Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г

• Название: Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
• Анкор: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский
• Дата: 23.03.2022
• Размер: 0.98 Mb.
• Имя файла: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО.rtf
• Тип: Монография; #411324
• страница: 5 из 28

§ 5. Публичный интерес как принцип финансовой и банковской деятельности

Вопрос о проявлении публичного интереса в банковской деятельности представляется нам важным, поскольку, на наш взгляд, в теории банковского права категория "банковская деятельность" имеет такое же определяющее значение, как и понятие "финансовая деятельность государства" в финансовом праве.

Анализ и обобщение существующих в теории финансового права основных определений категории финансовой деятельности государства*(75) позволяет определять последнюю, как организационно-управленческую деятельность публичных субъектов - государства, либо им уполномоченных органов по созданию и усовершенствованию финансовой инфраструктуры (финансовых институтов) и правовому обеспечению их надлежащего функционирования. Так, по мнению профессора Запольского С.В., ключевым признаком финансовой деятельности государства и муниципальных образований является достижение эффекта упорядоченности, урегулированности в той или иной сфере финансов посредством формирования финансовой политики и претворения ее в жизнь*(76). Н.А. Саттарова, при определении "финансовой деятельности" также отмечает, что важно не забывать именно о ее цели, выраженной в покрытии затрат на социально-заказные программы*(77), а также об организационном характере такой деятельности. Организационную природу финансовой деятельности государства отмечает Е.М. Ашмарина*(78).

В банковской деятельности мы также ранее выделяли административную, или организационно-управленческую составляющую, позволяющую нам говорить о финансовой правосубъектности и механизме защите публичного финансового интереса.

Организационно-управленческая составляющая финансовой деятельности государства и муниципальных образований в лице ими уполномоченных органов непосредственно формирует их финансовую правосубъектность, особенностью которой является определенный набор публично-властных полномочий, т.е. комплекс возможностей и способностей определять и устанавливать условия участия иных субъектов в финансовых правоотношениях. Такой вывод подтверждается анализом норм Конституция РФ (гл. 1-6).

Применительно к банковской деятельности государство наделило финансовой правосубъектностью прежде всего Центральный банк РФ. Наличие у последнего публично-властных полномочий проявляется в осуществлении им функций банковского регулирования и банковского надзора, т.е. реализации возможности и способности определять и устанавливать условия участия кредитных организаций в банковских отношениях.

Реализуя названные публично-властные полномочия, уполномоченные органы обеспечивают осуществление публичной финансовой деятельности и, соответственно, нуждаются в определенной правовой защите от возможных нарушений со стороны прочих субъектов финансовых отношений. Причем в данном случае речь идет не о защите функций властвующих субъектов, а о механизме защиты публичного финансового интереса в финансовом общественном отношении.

Для банковских отношений, как вида финансовых общественных отношений, обеспечение защиты публичного финансового интереса также актуально и выработка его механизма насущна. В банковской деятельности финансово-административная правосубъектность, помимо Банка России, характерна для кредитных организаций и проявляется в наличии у них публичных функций по отношению к клиентам - потребителям банковских услуг.

Данная специфика банковской деятельности предполагает необходимость специального правового регулирования, обеспечивающего и защищающего на законодательном уровне интересы государства, общества и гражданина.

В этой связи предлагается на основе анализа существующих в философской и правовой теории основных определений категории "публичного интереса" определить ее место как составляющей в финансовой и банковской деятельности.

"Публичный интерес" в правовой доктрине является категорией законодательно не закрепленной и теоретически недостаточно определенной, сущность которой невозможно раскрыть без обращения к ее философскому пониманию.

Взгляды классиков буржуазной политической экономии Т. Гоббса, Ж.Ж. Руссо, К.А. Гельвеция, П.А. Гольбаха, Д. Дидро, Г. Гегеля позволили прийти к выводу о том, что многогранность понятия публичного интереса свидетельствует о его отнесении к разряду социологических понятий*(79).

При этом в зависимости от того, чьи потребности выражает интерес в работах названных философов, он подразделяется на личный (частный) и социальный (общенациональный)*(80).

