Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г

• Название: Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
• Анкор: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский
• Дата: 23.03.2022
• Размер: 0.98 Mb.
• Имя файла: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО.rtf
• Тип: Монография; #411324
• страница: 2 из 28

§ 2. Соотношение финансов и финансового права

Заметим, что в юридической литературе советского периода государственные (публичные) финансы трактовались как денежные средства (деньги), которыми обладает государство для реализации внутренних и внешних функций*(8). В современной экономической литературе отмечается, что обеспечение макроэкономической стабильности является важнейшей функцией государства, которое использует для этой цели государственные финансы*(9). Некоторые авторы полагают, что "оздоровление региональных и муниципальных финансов в первую очередь должно достигаться посредством повышения заинтересованности субъектов РФ и муниципальных образований в наращивании собственных доходов, рационализации бюджетных расходов, сокращении зависимости от финансовой помощи, обеспечении сбалансированности бюджетов, росте эффективности управления финансами"*(10). В правовых и судебных актах наряду с терминами "финансы", "государственные финансы", "общественные финансы", "финансовое обеспечение" применяются термины "региональные финансы"*(11) и "муниципальные финансы"*(12). В содержании Бюджетного послания главы государства о бюджетной политике в 2014-2016 гг. от 13 июня 2013 г. предусмотрена необходимость повышения эффективности управления общественными финансами. Представляется, что под этим термином следует понимать государственные (публичные) финансы, муниципальные финансы, а также иные средства, привлеченные в бюджет и иные фонды государства для решения задач социально-экономического развития.

"Финансы оказывали, оказывают и будут оказывать, - отмечал С.Ю. Витте, - всестороннее влияние на политическую, экономическую, социальную и культурную жизнь народов. Об этом красноречиво говорят уроки истории. Основной причиной всех революций, бунтов, смут и иных потрясений было расстройство финансового хозяйства"*(13). Современная история подтверждает указанный тезис. Кризис югославской экономики был вызван внутренними экономическими проблемами (ускорением инфляции: 1978 г. - 14,1%, 1989 г. - 1258,4%; падением темпов роста валового внутреннего продукта: 1978 г. - 9,0%, 1989 г. - 1,5%). Жесткая экономическая реальность запустила "механизм политического кризиса, приведший Югославию к краху и кровавым межэтническим конфликтам"*(14).

В конце 1989 г. Правительство СССР докладывало Второму Съезду народных депутатов СССР о глубоком расстройстве государственных финансов. Прирост бюджета обеспечивался за счет кредитных средств; дефицит государственного бюджета достиг 10% валового национального продукта; резко возросла эмиссия денег; рубль обесценился и перестал выполнять роль средства обращения; усилились инфляционные процессы; нарастала задолженность в свободно конвертируемой валюте. К 1990 г. катастрофичность экономического положения СССР стала очевидной*(15). Указанные обстоятельства (наряду с иными) вызвали попытку государственного переворота 19-21 августа 1991 г. (ГКЧП). Сохранить сверхдержаву, которой был Советский Союз, не удалось, и 25 декабря 1991 г., после сложения М.С. Горбачевым с себя полномочий Президента СССР, завершился распад Советского Союза, оформленный в Беловежской Пуще (Белоруссия) бывшими союзными республиками СССР (Белоруссией, РСФСР, Украиной).

Государственные финансы (в широком смысле) - это денежная оценка государственного имущества (государственной собственности - федеральной, региональной, а также муниципальной) по состоянию на определенный период.

Согласно п. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Государственной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов РФ). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, также являются государственной собственностью. Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также иным муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

По данным Счетной палаты РФ, в стране отсутствуют точные сведения о составе и объемах имущества государственной казны. По некоторым оценкам, государство владеет 75% имущества страны. Опыт развитых стран показывает, что для выполнения своих функций государству достаточно 25%*(16). ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) считает, что увеличение государственной собственности приводит к расширению пространства для коррупции и рентноориентированного поведения*(17).

Полагаем, что изложенные суждения о категориях "финансы" и "государственные финансы" свидетельствуют об их неразрывной связи с деньгами и об использовании их в качестве безусловной основы "денежных средств", "денег".

