поэтому оно по своему содержанию есть право неравенства, как всякое право. По своей природе право может состоять лишь в применении равной меры; но неравные индивиды <…> могут быть измеряемы одной и той же мерой лишь постольку, поскольку их рассматривают под одним углом зрения, берут только с одной определенной стороны… один рабочий женат, другой нет, у одного больше детей, у другого меньше… При равном участии в общественном потребительном фонде один получит… больше, чем другой, окажется богаче другого…. Чтобы избежать всего этого, право, вместо того чтобы быть равным, должно бы быть неравным» 33 1.2.3.3. Смешанноегосударство В связи с проведенным различием теперь не сложно описать и смешанное государство. В нем устанавливается такая система приоритетов между реализацией различных ценностей, которая одновременно позволяет сохранять за гражданами определенные неотчуждаемые права и дает государству определенную свободу в достижении социально-экономических целей. Подводя итог сравнению правового, социального и смешанного государств, сле- дует отметить, что основное различие между ними состоит в способах согласования тех наборов ценностей, о которых говорилось ранее, в определении приоритетов. Необходимость определения и фиксации приоритетов понятна с организационной точки зрения. Без сформулированных и известных всем приоритетов государственный служащий будет подлежать лишь самоконтролю, станет «сам себе арбитром». Невыполнение одних требований всегда может быть им объяснено как необходимая жертва для реализации других важных требований. 1.2.3.4. Трисистемыценностейипринципразделениявластей Традиционно для согласования различных общественных ценностей используется принцип разделения властей. В соответствии с ним власть делится на несколько веетвей, каждая из которой имеет свою компетенцию и может самостоятельно осу- ществлять свою деятельность на основе особых для каждой ветви власти принци- пов. Законодательная власть обычно связывается с реализацией политических ценностей, судебная – правовых, а исполнительная – социально-экономических. Рис. 3. Связь между ветвями власти и общественными ценностями 33 http://www.marxists.org/russkij/marx/1875/gotha.htm 32 Стоит подчеркнуть тесную связь принципа организационного разделения властей с использованием ветвями власти разных ценностей. Дело в том, что если ветви власти институционально обособлены, но управляются из одного центра или на основе одного критерия (набора критериев), то наблюдается не разделение властей, а разделением труда, когда каждая ветвь власти решает одну и ту же задачу, но разными средствами. Опасности, связанные с принятием ветвью власти не свойственных ей ценностей, могут быть проиллюстрированы явлением «обвинительного уклона» в российской судебной системе, проявляющееся в существенном преобладании количества обвитинельных приговоров над оправдательными. Его причиной является ситуация, когда «борьба с преступностью» понимается не только как задача милиции или прокуратуры, но также и как задача суда (тогда как его задача – установление истины). Наиболее сильна потребность в применении принципа разделения властей в смешанных государствах, которые в мире преобладают. Слишком редко общества бывают достаточно однородными для возможности реализации одной модели без необходимости компромиссов со сторонниками другой. Наличие в смешанном государстве нескольких противоречивых наборов ценностей и необходимость их согласовывать осуществляется через специально организуемый позиционный конфликт. 1.2.3.5. Позиционныйконфликтвгосударственномуправлении Позиционный конфликт – это конфликт между различными ценностями («взглядами», «позициями»), каждая из которых признается важной для нормального функционирования организации. Не стоит считать, что наличие позиционного конфликта негативный фактор. Дело в том, что «иногда при некоторой взаимопротиволожности подцелей оказывается более достижимой конечная цель организации» 34 . Вся наша жизнь состоит из такого рода рукотворных конфликтов. Примером может служить судебный процесс, хотя и имеющий одну цель (установление истины), но в целом выигрывающий от наличия позиционного конфликта прокурора и адвоката. И именно такая конфликтная ситуация заложена в Конституции РФ, по логике которой соотношение между правовой и социальной государственностью устанавливается не путем исчерпывающего установления пределов государственной деятельности, а через описание процесса взаимодействия трех разнонаправленных ветвей власти, благодаря чему ограничивается возможность государственного произвола. Здесь стоит упомянуть решение Верховного суда США по делу Myers v. United States 35 (1926), где говорится следующее: «Доктрину разделения властей Конвент 1787 г. принял не для того, чтобы способствовать эффективности, а с целью исключения произвола власти. Цель состояла не в обходе столкновений, а в том, чтобы ценой неизбежных столкновений, сопровождающих распределение 34 Пригожин А.И. Методы развития организаций. – М.: МЦФЭР, 2003. – С. 42. 35 http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase.pl?court=US&vol=272&invol=52 33 правительственной власти между тремя ветвями, спасти народ от автократии». 1.2.3.6. Конфликтинтересоввгосударственномуправлении В то же время позиционный конфликт может стать серьезной проблемой, если он принимает форму конфликта интересов, когда конкурирующие ценности сталкиваются в одном структурном подразделении организации или даже становятся конкурирующими требованиями к одному и тому же лицу. Тогда реализация некоторых важных для организации ценностей может оказаться под угрозой вследствие неадекватного выполнения работниками своих функций. Поэтому как в коммерческом, так и в государственном секторе следует избегать конфликта интересов, «разводя» конфликтующие (противоречивые) ценности по различным, не влияющим друг на друга подразделениям. В коммерческом секторе это, например, реализуется путем установления «китайских стен» между консалтинговой и аудиторской деятельностью, а в государстве – при помощи разделения властей или организационного обособления деятельности министерств. |