Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г

• Название: Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
• Анкор: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский
• Дата: 23.03.2022
• Размер: 0.98 Mb.
• Имя файла: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО.rtf
• Тип: Монография; #411324
• страница: 21 из 28

§ 3. Принципы бюджетного регулирования

Наиболее значимыми для нашего исследования представляются принципы, непосредственно способствующие сбалансированности бюджетной системы и, следовательно, положенные в основу всего механизма бюджетного регулирования, - это принцип самостоятельности бюджета и принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Обоснуем наш выбор и рассмотрим эти принципы более подробно.

Бюджеты бюджетной системы государства не существуют изолированно, они являются составной частью финансовой системы, что накладывает определенный отпечаток на возникающие бюджетные взаимосвязи. Как констатирует Конституционный Суд РФ в п. 3 определения от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне, например, муниципальных образований, влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в БК РФ. Такие механизмы поддержки нуждающихся в дополнительных средствах бюджетов оказывают влияние на ход бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы (объем межбюджетных трансфертов - один из показателей, закладываемых в бюджет на стадии составления его проекта).

В силу указанных обстоятельств принцип самостоятельности бюджета весьма значим для обеспечения сбалансированности всей бюджетной системы государства в целом. В качестве гарантий самостоятельности бюджета можно обозначить многие характеристики бюджетных правоотношений и бюджетного процесса. Например, как отмечает Конституционный Суд РФ, перечень региональных налогов, внесение в него изменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также существенные элементы каждого регионального налога должны регулироваться федеральным законом с тем, чтобы не допускать излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями по уплате налогов, устанавливаемыми законами субъектов РФ о региональных налогах, формирования доходной части бюджетов одних субъектов Российской Федерации за счет других (п. 3 Постановления от 21 марта 1997 г. N 5-П; п. 2 Постановления от 30 января 2001 г. N 2-П). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в названных Постановлениях, недопустимо введение региональных налогов, которые позволяют формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на плательщиков других регионов.

Соблюдение принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов является важным, поскольку, например, сами по себе денежные средства, поступающие в собственность государства и муниципальных образований, не составят его легитимную основу, не могут быть использованы, пока не будут зафиксированы в акте о бюджете в виде доходов. То же самое и относительно расходов. Как замечает Конституционный Суд РФ применительно к расходам федерального бюджета, расходные обязательства, как обусловленные нормативными правовыми актами или договорами обязанности Российской Федерации предоставить соответствующим субъектам средства федерального бюджета, выступая основой формирования расходов федерального бюджета, сами по себе, даже если они предусмотрены актом, принятым в текущем бюджетном цикле, но не учтены в федеральном законе о федеральном бюджете и сводной бюджетной росписи на текущий период, не создают обязанность органа, исполняющего бюджет, произвести расходование средств федерального бюджета в течение определенного срока (ст. 84 БК РФ).

В случае же необходимости корректировки объема расходных обязательств, уже учтенных в федеральном законе о федеральном бюджете, соответствующие изменения должны вноситься именно в этот федеральный закон с учетом требования полноты отражения расходов, предполагаемых для осуществления в предстоящем периоде действия бюджета*(329).

Соблюдение требования полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов в акте о бюджете является гарантией того, чтобы на территории государства должным образом были реализованы нормативные правовые акты, требующие финансового обеспечения средствами публичных бюджетов. Данный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов*(330).

Рассматриваемый принцип связан с понятием бюджета-брутто - метода построения бюджета, при котором в него включаются полные суммы доходов и эксплуатационные расходы предприятий и имущества, все оборотные, транзитные статьи, проходящие в равных суммах по доходам и расходам*(331). Отказ от принципа полноты бюджета приводит к появлению бюджетов-нетто. Под бюджетом-нетто понимается метод построения бюджета, при котором его взаимоотношение с государственным хозяйством строятся по сальдо (положительному или отрицательному: в бюджете отражаются лишь итоговые финансовые результаты деятельности предприятий, находящихся на самостоятельном бюджете)*(332).