Ряд ученых полагают, что в нормах финансового права следует "моделировать прямые и обратные связи, осуществляемые в обществе и государстве с помощью финансов; максимально использовать финансы как лучший информационный источник, что также требует законодательного обеспечения; осуществлять с помощью финансов широкий финансовый мониторинг - слежение рублем за всеми процессами, происходящими в государстве и обществе"*(18).

Присоединяясь к этому суждению, считаем, что соответствующие нормы финансового права должны быть сориентированы, по меньшей мере, на два объективных индикатора (показателя), действующих в системе прямых и обратных связей, - это "собственность" и "финансы". Собственность (частная, государственная, муниципальная) суть имущество (движимое и недвижимое), используемое или не используемое (земля, вода, леса, недра, объекты недвижимости, производственный аппарат (основные фонды), объекты производственной и социальной инфраструктуры, машины, оборудование, готовые товары, сырье, материалы, комплектующие изделия, проектно-конструкторская и иная техническая документация, интеллектуальная собственность, а также иные виды имущества). В целом перечисленное является национальным достоянием, которое подвергается соответствующей денежной оценке, т.е. выражается в определенных "финансах". "Предметный или элементный состав финансов, - отмечает Н.М. Казанцев, - это деньги и иные представители ценности реальных активов национального богатства"*(19).

На процесс формирования государственных финансов воздействует система различных факторов (юридических, экономических, технико-технологических, природно-климатических и др.).

Существенное значение имеет финансовая политика, проводимая в Российской Федерации. Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием*(20) о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст. 84 Конституции РФ).

В частности, в Послании Президента РФ к Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. подчеркивалось, что наряду с передачей полномочий и финансовых ресурсов необходимо создать объективную систему оценки эффективности работы региональных властей и муниципалитетов. При сохранении консервативной финансовой политики предложено: а) создание Резервного фонда для целей минимизации нашей экономики в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках и для поддержания макроэкономической стабильности и борьбы с инфляцией; б) формирование доходной части федерального бюджета для выполнения масштабных социальных программ; в) создание Фонда будущих поколений (Фонда национального благосостояния), часть средств которого должна направляться на капитализацию институтов развития (Банка развития, Инвестиционного фонда, Российской венчурной компании и др.).

Бюджетное послание главы государства (ст. 170 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ)) направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. Однако фактически оно объективируется в середине текущего года. В документе определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год (начиная с 2007 г.) и на плановый период.

В частности, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике в 2008-2010 годах" от 9 марта 2007 г. говорилось, что в основном достигнуты цели бюджетной политики, направленные на обеспечение сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств, создание эффективной системы управления государственными финансами, снижение налоговой нагрузки на экономику, концентрацию финансовых ресурсов на решении приоритетных задач, снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен, реформирование межбюджетных отношений.

Практически завершена кодификация налогового законодательства. Введены специальные налоговые режимы для малого бизнеса и сельскохозяйственных товаропроизводителей. Существенно снижены ввозные таможенные пошлины по ряду товарных позиций, прежде всего инвестиционного характера. В 2000-2006 гг. расходы консолидированного бюджета страны увеличились с 2 трлн. до 8,4 трлн. руб. Законодательно определен порядок делегирования субъектам Российской Федерации отдельных федеральных полномочий с предоставлением субвенций на их исполнение из федерального бюджета.

Озвученная в посланиях главы государства финансовая политика материализуется в финансово-правовых нормативных и индивидуальных актах, особое значение среди которых имеет финансовый закон о бюджете. На 2008 г. общий объем доходов федерального бюджета был установлен в сумме более 6,4 трлн. руб. исходя из объема валового внутреннего продукта в размере 35 трлн. руб.*(21) Утверждены иные показатели, связанные с реализацией финансовой политики в предкризисный период развития страны. Утверждены основные характеристики федерального бюджета на 2009 и 2010 гг., нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы страны, перечни главных администраторов доходов федерального бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. Предусмотрены особенности администрирования доходов бюджетов бюджетной системы, распределены бюджетные ассигнования в соответствии с группировкой расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы страны.

Закреплено, что порядок осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности в форме капитальных вложений устанавливается Правительством РФ. Произведено распределение межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ. Утверждены Программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов, Программа государственных внутренних заимствований, Программа государственных гарантий РФ в валюте Российской Федерации, Программа внешних заимствований Российской Федерации, Программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте. Установлены порядок реструктуризации денежных обязательств и особенности списания отдельных видов задолженности перед федеральным бюджетом. Определены организации, выполняющие функции агентов Правительства РФ.

