Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г

• Название: Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
• Анкор: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский
• Дата: 23.03.2022
• Размер: 0.98 Mb.
• Имя файла: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО.rtf
• Тип: Монография; #411324
• страница: 13 из 28

§ 2. Эволюция системы публичных финансов

Исследуя тесную взаимосвязь эволюции видов публичных расходов с эволюцией понятия публичных финансов и определения финансовой системы государства, можно прийти к выводу, что понятия "финансы" и "публичные финансы" изменялись с развитием и усложнением денежной системы государства, денежного обращения, товарных отношений. Анализ современной финансовой и финансово-правовой литературы свидетельствует о том, что эволюция понимания категории "финансы" не закончилась и длится в наше время.

Впервые использование терминов "публичные финансы" и "публичные расходы" в юридической литературе, на которую опирается современное финансовое право стран СНГ, можно найти в дореволюционных работах русских классиков финансового права. Но тогда эти термины употреблялись рядом с терминами "государственные финансы", "государственные расходы", "общественные расходы" как их синонимы.

Сегодня публичные финансы можно определить как общественные правоотношения, связанные с удовлетворением всех видов публичного интереса и возникающие в процессе формирования, управления, распределения (перераспределения) и использования публичных фондов денежных средств. Публичные финансы регулируются путем установления властных предписаний государства или органов местного самоуправления по поводу формирования, управления, распределения (перераспределения) и использования указанных фондов денежных средств, а также контроля этих процессов.

При выделении публичных расходов и публичных финансов как особой разновидности финансовых общественных правоотношений трансформируется понятие и определение финансовой системы государства. Новое определение финансовой системы страны должно четко размежевать звенья публичных финансов, охватываемых предметом финансового права, от частных финансов, которые остаются за его пределами. В связи с этим назрела необходимость уточнить определение финансовой системы государства и определять ее как совокупность подсистем публичных и частных финансов, каждая из которых имеет отдельные звенья, формируемые группами финансовых отношений, которым присущи специфические особенности и которые возникают в процессе формирования, управления, распределения (перераспределения) и использования публичных и частных фондов денежных средств, существующих в государстве.

Предлагается выделять подсистему публичных финансов, которая включает такие звенья:

1) публичные финансы государства: правоотношения, возникающие по поводу формирования, управления, распределения (перераспределения) и использования публичных фондов денежных средств (либо публичных финансовых ресурсов) государства;

2) публичные финансы субъектов федерации: правоотношения, возникающие по поводу формирования, управления, распределения (перераспределения) и использования публичных фондов денежных средств субъектов федерации (в государствах с федеративным устройством);

3) публичные финансы органов местного самоуправления: правоотношения, возникающие по поводу формирования, управления, распределения (перераспределения) и использования публичных фондов денежных средств органов местного самоуправления всех видов;

4) публичные финансы социальной сферы: правоотношения, возникающие по поводу формирования, управления, распределения (перераспределения) и использования публичных фондов денежных средств, за счет которых удовлетворяются общественные (социальные) интересы, законодательно признанные государством или органами местного самоуправления.

В подсистему частных финансов входят отношения, возникающие по поводу формирования, управления, распределения (перераспределения) и использования частных фондов средств хозяйствующих субъектов.

Рассмотрим подробнее соотношение понятий "публичные денежные фонды" и "публичные финансовые ресурсы". Второе понятие, безусловно, шире и включает в себя первое. Публичные фонды - это основополагающая категория финансового права. Однако и сам термин, и новое понимание этой категории лишь начинают занимать должное место в науке финансового права. А понимание сути этой категории все еще есть неоднозначным.

Под "фондом" почти все современные ученые-экономисты понимают денежные и/или материальные средства, сосредоточенные в единую совокупность с целью их использования для определенных целей. Говоря о публичных фондах, юристы-финансисты имеют в виду некую разновидность денежных фондов, под которыми понимают специально выделенную, относительно обособленную часть денежных средств, предназначенную для удовлетворения различных видов публичного интереса, о чем мы уже говорили выше. К публичным денежным фондам мы относим:

- фонды денежных средств государства, к которым относятся: государственный бюджет, внебюджетные госфонды социального страхования, госфонды страхования банковских вкладов населения; денежные резервы центральных банков стран, а также другие денежные фонды государственной формы собственности;

- фонды денежных средств органов местного самоуправления, а именно: местные бюджеты, внебюджетные фонды органов местного самоуправления; денежные фонды бюджетных коммунальных учреждений и организаций; денежные фонды коммунальных предприятий; денежные фонды, принадлежащие органам местного самоуправления и переданные в оперативное управление другим юридическим лицам на основе нормативно-правового акта государства или органов местного самоуправления;

- фонды денежных средств, за счет которых удовлетворяются общественные интересы, признанные государством или органами местного самоуправления, независимо от формы собственности этих фондов. К таким фондам относятся все виды фондов обязательного социального страхования (включая негосударственные пенсионные фонды, в которых аккумулируются средства второго уровня пенсионных систем), а также все виды фондов иных видов обязательного страхования граждан и/или юридических лиц, которые находятся в управлении (или собственности) частных юридических лиц на основе нормативно-правового акта государства или органов местного самоуправления.