Первая разновидность интересов связывается с сугубо индивидуальными потребностями, установками, планами и конкретными условиями бытия человека, вторая - касается таких сфер, как политика, законодательство, торговля, наука, искусство и т.д.

Особого внимания заслуживает поставленный в ранних трудах К. Маркса и основанный на взглядах Г. Гегеля вопрос об общем интересе как отношении, проникнутом разумом, и частном интересе как отношении, проникнутом духом своекорыстия*(81). У Г. Гегеля носителем общего интереса является государство*(82).

Степень соответствия частного и общественного (государственного) интересов выступает высшим критерием правильности человеческого поведения в обществе, а совпадение частного и общественного (государственного) интересов одновременно выступает высшим доказательством и основным показателем совершенства общества и государства как общественной организации.

При этом синхронность интересов должна базироваться на частном интересе*(83).

Главным средством решения задачи гармоничного сочетания личных и общественных интересов является разумное законодательство, признанное стать подлинным воплощением всеобщей воли. Панацеей от всех зол они видели в законах, составленных с учетом и в строгом соответствии с естественной сущностью человека, а корень зла - в недостатке мудрости и гуманности государя, в темноте и невежестве законодателей, которые всегда частный интерес противопоставляют общему*(84).

В новейшей финансово-правовой литературе практически отсутствуют разработки по вопросу о сущности интересов субъектов финансовых отношений.

Так, В.А. Соловьев в своем диссертационном исследовании, применительно к интересам субъектов налоговых правоотношений, предлагает понимать под интересом публичного субъекта (государства) общий интерес, как своего рода усреднение личных и групповых интересов, без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные интересы, с другой - обеспечить целостность, устойчивость и нормальное развитие организаций, государств, наций, социальных слоев, наконец, общества в целом*(85).

Одновременно в диссертационной работе О.С. Высоцкой отмечено, что главной характеристикой публичного интереса является его официальное признание, и потому публичным может считаться имеющий защиту и поддержку государства общественный интерес. Здесь же с целью более глубокого осмысления понятия "публичный интерес" сделан ретроспективный анализ вопроса разграничения категорий государственного и публичного интересов*(86). В работе отмечено, что в конце XIX столетия, изучая государственные финансы и устанавливая первичные категории русского финансового права, ученые-юристы использовали категорию "государственные финансы"*(87), подразумевая под ними и финансовые ресурсы государства, и финансовые ресурсы иных государственно-территориальных образований (в первую очередь, таких как общины, земства, округа). Это позволило заключить, что на заре формирования русского финансового права термины "публичные" и "государственные" использовались как синонимы. После 1917 г. попытки разграничения данных понятий не осуществлялись, вследствие чего термин "государственное" полностью вытеснил термин "публичное", в то время как зарубежные авторы, например, П.М. Годме*(88), все чаще прибегали к употреблению именно последнего термина при характеристике финансовой деятельности государства.

Публичность - слово в русском языке иностранное. В латинском переводе слово "publicus" означает общественный, гласный, открытый, аналогично переводится с английского языка и понятие "publicity", означающее публичность, гласность. Словарь русского языка В.И. Даля толкует значение производного от него прилагательного - "публичный" как всенародный, оглашенный, явный, известный*(89). Давая определение термину "публичный", как производному от латинского "pablicus" и английского "publicity", автор известного толкового словаря С.И. Ожегов акцентирует внимание на философском понимании данного термина как "общественный, не частный"*(90).

Ю.А. Тихомиров новое осмысление понятия публичности видит в уходе от сведения его к обеспечению государственных интересов и трактовке публичного интереса как интереса отдельных индивидов, разного рода сообществ, объединений (в том числе территориальных)*(91), при этом вводит понятие "меры публичного интереса"*(92) как условия соизмерения публичного интереса с личными и корпоративными интересами и гарантии реализации публичного интереса без подавления и ограничения последних.

А.А. Нечай применительно к финансовому праву публичный интерес представляет как выражение суммарного, усредненного социального интереса в какой-либо сфере общественной жизни - экономической, социальной и т.д.*(93)

Для финансового права как отрасли публичного права такое понимание публичности означает необходимость замены категорий "государственный интерес" на более широкую категорию - "публичный интерес".