Необходимо учитывать, что в силу п. 4 ст. 192 БК РФ рассмотрение и утверждение федерального бюджета осуществляются на основе большого количества документов и материалов, предусмотренных 22 подпунктами указанной статьи. В их числе: 1) основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и на налоговый период; 2) предварительные итоги социально-экономического развития страны за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития за текущий финансовый год. Одновременно Правительство страны подготавливает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов: 1) о бюджетах государственных внебюджетных фондов страны на очередной финансовый год и плановый период; 2) о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период.

Если в планируемом году общий объем средств недостаточен для финансового обеспечения установленных расходных обязательств, то Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов об изменении сроков вступления в силу (приостановлении действия) в очередном финансовом году отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования. Центральный банк Российской Федерации представляет в Государственную Думу проект Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период, который предварительно направляется Президенту и Правительству страны*(22).

В Послании главы государства Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. указано, в частности, на необходимость принятия пакета законов, формирующих основу для создания в России одного из ведущих мировых финансовых центров, который должен служить ядром самостоятельной и конкурентоспособной российской финансовой системы.

Бюджетное послание главы государства парламенту от 23 июня 2008 г. определяет, что бюджетная политика должна формироваться с разумной степенью осмотрительности и сохранять свое значение как важнейший инструмент макроэкономического регулирования. Необходимо усилить роль бюджета в стимулировании роста экономики и повышении уровня жизни населения на долгосрочную перспективу. На федеральном уровне должна быть сформирована система мониторинга эффективности бюджетных расходов, а также оценки эффективности использования финансовых ресурсов, передаваемых государственным корпорациям. Налоговая политика должна создавать благоприятные условия для модернизации экономики, осуществления инвестиций в создание новых производств и повышение производительности труда. Необходимо создать стимулы к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.

Послание Президента РФ Федеральному Собранию и Бюджетное послание затрагивают проблему бюджетных расходов, связанных с созданием и деятельностью государственных корпораций (Внешэкономбанк, "Ростехнологии", "Роснанотех" и др.), поскольку результаты деятельности этих субъектов могут существенным образом воздействовать на государственные финансы.

Известно, что на 1 декабря 2008 г. общий размер задолженности российских юридических лиц иностранным инвесторам составлял более 500 млрд. долл. США. Наибольший удельный вес в этом объеме (9/10) принадлежал государственным корпорациям*(23). Спустя год, 12 ноября 2009 г., руководитель страны, обращаясь с Посланием к Федеральному Собранию, прямо указал на бесперспективность такой организационно-правовой формы, как государственная корпорация. Он предложил ликвидировать госкорпорации, которые были созданы на определенный срок, а те, что работали в коммерческой, конкурентной среде, преобразовать в акционерные общества, контролируемые государством, с последующим сохранением в государственном секторе или реализацией частным инвесторам*(24).

Послание Президента страны послужило импульсом к обнародованию оценок деятельности государственных корпораций. В частности, отмечалось, что они превратились в своеобразные клубы по интересам для представителей номенклатурных организаций, большая часть которых вышла из советского прошлого. Эти организации никогда не были заметны как разработчики перспективных и востребованных инновационных технологий, зато имели богатый опыт в сфере освоения бюджетных средств. Именно таким организациям доставалась львиная доля "инновационных" инвестиций, несмотря на то что в основе большинства их проектов лежали откровенно устаревшие технологии, обладающие фактически нулевой степенью востребованности. По сведениям правоохранительных органов, средства, выделенные государственным корпорациям, иным государственным структурам на преодоление кризиса, расхищались. Так, руководитель госкорпорации "Совкомфлот" вывел несколько сотен миллионов долларов США за границу и сам сбежал в Англию*(25). Понадобилось два года активной работы Генеральной прокуратуры России, чтобы в рамках уголовного преследования в 2011 г. 142,3 млн. долл. США возвратились в страну, около 300 млн. долл. были заблокированы на банковских счетах обвиняемых (руководителей госкорпораций "Совкомфлот" и "Новошип") федеральной прокуратурой Швейцарии. Общий ущерб по гражданскому иску в рамках уголовного дела заявлен в размере 850 млн. долл. США*(26).