Однако с целью обеспечения устойчивости своей национальной валюты, повышения своей экономической независимости, защиты своих долгосрочных интересов на мировых рынках на современном этапе развития государства начинают создавать не только "денежные" фонды, но и государственные фонды "золотовалютного запаса центральных банков", государственные фонды "ценных бумаг" и иные госфонды материальных средств, имеющих высоколиквидный характер. Иными словами, кроме денежных фондов, предназначенных для финансирования реализации различного вида публичных интересов, современные государства создают еще и материальные фонды, целью которых является обеспечение либо устойчивости национальной валюты, либо балансирования государственных бюджетов в случае "непредвиденных" финансово-экономических кризисов. При этом важнейшей характеристикой таких материальных фондов есть их высокая ликвидность, дающая возможность быстрого превращения их в денежные фонды.

Анализируя правовую природу и целевое назначение таких материальных фондов и пользуясь пятью признаками "публичности", выделенных нами выше, мы приходим к выводу, что такие материальные фонды имеют публичных характер, а их формирование, управление, распределение и потребление связано с обеспечением денежными средствами действий, направленных на удовлетворение публичных интересов в государстве. В таком смысле указанные материальные фонды являются финансовым ресурсом, за счет которого обеспечивается формирование публичных денежных фондов.

Из вышесказанного возникает вопрос: нормами какого права должны регулироваться общественные отношения, связанные с формированием, управлением, распределением и использованием указанных публичных материальных фондов? Мы считаем, что такие общественные отношения должны относиться к предмету финансового права, что означает дальнейшее его расширение. Тогда под предметом финансового права необходимо понимать общественные отношения, связанные с удовлетворением всех видов публичного интереса и возникающие в процессе формирования, управления, распределения (перераспределения) и использования публичных фондов денежных средств, публичных материальных фондов, создаваемых как публичный финансовый ресурс, а также общественные отношения, связанные с осуществлением контроля над этим процессом.

Формирование и функционирование указанных выше публичных денежных и материальных фондов порождает важный вопрос об институциональных аспектах существования таких фондов, включая вопрос о степени их централизации/децентрализации. Как видно из перечисленных выше видов фондов, одни существуют как централизованные бюджетные и внебюджетные фонды, другие - как децентрализованные фонды. Децентрализация публичных фондов связана с несколькими важными параметрами, включая:

1) административно-территориальное устройство государства и конституционные положения, связанные с ролью и правами, которыми наделяется местное (и региональное) самоуправление в конкретной стране;

2) экономическую и управленческую целесообразность, которая опирается на принцип субсидиарности предоставления публичных услуг населению.

Однако наряду с указанными объективными факторами, влияющими на децентрализацию публичных фондов, существует также и важный правовой, "субъективный" фактор. Это - наличие развитой правовой базы, достаточной для эффективного регулирования функционирования децентрализованных публичных фондов в государстве, в том числе и для осуществления эффективного контроля таких фондов. Так, практика внедрения обязательного накопительного пенсионного страхования (второго уровня пенсионной системы) показала, что многие представители государственной власти в разных странах отдавали предпочтение централизованным публичным пенсионным фондам, аргументируя это исключительно "способностью государства обеспечить лучший контроль за одним централизованным фондом". Позже реализация правовых норм на практике убеждала в том, что несовершенство правовой базы не может быть компенсировано административными методами управления сложных финансовых систем даже при их жесткой централизации. Поэтому необходимо сделать следующий вывод: децентрализация публичных фондов требует установления четких, единых на всей территории государства правовых режимов формирования, управления, распределения (перераспределения) и использования средств таких фондов, но более всего она нуждается в совершенствовании системы публичного (а не просто государственного) контроля над этими процессами. Именно несовершенство правового регулирования публичного контроля приводит к многочисленным нарушениям в этой сфере.