Для банковского права публичный интерес включает в себя не только исключительно государственный интерес, носителем которого является государство в лице Центрального банка РФ, но и другие виды интересов, в том числе общественный и территориальный.

Современные условия развития государства и общества предопределили выявление особого значения этого понятия в содержании банковской деятельности и правовом регулировании банковской системы. Наличие объективных взаимосвязей и взаимозависимостей между финансовой системой государства и банковской системой, финансовой деятельностью государства и деятельностью банков, формирование устойчивой тенденции их расширения и развития в условиях текущего мирового финансового кризиса обуславливают необходимость оптимизации финансово-правового регулирования банковской деятельности и закрепления законодателем ее основополагающих начал в виде специальных правовых принципов. Обоснование идеи публичности в качестве одного из них направлено, прежде всего, на совершенствование банковского законодательства, повышение эффективности государственного регулирования банковской сферой.

§ 6. Финансовый механизм как система правоотношений

Будучи подсистемой национальной экономики, финансовый механизм выступает одновременно комбинацией правовых средств регулирования имущественных отношений разной отраслевой принадлежности. Следует предположить, что эффективность действия финансового механизма предопределяется степенью органического слияния гражданско-правовых и административно-правовых начал и выработки юридических конструкций синтетического типа. Так, банковский кредит, внешне напоминая ссудные отношения (в том числе и терминологически), представляет собой, в сущности, амальгаму вышеназванных начал и только в этом качестве может использоваться в экономическом управлении.

Произошедшая в конце 80-х - начале 90-х гг. прошлого века либерализация банковского кредитования, вызванная отказом государства от банковской монополии, не приведя к обещанным позитивным результатам, обратила кредит в источник неосновательного, но вполне правомерного обогащения банков за счет хозяйствующих субъектов. Параллельно банковский кредит как финансовый инструмент утратил ряд уникальных свойств и достоинств, присущих ему в условиях плановой экономики - здесь достаточно упомянуть режим дифференцированного кредитования банками предприятий в зависимости от результатов их хозяйственной деятельности. Более того, в современных условиях банковский кредит играет нередко контрпродуктивную роль. Так, например, автокредитование существенно искажает структуру покупательных возможностей граждан, создавая к тому же искусственную излишнюю нагрузку на дорожную сеть, ремонтный сектор и сферу торговли горюче-смазочными материалами.

Немало претензий у специалистов к организации ипотечного кредитования к ссудам промышленности, строительству и транспорту, к выдаче так называемых стартаповских ссуд. Поэтому-то предложения отдельных экономистов и юристов о возвращении банковскому кредиту его финансово-правового лица представляются и актуальными, и своевременными, особенно в свете возникновения новых волн мирового экономического кризиса.

Что представляют собой правоотношения, образующие в своем развитии и во взаимодействии финансовый механизм национальной экономики? Достаточно ли они специализированы, чтобы составлять особую категорию (вид) правоотношений? Ответы на эти вопросы нужны нам для признания финансового механизма не только особым экономическим явлением, но и особым правовым феноменом. Для чистоты анализа исключим из него большую группу организационных правоотношений, которые становятся финансовыми в явочном порядке. К ним относятся процедурно-процессуальные отношения, финансовый контроль, аудит, бухгалтерский учен и иные крайне важные, но обслуживающие финансовую систему институты, прежде всего информационно.

Что же касается материально-правовых финансовых отношений, то по молчаливому уговору специалистов-ученых выявление их природы сводится к классификации и разграничению, скажем, бюджетных правоотношений от налоговых, кредитных, от расчетных, страховых, от каких-то иных и т.д. Возникает стойкая презумпция отсутствия у финансовых правоотношений общего лица и единой природы, презумпция невозможности выделить финансовое правоотношение в чистом, абстрактном виде.