В июле 2010 г. был принят Федеральный закон о реорганизации госкорпорации "Роснано" в открытое акционерное общество, который установил порядок, сроки преобразования, порядок перехода прав и обязанностей, иные условия, включая прямое указание о том, что 100% акций вновь созданного открытого акционерного общества поступают в собственность государства*(27).

Прогнозируемый объем доходов федерального бюджета на 2009 г. составлял более 10,9 трлн. руб. при прогнозируемом объеме валового внутреннего продукта в 51, 4 трлн. руб.*(28) Однако Закон о бюджете на 2009 г. в связи с международным финансовым кризисом вносились изменения и дополнения. По итогам финансового 2009 г. доходы федерального бюджета существенно снизились и составили 7 трлн. 336,8 млрд. руб., а расходы - 9 трлн. 636,8 млрд. руб., т.е. вместо профицита возник дефицит федерального бюджета в размере 2 трлн. 300,1 млрд. руб. Уменьшились доходы консолидированного бюджета страны и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Важную роль в определении финансовой политики имеют документы программного характера, рассчитанные на длительную перспективу. Правительством РФ распоряжением от 17 ноября 2008 г. N 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее - Концепция до 2020 г.). В этом правовом акте, в частности, предусмотрено, что целями долгосрочной денежно-кредитной и бюджетной политики являются: а) создание необходимых предпосылок для поддержания высоких темпов экономического роста; б) обеспечение макроэкономической стабильности и предсказуемости изменения макроэкономических параметров; в) последовательное снижение уровня инфляции.

Одним из направлений финансовой политики является повышение эффективности бюджетных расходов и системы бюджетирования, а также управления государственными и муниципальными финансами. Для этого необходимо обеспечить прозрачность процедур составления, изменения и исполнения бюджетов всех уровней, в том числе процедур размещения государственного и муниципального заказа, формирования межбюджетных трансфертов.

В современных условиях финансовая система играет ключевую роль в обеспечении сбалансированности и инновационного развития экономики. Поэтому наряду с долгосрочными определяются параметры финансовой политики государства на ближайшую перспективу. Однако "жизнь во все вносит свои коррективы". Так, "пришедший" мировой финансово-экономический кризис потребовал изменений федерального бюджета на 2009 г.: были увеличены ряд бюджетных расходов, предусмотрена государственная поддержка, в частности, организациям оборонно-промышленного комплекса.

Следует признать позитивной практику разработки основных направлений налоговой политики государства на предстоящий год и плановый период*(29), а также основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2018 г.*(30)

В разработке финансовой политики участвуют нижняя и верхняя палаты парламента. Так, Совет Федерации Федерального Собрания, заслушав доклад Правительства РФ о бюджетной стратегии на период до 2023 г.*(31), отметил, что отсутствие в проекте бюджетной стратегии новых подходов к совершенствованию межбюджетных отношений свидетельствует о консервации действующей системы распределения доходов бюджетов бюджетной системы. Правительству было предложено разработать и внести в парламент: 1) проект федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающего представление одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период проектов финансовых планов субъектов естественных монополий и государственных корпораций на очередной финансовый год; 2) проект федерального закона о внесении изменений в Налоговый кодекс РФ, предусматривающего освобождение с 1 января 2008 г. от обложения налогом на доходы физических лиц доходов по операциям с ценными бумагами при условии, что налогоплательщик владеет ценными бумагами не менее одного года, и средства, полученные от продажи ценных бумаг, были направлены на приобретение других ценных бумаг либо помещены на депозитный счет в коммерческом банке. В акте Совета Федерации закреплены предложения по формированию концепции федерального бюджета на период до 2014 гг.*(32)

Важная роль в деле формирования и реализации финансовой политики принадлежит Центральному банку РФ, осуществляющему единую денежно-кредитную политику в стране, оформляемую в соответствующем правовом акте. Так, в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2013 год и период 2014 и 2015 годов, одобренных Советом директоров Банка России 1 ноября 2012 г., определяются принципы денежно-кредитной политики на среднесрочную перспективу, развитие экономики России и денежно-кредитная политика на 2013 г. (включая инфляцию, экономический рост, платежный баланс, валютный курс), реализация денежно-кредитной политики, оценка показателей денежной программы на 2013 г., инструменты финансово-кредитной политики Банка России в 2013 г., сценарии макроэкономического развития на 2014 г. и период 2015 и 2016 гг., прогноз платежного баланса, цели и инструменты денежно-кредитной политики в 2013 г. и на период 2014 и 2015 гг., прогноз показателей денежной программы на 2013-2015 гг., политика валютного курса, инструменты денежно-кредитной политики и их использование.