Функционирование централизованных публичных фондов сегодня также требует пересмотра действующего законодательства с целью его совершенствования. Так, сегодня ни в науке финансового права, ни в законодательстве Украины и Российской Федерации не существует критериев отнесения централизованных публичных фондов к бюджетным или внебюджетным фондам. Однако часть централизованных публичных фондов существует как целевые бюджетные фонды, а другая часть - как внебюджетные фонды. Из вышесказанного можно сделать следующие выводы:

- назрела необходимость еще раз пересмотреть формулирование предмета финансового права и усовершенствовать его таким образом, чтобы он охватывал все виды существующих сегодня публичных фондов денежных средств и финансовых ресурсов государства, органов местного самоуправления, а также все виды публичных фондов социального назначения;

- система публичных фондов денежных средств, которые сегодня существуют в странах СНГ и являются предметом финансового права, включает в себя: централизованные бюджетные фонды государства (госбюджет, в том числе и государственные целевые фонды, включенные в специальный фонд государственного бюджета); централизованные внебюджетные фонды государства (фонды государственного обязательного социального страхования, а также фонды всех других видов обязательного государственного страхования); децентрализованные (внебюджетные) фонды государства (денежные фонды государственных организаций, учреждений, предприятий); централизованные бюджетные фонды органов местного самоуправления (местные бюджеты, в том числе и целевые фонды, включенные в специальный фонд этих бюджетов); децентрализованные (внебюджетные) фонды местного самоуправления (денежные фонды коммунальных организаций, учреждений, предприятий);

- новой разновидностью публичных фондов, которые должны включаться в предмет финансового права, сегодня являются публичные материальные фонды, цель же их есть обеспечение устойчивости национальной валюты либо балансирование государственного бюджета в случае "непредвиденных" финансово-экономических кризисов.

Изменения в современной системе публичных финансов и публичных фондов, в свою очередь, непосредственно влияют на современную систему публичных расходов в странах СНГ, к которой следует отнести: 1) публичные расходы государства; 2) публичные расходы органов местного самоуправления; 3) публичные расходы социального назначения, которые не относятся к первым двум видам расходов.

При этом к публичным расходам государства относятся:

1) расходы государственного бюджета;

2) расходы государственных внебюджетных фондов денежных средств социального назначения и других внебюджетных денежных фондов, средства которых являются государственной собственностью;

3) расходы фондов гарантирования банковских (депозитных) вкладов физических лиц (которые формируются на основании законов стран СНГ);

4) расходы специальных фондов денежных средств и резервов центральных (национальных) банков стран СНГ и других кредитных организаций, которые основаны на государственной форме собственности;

5) расходы фондов денежных средств предприятий, учреждений и организаций, основанных на государственной форме собственности.

К публичным расходам органов местного самоуправления необходимо относить:

1) расходы бюджетов органов местного самоуправления, включая расходы специальных бюджетных фондов целевого назначения;

2) расходы внебюджетных фондов органов местного самоуправления (в случаях, когда их формирование разрешено законодательством);

3) расходы специальных фондов денежных средств и резервов коммунальных банков, если их уставный капитал формируется за счет средств органов местного самоуправления;

4) расходы фондов денежных средств предприятий, учреждений и организаций, основанных на коммунальной (муниципальной) форме собственности.

К публичным расходам социального назначения, которые не принадлежат к первым двум видам расходов, относятся:

- расходы публичных солидарных фондов денежных средств обязательного социального страхования, которые не являются государственной собственностью согласно законам стран СНГ (например, в Украине);

- расходы публичных накопительных фондов денежных средств обязательного социального страхования, а именно: расходы негосударственных пенсионных фондов, через которые осуществляется накопление, инвестирование, распределение и использование средств обязательного государственного накопительного пенсионного страхования (средств второго уровня пенсионной системы).

Исследование видов и форм осуществления публичных расходов приводит также к выводу о том, что выполнение органами местного самоуправления делегированных законом полномочий органов государственной исполнительной власти обусловило появление еще одного нового вида публичных расходов государства и органов местного самоуправления - межбюджетных трансфертов.

Межбюджетный трансферт имеет сложную юридическую природу. Он может рассматриваться как: 1) метод осуществления распределения и перераспределения средств, применяемый с целью эффективного финансирования публичных расходов; 2) расходы того бюджета, из которого предоставляются средства межбюджетного трансферта; 3) доходы того бюджета, который получает средства межбюджетного трансферта.

Как категории финансового права, публичные расходы - это затраты публичных фондов денежных средств, которые выражают урегулированные правовыми нормами социально-экономические отношения по поводу распределения (перераспределения) и использования публичных фондов денежных средств и обеспечивают удовлетворение публичного интереса. При этом под затратами понимается уменьшение чистой стоимости активов соответствующих фондов денежных средств в результате осуществления установленных нормами права расходных операций.

Публичные расходы как категория финансового права могут рассматриваться в четырех аспектах, а именно:

1) в юридическом аспекте: как общественные отношения, имеющие социально-экономический характер и возникающие при осуществлении расходных операций исключительно на основе правовых норм;

2) материальном аспекте: как средства публичных фондов, которые распределяются (перераспределяются) и используются в соответствии с правовыми нормами;

3) организационном аспекте: как процесс распределения (перераспределения) и использования средств публичных фондов, осуществляемый в соответствии с правовыми нормами;

4) экономическом аспекте: как уменьшение чистой стоимости активов соответствующих фондов в результате осуществления установленных нормами права расходных операций.