Между тем наши возможности с типизацией условий возникновения, субъектного состава, особенностей юридических фактов, порождающих правоотношения разных видов, но относящихся к финансам, далеко не так жестко ограничены и позволяют предположить, что финансовыми материальными правоотношениями должны быть признаны те из них, которые опосредствуют движение капитала в денежной форме, связанное с финансированием одним субъектом другого субъекта. Именно финансирование, понимаемое как особое правовое состояние двух и более субъектов, в различных видах осуществляемое, и создает тело и дух финансового механизма. Оно может осуществляться в зависимости от обстоятельств в императивной форме (правоотношения в области государственных доходов), в форме законотворчества (бюджетное планирование, межбюджетные трансферты), в форме одностороннего волеизъявления (эмиссия платежных средств), в форме выполнения добровольно принятых на себя обязательств (бюджетное финансирование), в форме договора (банковское кредитование) и, наконец, в форме исполнения гражданско-правового обязательства (факторинг, некоторые природоохранные платежи). При этом далеко не всегда сильная сторона выступает в роли донора, а слабая - реципиентом. Роли могут меняться на противоположные, но всегда сохраняются неизменными ряд признаков юридического свойства, таких как отсутствие встречного удовлетворения, особый субъектный состав, высокая степень бланкетности прав и обязанностей сторон.

Пока понимание финансового правоотношения, понимаемое как финансирование, - не более чем приглашение к дискуссии, но саму проблему отыскания юридической модели всех финансов и отдельно взятого финансового отношения трудно переоценить. Возможно, с решения этой задачи начнется отсчет времени существования принципиально нового финансового права...

Фондовая теория финансов и финансового права в немалой степени отразилась и на научных представлениях о финансовом механизме, что, в свою очередь, породило трудноисправимые последствия в построении системы финансового законодательства и государственных органов управления в области финансов. Гипертрафирование роли бюджета, традиционно понимаемого центром финансового механизма, обрекает все иные инструменты управления финансами на "ранжирование" в зависимости от близости и связи с бюджетной деятельностью; все то, что содействует мобилизации денежных средств в бюджет, приобретает приоритет перед исполнением бюджета в расходной части. Финансовые отношения, удаленные от бюджета, автоматически приобретают меньшую значимость. Вспомогательные инструменты управления финансами становятся объектами публичного внимания только при экстраординарных обстоятельствах.

Обслуживание бюджета как смысл и цель функционирования финансового механизма получило такое распространение и принятие как среди ученых, так и практических работников, что нередко оно переносится на всю экономику в целом - народное хозяйство зачастую рассматривается как "бюджетно организованное". Соответственно, роль любого товаропроизводителя в этом случае сводится к выполнению обязанностей по исполнению доходной части бюджета.

Подобная этатическая философия, не находящая, казалось бы, основы ни в современном законодательстве, ни в реальной экономической политике, продолжает подспудно управлять финансовой жизнью страны и процессами принятия управленческих решений. В результате финансовый механизм, призванный стимулировать экономическую активность, содействовать развитию первичного звена народного хозяйства и всего хозяйственного комплекса, во многих своих проявлениях и ипостасях действует контрпродуктивно. Достаточно вспомнить, что вследствие неэффективности правового режима, санирования промышленных предприятий финансовые органы вынуждены выступать в роли инициаторов банкротства многих экономически состоявшихся производств, попадающих в режим конкурсного производства вопреки интересам народного хозяйства и даже интересам бюджета.

Есть глубокая убежденность, что балансировку экономики нужно начинать не с размеров ассигнований и фондов заработной платы, а с выравнивания наших собственных представлений о том, что первично и что вторично в экономике. Считая, что преувеличение роли государства наносит экономике серьезный ущерб, следовало бы отказаться и от приоритета бюджета над иными финансовыми механизмами, тем более что когда-то монопольно функционирующий бюджет получил серьезных конкурентов в лице внебюджетных фондов, а также нефтегазовых доходов, хотя и учитываемых в бюджете, но находящихся в особом правовом режиме.

Подобно приоритету бюджета неизменным постулатом неписаной финансовой философии выступает размежевание финансового механизма и регулирования денежного обращения, отказ в признании эмиссионно-денежной системы инструментом финансового управления экономикой. С точки зрения ортодоксальных воззрений на соотношение финансов, с одной стороны, денег и кредита, с другой, последние, не будучи бюджетными инструментами, опосредствуя экономические отношения, построенные на началах эквивалентности и встречного удовлетворения, сами по себе не являются финансами, а лишь содержат финансовую составляющую. Что же касается практики то, скорее всего, деньги, кредит, новые платежные средства, ценные бумаги, валютное регулирование заполняют почти всю нишу, отводимую общественным мнением под понятие "финансы". Парадоксально, что финансы в бытовом и общественном понимании означают совершенно иное, нежели значение этого термина в научном обороте*(94).

Не требует отдельного доказывания то, что в основе финансов лежит тот или иной вид расчетов, платежей - отчуждение денег в любой их форме, на возмездных или безвозмездных началах, т.е. денежный оборот, так же как и факт расщепления понятия денег на деньги как таковые и производные от денег платежные средства - векселя, ценные бумаги, электронные деньги и др. Решающим моментом становится разделение денежных потоков на налоги, иные фиски, выплаты из бюджета либо бюджетные трансферты и ветвь к этим отношениям не относящуюся, различия которых, прежде всего, в формах и методах их правового регулирования. Первые подчиняются финансовому законодательству, вторые - гражданскому законодательству. Именно здесь закладывается причина неполноты раздела Гражданского кодекса РФ, посвященного безналичным расчетам и кредитованию, но игнорирующего большую группу кредитно-расчетных отношений, складывающихся в сфере финансов.

Но что представляют собой сами деньги и иные платежные средства, обращающиеся в одном или в другом названных правовых режимов? Во-первых, то, как деньги или как производные от денег, они эмитированы государством в виде специфического обязательства; во-вторых, хождение этого платежного средства возможно не иначе как с волеизъявления государства, в-третьих, допуская национальные платежные средства, государство ограничивает, специализирует либо запрещает движение иностранных платежных средств, денежных или иных платежных суррогатов; в-четвертых, хождение того или иного платежного средства сопряжено с установленными публичной властью правилами по сфере применения, кругу лиц, правилам конвертации в иные платежные средства.

Деньги и их производные - продукт многовековой деятельности государства по формированию публично управляемого денежного оборота и то, что эта деятельность протекает в автоматическом режиме, есть всего лишь свидетельство высокой ее цивилизованности, складывавшейся в предшествующие нашей эре века и тысячелетия и доставшейся нам как естественная данность.

Представляется, что первичным элементом финансового механизма не может служить ничего иного, кроме комплекса правовых средств управления эмиссией и обращением платежных средств. Долгий период времени эмиссионно-денежное регулирование находилось в положении Золушки в экономической и правовой науке. Плановая экономика оставляла денежному обращению абсолютно служебную роль по доведению до хозяйствующих субъектов их... национального дохода. Денежное регулирование и ценообразование выступали как инструменты трансформации плановых показателей в стоимостные; ни потребности, ни возможности придания им формы правового института в то время не имелось. Весьма показательно, что почти ряд ведущих ученых - специалистов финансового права после реформы экономики и зарождения рынка в нашей стране инициировали обсуждение возможности формирования эмиссионного (эмиссионно-денежного) права*(95). Дело в том, что если обращение денег как таковых - давно сложившийся институт и можно говорить об "юстировке" некоторых спорных вопросов, то, что касается производных от денег и выраженных в них производных платежных средств, включая так называемые электронные деньги, то в лучшем случае следует констатировать пребывание регулирования их оборота в "правовой тени". Речь может идти о систематизации применяемых в российской национальной экономике платежных инструментов, установлении правил их взаимной конвертации, четких прав и обязанностей эмитентов этих инструментов. Воспоминания о расчетах с применением налоговых освобождений или же железнодорожного тарифа в относительно недалеком прошлом не могут не убеждать в актуальности этой задачи.

Становление эмиссионного права как научного феномена и предмета "законоговорения" создаст в будущем возможность включения в эту сферу валютного права и регулирования экспортно-импортных операций.

Думается, что ситуация, при которой обращение национальной валюты и валюты иностранной разведены в отдельные и самостоятельно существующие правовые институты, далеко не украшает российское законодательство и создает излишний дуализм регулирования сходных экономических отношений. В будущем гипотетический пока эмиссионный кодекс РФ мог бы охватить все многообразие расчетно-платежных отношений под едиными принципами регулирования.

Весьма специфическое место занимает в финансовом механизме банковская система. Сама по себе сфера торговли деньгами и оказания услуг своим клиентам в виде безналичных расчетов довольно далека от финансов. В то же время коммерческие банки наделены и публично-правовой компетенцией, позволяющей рассматривать их в качестве носителей валютных полномочий в отношении валютного и экспортно-импортного контроля, кассового регулирования, противодействия легализации доходов, полученных противоправным путем, а также адресата императивных требований, исходящих от Центрального банка РФ (создание финансовых резервов, пруденциальное регулирование, обязательное страхование вкладов физических лиц).

В юридической литературе эта характеристика правосубъектности коммерческих банков получила название особого режима банковского кредитования, синтетически сочетающего в себе предпринимательскую деятельность с участием в государственном управлении*(96). Следует присоединиться к мнению Е.В. Черниковой о финансово-правовой природе банковской деятельности и вхождении ее в финансовый механизм управления экономикой. Банковская система страны не может не выступать как организатор эмиссионно-денежного обращения и, следовательно, юридическое поле, именуемое банковским правом, следует отнести к сфере финансового права. Это ни в коей мере не противоречит статусу банка как правосубъекта, вступающего в расчетно-кредитные, залоговые, факторинговые и другие коммерческие отношения, регулируемые гражданско-правовыми средствами. Интервенция публично-правового начала в банковскую сферу осуществляется государством, по большей части, не материально-правовыми путями, а в форме компетенционального регулирования и обременения банков финансовыми функциями в "обмен" на возможность ведения предпринимательской деятельности. Очевидно, такое положение вещей не вполне соответствует высшим идеалам либеральной экономики - в их свете банковский бизнес есть разновидность предпринимательства и не может быть вовлечен в публично-правовую деятельность, но реалии таковы, что воздействие на банковскую систему с целью стабилизации денежного оборота и предотвращения сползания национальной экономики в очередной кризис. Все дело в том, что экономические кризисы есть порождение падения качества услуг, оказываемых банковской системой субъектам хозяйственной деятельности. Меры публичного регулирования банковской деятельности преследуют, в первую очередь, цель восстановления качества банковских услуг и только затем могут использоваться для решения макроэкономических задач. Именно этой идеологией пронизаны меры по формированию мегарегулятора на базе Центрального банка РФ. По общему замыслу, мегарегулятор призван обеспечить стабильность функционирования теперь уже не только банковской системы, но и всей сферы финансовых отношений, не состоящей под непосредственным контролем государственных органов управления экономикой.

Таким образом, эмиссионно-денежное регулирование в условиях экономических реалий XXI в. следует рассматривать основополагающим элементом финансового механизма, а правовое регулирование эмиссионно-денежных отношений - как своеобразный "генетический код" для всей системы финансово-правового регулирования. Как замечено многими исследователями, центр научной дискуссии и центр законодательного внимания в области финансов смещается в сторону эмиссии и управления движением платежных средств, инвестиционных отношений, страхования, т.е. к финансовым отношениям с акцентированием гражданско-правовых элементов.

В известном смысле эта тенденция угадывается и в развитии традиционных финансово-правовых институтов, и прежде всего, сферы государственных доходов. Возникновение налогового права стало историческим событием по многим аспектам; в юридическом смысле регулирование мобилизации доходов хозяйствующих субъектов в бюджет посредством налогов оказало глубокое реформирующее влияние на всю систему экономических отношений. Главный канал взаимодействия государства и бизнеса обрел нормативно-правовое регулирование взамен плановому формированию отчислений в бюджет.

Придется рискнуть на парадоксальный и почти еретический вывод о том, что становление налоговой системы явилось торжеством гражданско-правового регулирования имущественных "вертикальных" отношений - государство своими налоговыми законами поставило жесткий барьер аппетитам налоговых, финансовых и иных органов. Даже то, что бизнес не получил ожидаемого эффекта и налоговая нагрузка по сравнению с дореформенными годами даже увеличилась, не девальвирует значимости принципа нормативного регулирования доходов в бюджет как главной гарантии финансовой самостоятельности субъекта экономической деятельности.