В структуру рассматриваемого документа в качестве самостоятельных разделов входят планы важнейших мероприятий Банка России по совершенствованию банковской системы, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы России.

Таким образом, категории "финансы", "финансовая политика", "государственные финансы" имеют фундаментальное значение для справедливого и эффективного правового регулирования финансово-правовых отношений*(33), поскольку сориентированы на "общий интерес", реализуемый в формировании производительных сил страны, в создании социальной и производственной инфраструктуры.

Финансовая политика, являясь составной частью экономической политики, включает денежно-кредитную*(34), налоговую*(35), бюджетную, публично-банковскую, валютную политику, публично-фондовую политику и связана с финансовой безопасностью государства. Финансовая политика может быть текущей или инструментальной, краткосрочной (на один год), среднесрочной (до 3-5 лет) и долгосрочной (перспективной). Организация ее разработки входит в компетенцию финансовых властей государства. В разработке предложений по формированию финансовой политики наряду с властными структурами должны принимать участие бизнес-сообщества, научная общественность, институты гражданского общества и др.

В литературе финансовая политика определяется как "деятельность государства по разработке и реализации концептуальных идей, положений, нацеленных на создание и совершенствование механизма финансово-правового регулирования общественных отношений, ... подразделяется на две составные части: концептуальную (подготовительную) и правоприменительную"*(36).

Высказано суждение о том, что "государственная финансовая политика - составная часть социально-экономической политики, которая определяет цели, задачи, принципы, направления, способы правового регулирования, а также формы деятельности органов государственной власти РФ, иных уполномоченных органов и организаций в области формирования, распределения, управления и контроля за использованием публичных денежных фондов в целях эффективного воздействия на развитие экономики страны, повышение благосостояния государства и личности"*(37). Ее разработка предполагает анализ отчетного периода, реальной текущей финансово-экономической ситуации (внутренней и внешней), согласование интересов, доктрин, подходов*(38), включает прогнозирование финансово-экономического развития, подготовку пакета мер и предложений, являющегося "ядром" формируемой финансовой политики*(39), разработку предложений по совершенствованию действующего законодательства и (или) созданию законодательных новелл.

Думается, что порядок и условия формирования финансовой политики целесообразно урегулировать на уровне финансового закона прежде всего в процессуальном порядке. В концентрированном виде финансовая политика объявляется в Послании Президента парламенту и в относительно развернутом - в его Бюджетном послании *(40). Дальнейшая ее конкретизация осуществляется на основе поручений Президента в предписаниях федерального закона о федеральном бюджете, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах, включая соответствующие изменения и дополнения.

В чем заключается ratioformalis (действительный смысл) изложенных предложений? Известно, что в финансовых правоотношениях государство достаточно самостоятельно и свободно от исполнения чего-либо. Если оно решило полностью или частично отказаться от формирования того или иного финансового обязательства на очередной финансовый год, то юридически понудить его к отмене подобного решения невозможно*(41). С этой точки зрения урегулирование процесса формирования финансовой политики объективно создаст систему оценок и стимулов деятельности финансовых властей, одновременно повышая (без ужесточения или усиления) их ответственность за порученное им дело.

Финансовая политика как система мер и инструментов, направленных на обеспечение достойной жизнедеятельности граждан и государства, - явление полифакторное. Ее успешность, выражаемая в конкретных результатах (повышение темпов экономического роста, создание новых объектов производства и новых технологий, улучшение качества жизни людей и др.), обусловлена не только финансово-правовыми предписаниями, содержание и юридико-технические свойства которых отвечали бы самым взыскательным современным требованиям, но и системой мер собственно финансово-экономического характера, учитывающих экономические и иные обстоятельства, а также интересы граждан и других участников, реализующих финансовую политику. Причем в этой системе мер право является главным и незаменимым инструментом.

Финансовая политика может включать и "нефинансовые" инструменты. К таковым можно отнести совокупность предписаний и требований, связанных со стимулированием энергосбережения и повышением энергетической эффективности, в том числе при обороте товаров, строительстве и эксплуатации зданий, строений, сооружений, иных некоммерческих объектов, с осуществлением обязательного энергетического обследования и составлением энергетического паспорта*(42).

Вместе с тем конструирование финансовых отношений и их формализация нуждаются в адекватной правоприменительной практике (включая судебную и судебно-арбитражную), а также в понимании и признании действующих нормативных предписаний большинством субъектов финансового права. Ретроспективный анализ проводимой в стране с 2000 г. финансовой политики*(43) показывает явную централизацию финансовых ресурсов. Увеличение средств, поступающих в распоряжение центра, усиливает мощь государства, предоставляя ему известные возможности по эффективной реализации внутренних и внешних функций, осуществлению дополнительных расходов. Сами по себе централизация и концентрация финансов не являются и не могут являться чем-то предосудительным. Однако при этом не должны превышаться известные пределы, поскольку одним из негативных моментов указанного подхода становится минимизация финансовых возможностей региональных и местных властей*(44).

Есть примеры безусловно положительного характера. Объявленные и реализованные в правовых предписаниях меры по установлению единой ставки бывшего подоходного налога (ныне - налога с доходов физических лиц (НДФЛ) в размере 13% независимо от суммы дохода позволили увеличить налоговые поступления, вывести значительные суммы из "тени", превратить НДФЛ наряду с налогом на добавленную стоимость (НДС) и налогом на прибыль в один из главных доходных источников фиска. Очевидно, что подобные удачные "находки" финансовой политики должны подлежать длительному применению без угрозы их отмены или ревизии, особенно по конъюнктурным, субъективным основаниям.

Действующая финансовая система должна уметь отвечать на вызовы объективного порядка, обусловленные мировым финансово-экономическим кризисом 2008-2013 гг. Одним из таких конкретных "ответов" является решение Правительства РФ о стимулировании приобретения новых автотранспортных средств взамен вышедших из эксплуатации и сдаваемых на утилизацию, а также о создании в стране системы сбора и утилизации вышедших из эксплуатации автотранспортных средств*(45), направленное на оживление внутреннего спроса, связанного с продажей новых автомобилей российского производства.

Согласно этому решению, принятому в соответствии со ст. 24 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", в 2010 г. бюджетные ассигнования в размере 50 тыс. руб. направлялись каждому гражданину, пожелавшему сдать свою автомашину на утилизацию ввиду невозможности ее эксплуатации, а взамен приобрести новый автомобиль российского производства. Одновременно предусматривались субсидии торговым организациям в размере 10 млн. руб. на возмещение потерь в доходах при продаже указанных новых автомобилей со скидкой, а также субсидии в размере 10 млн. руб. на возмещение затрат торговых организаций по перевозке в пункты утилизации вышедших из эксплуатации автотранспортных средств. Субсидии выделялись торговым организациям ежемесячно Министерством промышленности и торговли РФ исходя из суммы скидок, предоставленных гражданам, покупающим новые машины, при соблюдении конкретных условий (автомобиль и его производитель входят в утвержденный перечень, автотранспортное средство не находилось на регистрационном учете, его полная масса не превышает 3,5 т, возраст составляет более 10 лет и др.). Необходимо отметить, что подобный порядок использовался финансовыми системами ряда стран Европы (ФРГ, Великобритания) в 2009 г. в целях противодействия кризису, оживления внутреннего спроса и поддержки отечественных товаропроизводителей.

При формировании финансовой политики уместно рассмотреть и использовать положительный зарубежный опыт, в том числе Японии, по стимулированию производственных инвестиций и экономического роста. Например, в США для малых и средних предприятий установлены инвестиционные льготы или полное освобождение от налогов на определенный срок в целях разработки, внедрения и производства передовой продукции. Осуществляется воздействие на развитие межкорпоративных, межотраслевых связей, выстраивание компанией своей деятельности таким образом, чтобы она реализовалась в рамках единого научно-производственного цикла. Действуют правовые средства, обеспечивающие трансформацию инвесторов в акционеров, получающих доход, облагаемый налогом по низким ставкам. Такие меры ускоряют формирование коллективных фондов, облегчают финансирование инвестиций и научных исследований.