Отметим, что закрепленные в бюджетном законодательстве России основные принципы не являются однозначно признаваемыми и исчерпывающими. Так, в науке бюджетного права выделяют принцип территориального соответствия*(333). Суть его заключается в том, что при оценке эффективности межбюджетных отношений важно исходить из степени достижения их основной цели - создания исходных возможностей для сокращения различий в бюджетной обеспеченности публично-правовых территориальных образований и формирования региональными и местными органами власти сбалансированных бюджетов (не лишая их заинтересованности и ответственности в наращивании налогового потенциала на подведомственной территории, рациональном и эффективном расходовании бюджетных средств), осуществления возложенных на них полномочий, предоставления равных условий населению на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий).

Л.В. Павлова отмечает следующие принципы эффективного функционирования бюджетной системы:

- самостоятельность бюджетов разных уровней;

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

- нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики*(334).

Представляется, что принцип федерализма относится к основным принципам всей финансовой деятельности России, а не только построения и функционирования бюджетной системы РФ. Этот принцип не может не проявляться при осуществлении важнейшего вида финансовой деятельности, каким является бюджетная деятельность, и не может не найти отражения в структуре бюджетной системы страны и в межбюджетных отношениях между различными бюджетами, входящими в нее.

Н.А. Шевелева, исследуя сущностные свойства бюджетной системы России, полагала принцип самостоятельности бюджетов главным началом, определяющим современное состояние и функционирование бюджетной системы РФ*(335).

На наш взгляд, во всем массиве принципов построения и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, как законодательно закрепленных, так и доктринальных, сложно выделить какой-то один основополагающий принцип ("главный среди главных"), указав на второстепенных характер всех иных принципов. Это, на наш взгляд, невозможно, хотя бы в силу того, что принципы - это и есть основополагающие начала и идеи. Кроме того, каждый из принципов бюджетного права неоднороден по своей структуре, состоит из взаимосвязанных и взаимообусловленных юридических императивов.

Вместе с тем в контексте сегодняшнего дня считаем возможным выделить векторные принципы, которые ("здесь и сейчас") определяют направление развития бюджетных отношений в нашей стране на ближайшие годы. Это принцип фантомного бюджетного федерализма и программно-целевой принцип функционирования бюджетной системы.

Принцип фантомного бюджетного федерализма в нашем понимании означает некое мировоззренческое начало, при котором зафиксированная в нормах бюджетного права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся на практике системы. Нормативно закрепленные в российском законодательстве принципы самостоятельности бюджетов и равноправия субъектов РФ и местного самоуправления превратились в фикцию, которая зависит от баланса политических сил и интерпретируется то в сторону большей самостоятельности субъектов, то в сторону построения фактически унитарных отношений в федеральной оболочке.

Федеральный центр сознательно удерживает большинство регионов России в состоянии хронической дотационности через систему межбюджетных отношений. Анализ Федерального закона от 2 декабря 2009 г. N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" и статистических данных Росстата России*(336) показывает, что 70 субъектов РФ из 83, т.е. 84% всех регионов, находятся в зоне убыточности. В них проживает 74,2% населения страны, они охватывают 87% территории государства. При этом чем дальше географически регион расположен от столицы России, тем выше удельный размер дотаций. Так, первые четыре места в "рейтинге дотационности" занимают регионы Дальневосточного федерального округа (ДФО) с максимальными удельными размерами дотаций: Камчатский край - 65 008,94 руб./человек, Магаданская область - 52 746,68, Республика Саха (Якутия) - 41 285,58, Чукотский автономный округ - 34 849,8 руб./человек. Все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации.

В целом структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом: ЦФО - 13,3%, СЗФО - 4,5, ЮФО - 26,2, ПФО - 10,1, УФО - 2,6, СФО - 18,2, ДФО - 25,1%. Примечательно, что среди регионов, получающих федеральные дотации, присутствуют субъекты Российской Федерации, имеющие эксклюзивные особые экономические зоны и многие годы поддерживаемые федеральным центром через механизм федеральных целевых программ: Магаданская область (52 746,68 руб./человек) и Калининградская область (773,69 руб./человек).

Выравнивание доходов путем сокращения доходной базы региональных бюджетов экономически бессмысленно и потенциально опасно, поскольку это может привести к предельному экономическому ослаблению субъектов федеральным центром. Кроме того, федерация не желает разграничивать собственность на природные ресурсы. Она (федерация) вообще перестала признавать за своими субъектами право участия в управлении находящимися на их территории природными ресурсами. Такая позиция центра была подтверждена постановлениями Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" и от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", когда было отмечено, что субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

Причиной формирования принципа фантомного бюджетного федерализма как основы функционирования бюджетной системы РФ является, на наш взгляд, отсутствие эффективно работающей системы разграничения полномочий и ответственности органов власти и управления центра и субъектов РФ. Как известно, разграничение полномочий и ответственности Российской Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в Конституции РФ так называемых предметов ведения. При этом конституционное законодательство определяет только предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). В то же время предметы ведения самих субъектов РФ не имеют прямого конституционного закрепления, и согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации субъекты обладают всей полнотой государственной власти.

Практическим следствием указанного пробела в законодательстве является отсутствие законодательных основ формирования экономической базы полномочий и ответственности субъектов РФ, которые не затрагиваются Конституцией (институты собственности, критерии и источники бюджетной обеспеченности и пр.). Также важным аспектом, недостаточно урегулированным действующим законодательством, являются вопросы о социально-экономических функциях и ответственности местного самоуправления и о наличии у него реальной экономической базы. Декларировав конституционное отделение местного самоуправления от системы государственной власти, "действующее законодательство фактически игнорирует один из ключевых институтов социально-экономического развития федерации"*(337).

Программно-целевой метод планирования государственных расходов, ориентированных на конечный результат, известен давно. В отечественной юридической науке концепция планирования как метода деятельности государства наиболее полно и убедительно была сформулирована в работах О.Е. Кутафина*(338). С помощью названного метода разрабатывались национальные, президентские, межрегиональные, ведомственные и прочие программы, которые предусматривали использование различных форм финансового обеспечения, в том числе дотаций, субвенций, субсидий в необходимом объеме.

Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1101-р, трансформировала названный метод финансового планирования в принцип построения бюджетных отношений. Здесь необходимо пояснить, что понятие "программно-целевой метод бюджетной деятельности" и "программно-целевое бюджетное планирование", несмотря на их глубокую внутреннюю взаимосвязь, не являются тождественными. Первое обозначает особый инструментарий (совокупность средств, способов, приемов) осуществления бюджетной деятельности, второе - закрепленный правом механизм развертывания данной деятельности с помощью указанного инструментария, воплощения ее в конкретных бюджетных правоотношениях. Иными словами, программно-целевое бюджетное планирование предстает как процессуальный институт бюджетного права, в то время как программно-целевой метод - понятие в большей мере теоретическое, характеризующее потенциальную возможность определенной специфической организации бюджетной деятельности.

Правовое регулирование отношений программно-целевого бюджетного планирования в настоящее время носит разобщенный, бессистемный характер. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", который, по смыслу его наименования и преамбулы, мог бы выполнять функцию законодательного акта, комплексно регулирующего систему планирования социально-экономического развития страны, таковым изначально не являлся. Нормы этого Закона ограничены только самыми общими вопросами разработки на федеральном уровне программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Вопросы комплексного планирования на региональном и муниципальном уровнях в нем не затрагиваются. Кроме того, названный Закон в значительной мере устарел (единственные и последние изменения в него вносились в 1999 г.) и вступил в противоречие с более поздними законодательными актами.

Анализ Федерального закона от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" показывает, что бюджетом нашей страны предусмотрено 56 (!) федеральных целевых программ (не считая секретных и совершенно секретных программ), которые охватывают практически все сферы деятельности государства, как текущие, так и действительно проектные. Российским бюджетом на 2011 г. были предусмотрены федеральные целевые программы по широкому кругу вопросов: от развития русского языка, сельского хозяйства и Юга России до проведения судебной, административной и уголовно-исполнительной реформы. Не ставя под сомнение необходимость выделения денежных средств для реализации конкретных программ, считаем, что возведение программно-целевого метода планирования государственных расходов в принцип построения межбюджетных отношений свидетельствует о том, что в России (исходя из понимания государственной власти) нет текущих социально-экономических задач - есть исключительно проекты.

Как известно, БК РФ, определяя результативность и экономность использования денег одним из принципов бюджетной системы, устанавливает обязанность получателей использовать бюджетные средства в соответствии с целевым назначением. Однако отсутствие в целевых программах конкретных параметров и методик определения конечного результата затрудняет определение эффективности использования государственных средств. