Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г

• Название: Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
• Анкор: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский
• Дата: 23.03.2022
• Размер: 0.98 Mb.
• Имя файла: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО.rtf
• Тип: Монография; #411324
• страница: 14 из 28

§ 3. Публичные доходы как правовое явление

Совершенствование правовых механизмов, направленных на формирование публичных денежных фондов, является одним из основных направлений бюджетной политики государства, реализация которого возможна только при условии детального изучения правовой природы государственных доходов.

На современном этапе развития финансово-правовой доктрины термин "государственные доходы" применяется при обозначении финансовых ресурсов, включающих не только средства бюджетов, но и иных публичных фондов, сформированных за рамками бюджетной системы РФ. Следует отметить, что использование термина "государственные доходы" в отношении денежных средств, поступивших в публичные фонды, сформированные как в рамках бюджетной системы, так и за ее пределами, обусловлено исторически сложившимся пониманием терминов "государственное" и "публичное", выразившееся в их отождествлении*(194).

Однако в большинстве случаев исследователи, анализируя правовую природу государственных доходов, ограничиваются изучением бюджетных средств, не учитывая финансовые ресурсы, образуемые за пределами бюджетной системы. Центральное место в рамках института государственных доходов занимают доходы публичных фондов, созданных в рамках бюджетной системы, т.е. доходы бюджетов.

Закрепляя легальную дефиницию доходов бюджета, законодатель указывает на денежную форму их формирования. Так, согласно ст. 6 БК РФ доходы бюджета - это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

Следует отметить, что изложенное определение не свободно от критических замечаний.

Во-первых, указанные положения БК РФ не согласуются с нормами налогового законодательства, допускающими возможность передачи государству доходов в натуральной форме в рамках специального налогового режима на основании соглашения о разделе продукции. Соответственно передаваемые в пользу государства на основании соглашения о разделе продукции доходы в натуральной форме не подпадают под закрепленный БК РФ правовой режим доходов. Иными словами, "...вопрос об определении дохода государства на уровне нормативных актов в достаточной мере не разработан и не позволяет однозначно классифицировать как доход поступления иные, чем денежные средства"*(195).

Во-вторых, с учетом изложенного определения законодатель не считает государственными доходами средства, аккумулированные в бюджет в виде публичных заимствований в целях финансирования дефицита бюджетов. Согласно ст. 103 БК РФ во взаимосвязи со ст. 113 БК РФ государственные и муниципальные заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов и учитываются в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем увеличения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Таким образом, возникает парадоксальная ситуация, когда законодателем выделяется особая категория государственных доходов, поступающих в бюджетную систему, однако не являющихся доходами бюджета. Указанные доходы подпадают под специфический режим регулирования, обусловленный правилами осуществления внутренних и внешних заимствований.

Исследуя правовую природу государственных доходов, важное значение приобретает вопрос о соотношении понятий "государственные доходы" и "фискальные взимания", привлекаемые в публичные денежные фонды. Так, фискальные взимания, выступая источником формирования публичных денежных фондов, являются экономической категорией и представляют собой особое правовое явление, связанное с функционированием публичной власти. Иными словами, они материализуют потребность публичной власти в собственных доходах.

В свою очередь, государственные доходы, будучи правовым явлением, придают правовую определенность различного рода фискам. То есть учитывая изложенное, государственные доходы представляют собой не что иное, как набор правовых инструментов, которые опосредуют фискальные взимания.

Видовое многообразие доходов предполагает их классификацию по различным основаниям.

Классификация доходов имеет важное практическое значение с точки зрение выявление особенностей их правового регулирования в целях совершенствования механизмов формирования доходной базы бюджетов.

Одна из первых научно обоснованных классификаций доходов была предложена И.И. Янжулом, который подразделял их на две большие группы: 1) частноправовые; 2) общественно-правовые*(196).

К первой группе относятся такие доходы, которые получаются государством в силу свободного акта со стороны подданных в силу одностороннего или двустороннего договора (дар, добровольные пожертвования государству со стороны подданных, государственные имущества и промыслы, а также некоторые пошлины, лишенные принудительного характера).

Ко второй группе - общественно-правовым доходам относятся те, которые собираются государством с подданных в силу принудительного акта с его стороны (регалии, пошлины, налоги).

В соответствии с Законом СССР от 30 октября 1959 г. "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" в доходы государственного бюджета включались следующие виды доходов: 1) часть доходов предприятий и хозяйственных организаций в виде налога с оборота и отчислений от прибылей; 2) подоходный налог с колхозов, предприятий и организаций кооперативных систем и предприятий общественных организаций; 3) налог с населения; 4) другие доходы, часть из которых в полной мере соответствовала понятию "государственные регалии" (доходы, связанные с предоставлением государством монопольных услуг, и ряд других)*(197).

На современном этапе развития финансового законодательства государственные доходы в зависимости от правовой природы публичных денежных фондов, в которые они поступают, делятся на две категории: 1) государственные доходы, направленные на формирование публичных фондов, созданных в рамках бюджетной системы (бюджеты государственных внебюджетных фондов); 2) государственные доходы, направленные на формирование публичных фондов, сформированных за рамками бюджетной системы (например, фонды саморегулируемых организаций, фонды государственных корпораций).

В ряде случаев государство сознательно отказывается от получения доходных источников в пользу частных субъектов. Изложенное связано, прежде всего, с передачей некоторых государственных полномочий частным субъектам, негосударственным организациям, которые переводятся на самофинансирование за счет денежных средств, собираемых для целей выполнения этих публичных функций. Например, публично-правовые функции в определенных сферах экономической деятельности переданы саморегулируемым организациям. Формирование компенсационных фондов указанных организаций обусловлено осуществлением деятельности, имеющей публичное значение в целях обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций*(198).

Действующим законодательством закреплен механизм формирования фондов государственных корпораций. Например, согласно Федеральному закону от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках" средства фонда Агентства по страхованию вкладов формируются и используются в целях финансирования выплат возмещения по вкладам физических лиц.

С учетом особенностей правового регулирования государственных доходов и порядка их извлечения можно выделить три их группы: 1) собственные доходы, т.е. доходы, полученные государством от приносящей доход деятельности, от продажи имущества, составляющего казну публично-правового образования; 2) заемные средства, поступающие в публичные фонды в рамках долговых обязательств в порядке, установленном бюджетным законодательством; 3) государственные доходы, формирование которых происходит путем принудительного изъятия государством имущества частных субъектов.

Следует отметить, что доходы, относящиеся к первой и второй группе, "...государство получает посредством отношений, которые с экономической точки зрения являются товарно-денежными, а с правовой - гражданско-правовыми"*(199). К третьей группе доходов относятся налоги и сборы, штрафы, иные принудительно взимаемые платежи, механизм взыскания которых закреплен как в НК РФ, так и в иных отраслевых законодательных актах.

Важную роль в регулировании государственных доходов законодатель отводит положениям бюджетного законодательства. Однако закрепленные БК РФ режимы регулирования государственных доходов неоднородны*(200). Так, государственные доходы, поступившие в бюджетную систему, можно классифицировать по следующим основаниям: 1) исходя из структуры бюджетной системы; 2) по направлениям использования; 3) по юридической форме; 4) в зависимости от установленного БК РФ режима правового регулирования.

Исходя из структуры бюджетной системы РФ выделяют следующие виды доходов: а) доходы федерального бюджета; б) доходы бюджетов субъектов РФ; в) доходы местных бюджетов.

Как правило, по своей правовой природе доходы, подлежащие зачислению в бюджеты разных уровней бюджетной системы, не различаются. Вместе с тем можно выделить виды доходов, подлежащих зачислению исключительно в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ. Например, средства самообложения граждан являются исключительно источником формирования местных бюджетов, а прибыль ЦБ РФ учитывается в доходах федерального бюджета.

По юридической форме законодатель делит доходы на три категории: а) налоговые; б) неналоговые; в) безвозмездные (безвозвратные) перечисления.

Указанное деление доходов на группы является основой бюджетной классификации доходов, используемой для обеспечения сопоставимости показателей бюджетов при их составлении и исполнении.

Вместе с тем предложенное законодателем деление доходов имеет следующие серьезные недостатки: во-первых, не позволяет отражать доходы, получаемые государством в натуральной форме (например, при применении специального налогового режима при выполнении соглашений о разделе продукции), а во-вторых, включение законодателем платежей, являющихся доходами бюджетов в указанные в ст. 41 БК РФ группы не всегда соответствует их правовой природе, что противоречит конституционным предписаниям о законности установления обязательных к уплате платежей. Так, например, отнесение некоторых платежей (платежи за предоставление информации, сведений, документов органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимое имущество*(201), налоговыми органами, совершение юридически значимых действий, связанных с патентом на изобретение, полезную модель и др.) к категории неналоговых доходов бюджета противоречит не только предписаниям ст. 57 Конституции РФ о законности установления налогов и сборов, но также может вызвать противоречия при разрешении вопроса о налогообложении указанных доходов, полученных государственными органами от оказания платных услуг.

В зависимости от направлений использования можно выделить следующие виды доходов: а) доходы, имеющие целевое назначение (межбюджетные субсидии, субвенции, добровольные взносы, пожертвования, средства самообложения граждан, нефтегазовые доходы федерального бюджета); б) доходы, используемые на общие цели и не увязанные с определенными расходами бюджетов (налоговые доходы, а также отдельные виды неналоговых доходов: доходы от платных услуг, от сдачи имущества в аренду и др.).

За основу указанного деления доходов на группы приняты положения ст. 35 БК РФ, согласно которым по общему правилу доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами, а также нормы гл. 13.2 БК РФ, закрепляющие цели использования нефтегазовых доходов.

Названное основание для классификации доходов имеет важное практическое значение с точки зрения возможности для публично-правовых образований определять основные направления использования бюджетных средств. Так, не имеющие целевого назначения доходы могут самостоятельно распределяться органами государственной власти (органами местного самоуправления) на решение задач социально-экономической сферы. Например, учитывая нецелевой характер зачисляемых в бюджеты бюджетной системы дотаций, ФАС Северо-Западного округа признал несоответствующим бюджетному законодательству РФ решение представительного органа муниципального района, в соответствии с которым был уменьшен размер дотаций на обеспечение сбалансированности бюджета поселения в виду неисполнения последним обязательств, переданных от муниципального района*(202).

В зависимости от установленного БК РФ режима правового регулирования можно выделить следующие группы доходов:

а) общий режим регулирования государственных доходов, в основу реализации которого положены предписания ст. 35 БК РФ об общем совокупном покрытии расходов, согласно которому расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами. Указанный режим распространяется на платежи, относящиеся к категориям налоговых и неналоговых доходов, в отношение которых действуют правила об их зачислении и перераспределении между бюджетами бюджетной системы РФ, закрепленные в ст. 218 БК РФ;

б) правовой режим регулирования доходов, относящихся к категории безвозмездных поступлений (межбюджетных трансфертов), передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой. Специфика регулирования указанной группы доходов обусловлена особенностями расчетов при определении объема межбюджетных трансфертов, а также порядком их перечисления и использования (гл. 16 БК РФ);

в) правовой режим регулирования нефтегазовых доходов. Особенности регулирования данной группы государственных доходов обусловлены их обособлением от иных бюджетных средств в составе федерального бюджета, а также целями использования;

г) правовой режим регулирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов. С одной стороны, формирование и использование средств государственных внебюджетных фондов базируется на принципах построения бюджетной системы, лежащих в основе регулирования средств бюджетов. Однако не все положения БК РФ, регулирующие средства бюджетов, распространяются на средства государственных внебюджетных фондов*(203). Иными словами, "...законодатель выделяет средства государственных внебюджетных фондов в отдельную форму образования денежных средств, которые не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы, имеют строго целевое назначение и изъятию не подлежат"*(204);

д) правовой режим поступивших в бюджетную систему денежных средств, являющихся источниками финансирования дефицитов бюджетов, т.е. аккумулированные в бюджетную систему заимствования.

Помимо БК РФ важная роль в механизме регулирования государственных доходов отводится актам налогового законодательства. Однако налоговое право, получив в силу чрезмерной публичности стремительное развитие, регулирует лишь узкий участок отношений в механизме формирования государственных доходов. Лишь некоторая часть фискальных взиманий, являющихся государственными доходами, попадает в сферу налогово-правового регулирования. Между тем иные области финансовой деятельности государства, связанные с формированием публичных денежных фондов, остаются в тени.

Отсутствие кодифицированного акта, а соответственно, и общих положений о регулировании различных категорий фискальных взиманий приводит к серьезным проблемам, проявляющимся в том, что механизмы администрирования государственных доходов, не относящихся к налоговым, не столь совершенны. Закрепленные действующим законодательством правила исполнения обязанности по формированию публичных денежных фондов*(205) нуждаются в совершенствовании.

Обозначенные проблемы диктуют необходимость разрешения ряда теоретических и практических вопросов, касающихся правовой природы и правового регулирования государственных доходов, привлекаемых в публичные фонды с применением механизма государственного принуждения.

Дальнейшее исследование государственных доходов как финансово-правовой категории позволит наиболее полно уяснить механизмы их формирования, администрирования и, как следствие, устранить возникающие в практике спорные вопросы о соотношении законодательных актов, регулирующих отношения по формированию доходов публичных фондов.