Между тем в России в настоящее время достижения нашей науки, не востребованные отечественным бизнесом, приобретаются иностранными компаниями. По сведениям П. Дегтярева, на ремонт мостов, укрепление различных объектов тратятся сотни тонн цемента, стали, бетона. Ремонт среднего моста длится около 1,5 лет. А нашими учеными разработан уникальный материал из углеродных волокон, который в два раза прочнее стали. Если изготовленную из него пластинку толщиной всего 4 мм приклеить на ущербное место моста, то он простоит еще десяток лет. Это изобретение японцы "прибрали к рукам", равно как и другую разработку - "магнитную сварку". В ней нет ни электродов, ни снопа искр, а есть магниты. Такая "сварка" выдерживает на разрыв металла нагрузку до 5 т. По оценкам специалистов, эта технология экономит около 50 млрд. руб. в год.

Все изложенное позволяет предложить следующее понимание категорий "финансы", "государственные финансы", "финансовая политика".

Финансы в финансово-правовом смысле - это совокупность денежных средств и иных денежных инструментов, обладающих ликвидностью, выраженных в национальной и (или) иностранных валютах в различных формах (наличные, безналичные, электронные, на счетах, во вкладах, ценных бумагах, долговых обязательствах и др.), поступивших или могущих поступить в обращение в установленном порядке, отражающих оценку объектов национального богатства, находящихся в собственности или на основе вещного права в распоряжении граждан, организаций, публично-правовых образований и государства по состоянию на определенный временной период и подпадающих под юрисдикцию Российской Федерации.

Отсюда следует, что "стержнем" финансов являются денежные и приравненные к ним средства, включая право на деньги, и поэтому "финансы" объективно находятся в "зоне ответственности" финансового права. Образно говоря, финансы - это здоровье экономического организма страны.

Государственные финансы - это публичные вещи, имеющие общественное назначение и представляющие собой денежные средства и приравненные к ним финансовые инструменты, принадлежащие государству на праве собственности, используемые им для реализации внутренних и внешних функций с учетом финансовой политики в установленном порядке.

Финансовая политика представляет собой совокупность системных мер, стимулов, иных инструментов, связанных с национальной безопасностью, подлежащих правовому обеспечению и направленных на создание баланса общего и частных интересов в сфере финансов, а также эффективное и надлежащее использование государственных финансов в целях формирования имущественного благополучия граждан и экономического могущества Российской Федерации.

Отсюда следует, что соотношение финансовой политики и финансового права можно определить следующим образом. Финансовая политика - это обещаемая (и планируемая) финансово-правовая реальность. Финансовое право - это реальная финансово-правовая деятельность.

Пределы сугубо финансово-правового регулирования в сфере финансов обусловлены: 1) установлением порядка и оснований эмиссии и обращения наличных денег, включая порядок обращения и применения иностранных валют и валютных ценностей на территории страны; 2) установлением порядка приобретения, обращения, использования денежных средств, иных финансовых инструментов на территории России; 3) "отсечением" денежных средств, поступивших или могущих поступить в распоряжение лиц по нелегитимным основаниям; 4) введением превентизационных мер и требований в местах (или при случаях) значительной концентрации денежных средств в целях предупреждения хищений, злоупотреблений, иных несанкционированных операций с денежными средствами; 5) установлением системы запретов и ограничений в случае неосновательного "натиска" на финансовую систему (бегство капитала или значительный приход спекулятивного капитала) или возникновения кризиса (финансового, экономического и др.) в целях обеспечения национальной безопасности страны; 6) сферой налоговых, бюджетных, публично-фондовых, валютных отношений.

Представляется, что именно финансовое право может и должно занять "передовые позиции" в деле предупреждения трансформации сконцентрированных денежных и приравненных к ним средств в мощную стихию, цинично относящуюся к частным интересам законопослушных граждан, юридических лиц и общему интересу государства. По-прежнему актуально воззрение М.М. Сперанского о том, что "все планы финансов, в коих предлагаемы будут способы легкие, не предполагающие никакой умеренности в расходах, никакого прикосновения к личным уважениям, суть явный обман, влекущий государство в погибель. Тот, кто решится предлагать или защищать такие планы, обличит только свое неразумие или своекорыстие. Общее правило во всех делах государственных: все великие предприятия совершаются трудом, твердостию и терпением".