В контраст с механизмом распределения доходов и прибыли государственных предприятий, действовавшем до начала 1990-х гг. и ставившим товаропроизводителя под глобальный контроль государства, налоговая схема построена на принципе автономии интересов налогоплательщика от публичных имущественных интересов. Это размежевание позволяет сформировать не только систему налогов как таковых, но и самостоятельную подотрасль российского финансового права - правовое регулирование государственных доходов или по удачному термину, введенному в научный оборот Е.Л. Васяниной, - "фискальное право". По ее мнению, фискальная деятельность государства и муниципалитетов включает в себя: налоги и специальные налоговые режимы, фискальные сборы, парафискалитеты, страховые взносы во внебюджетные фонды, природоресурсные платежи, платежи за негативное воздействие на окружающую среду. Есть смысл дополнить это круг специальным упоминанием таможенной и государственной пошлины, а также нефтегазовыми доходами, взимаемыми в режиме, отличном от налогообложения. Их совокупность представляет собой отдельную подотрасль финансового права именно потому, что правовая идеология, породившая возникновение налоговой системы, способствовала установлению и иных фискальных обязательств налогового типа. Благодаря этому, например, страховые платежи по обязательному страхованию за непродолжительное время дважды меняли свою внешнюю форму - из неналоговых платежей были преобразованы в единый социальный налог и обратно в прежнее правовое состояние и испытывают тенденцию к очередной реконструкции - возврату к налоговому администрированию.

Для признания фискального права отдельным инструментом финансового механизма помимо общей для всех функции - мобилизации денежных средств в бюджет и особого предназначения в экономике - опосредствовать преуменьшение имущества плательщика и приращение публичного имущества важнейшим аргументом служит наличие, в сущности, единой юридической конструкции (модели), состоящей из жестко взаимосвязанных элементов, образующих тот или иной налог, сбор или иное фискальное обременение.

Представляется, что фискальное право далеко не достигло своего юридического совершенства - остается неразработанной идеология возникновения соответствующих обязательств, допускается повторное обложение ранее уже обремененного платежом дохода, остается открытым вопрос о распространении фискальных обязательств на иные платежные инструменты, кроме национальной валюты, отсутствуют правовые основания тех или иных ставок обложения, нечетко демаркированы границы между фискальными платежами и возмещением ущерба в гражданско-правовом порядке и другое. Система фискальных обязательств нуждается в унификации, а соответствующее законодательство - в кодификации. Именно в решении этих научно-теоретических и законотворческих задач видится высший смысл выделения госдохода в отдельный элемент финансового механизма, а фискального права - в самостоятельную подотрасль финансового права.

Переходя к третьему элементу финансового механизма - к бюджету и государственным расходам, необходимо отметить, что при всем внимании к этой важнейшей и смысловой сфере финансов, она в наименьшей степени сформирована юридическими средствами и представляет собой во многом "желейное" образование. Бюджетный кодекс РФ - один из самых невразумительных нормативных актов и представляет довольно странную комбинацию политических деклараций и технико-юридических норм. Вследствие этого главную регулятивную нагрузку по бюджетированию несут на себе акты Правительства страны и Министерства финансов, а также сам утверждаемый ежегодно бюджет Федерации. При этом традиции и деловые обыкновения, свойственные в свое время процессу бюджетирования и исполнения бюджета в советские времена, оказались настолько живучи и сильны, что способны противостоять не только текущему законодательству, но и Конституции РФ, в частности в области финансов муниципальных образований.

Несовершенство бюджетной техники - вот, что бросается в глаза в этой сфере действия финансового механизма. Так, ставившийся еще в 70-е гг. прошлого века М.И. Пискотиным вопрос об отказе от принципа единства бюджета как юридического акта так и не решен и даже не обсуждался. Между тем опыт парламентской деятельности многих стран мира говорит о необходимости принятия отдельных законов, определяющих объекты налогового и иного обложения и ставки платежей в соответствующем финансовом году, а также устанавливающих объемы финансирования отраслей народного хозяйства. Практика показывает, что качество финансовых решений, принимаемых по одиночке и вне связи с решениями по другим вопросам, на порядок выше, нежели утверждение всех параметров нового финансового года в одном акте - федеральном бюджете или бюджете субъекта РФ.

Предельно сложна в правовом отношении сфера исполнения бюджета. Исполнение доходной части сопряжено с подчас (и далеко не случайно) не вызывающим благоговейного трепета эффектом - трансформацией части доходов юридических и физических лиц, а также и собственных доходов государства от принадлежащих ему монополий и регалий в доходы бюджета как непосредственную собственность государства.

Превращение каждого мобилизованного в бюджет рубля в доход бюджета достоинством в один рубль - событие сакрального характера. Оно означает, что этот рубль (в действительности миллиарды и триллионы рублей) может быть израсходован не иначе как в особом, весьма сложном правовом режиме, с соблюдением ряда условий и предосторожностей, свод которых должен быть изложен в Бюджетном кодексе РФ. Мало того, что в действительности этого нет, общественное мнение волнуют странные планы по коммерциализации исполнения расходной части Федерального бюджета путем передачи специально созданному хозоргану части доходов бюджета в доверительное управление, исходящие от Министерства финансов РФ. Логика правового регулирования здесь неумолима и состоит в том, что категорическая императивность мобилизации средств в бюджет предопределяет предельную транспарентность и целевую предназначенность бюджетных средств на финансирование государственных программ, принятых к осуществлению Федеральным Собранием или же законодательным органом субъекта РФ.

В этой области существуют и другие насущные правовые проблемы. Известно, что финансирование народного хозяйства, обороны и управления страной основывается на целой системе специализированных, отличных друг от друга процессуальных механизмов, число которых составляет от 8 до 14, варьирующихся в зависимости от отрасли и субъектов финансирования. Несомненно, что процессуальная организация исполнения расходной части федерального бюджета относится к предмету законоговорения, т.е. должна быть отражена в БК РФ или ином законе. Однако такого законодательства не существует, что не может не сказываться на защите экономических интересов субъектов бюджетных средств и на эффективности государственного и общественного контроля за расходованием средств бюджета.

Учеными высказываются заслуживающие внимания предложения, касающиеся сферы расходов бюджета и их правового регулирования. Так, в частности, интересна мысль руководителя Федерального казначейства Р.Е. Артюхина, высказанная на одной из научных конференций о необходимости разграничения собственно бюджетного права, границами которого должна стать юридическая жизнь денежных средств от момента зачисления в бюджет до момента передачи их соответствующему главному распорядителю. Что же касается отраслевого распоряжения бюджетными средствами, то эти отношения служат предметом отдельного от бюджетного права института - права публичных расходов. В пользу этого предложения говорит, прежде всего, неспособность учесть в рамках одного института бюджетного права все многообразие форм и методов финансирования публичных расходов в условиях необходимости повышения эффективности контроля за их использованием.

Таким образом, архитектуру финансового механизма можно сформулировать в виде замкнутого треугольника, состоящего из: 1) блока эмиссионного денежного регулирования, охватывающего эмиссию денег и других платежных средств, выпуск ценных бумаг, кредитование и расчеты, банковское право, валютное право; 2) фискального права, составленного из налогового права, регулирования страховых платежей, природоохранных платежей, таможенного обложения, пошлинного обложения и других госрасходов; 3) бюджетного права как совокупности институтов бюджетного регулирования, межбюджетных трансфертов, доходов от монополий, регалий и государственных займов, а также расходов по государственному долгу, с выделением права государственных расходов как отдельного, находящегося в периоде формирования института финансового права, а также 4) блока организационного регулирования - бухгалтерского учета, финансового контроля и мониторинга, а также планово-финансовых процедур.

Нет сомнений в том, что любая, в том числе и предлагаемая классификация и систематизация такого сложного и противоречивого правового поля, каким является финансовый механизм, будет страдать условностью и недоговоренностью.

Есть, однако, уверенность в том, что для законодателя настало время отойти от безучастного следования традициям экономического анализа и изыскать правовые критерии как для размежевания финансов и "нефинансов", так и для построения системы финансовых институтов и, соответственно, системы финансового права. Решение этой задачи предопределит возможность разработки давно предлагаемого для принятия федерального закона "О финансах" или же "Основ финансового законодательства Российской Федерации"*(97). Думается, что путем концентрации внимания к этой проблематике со стороны ученых в конце концов удастся придать динамику развитию законодательства в этой сфере.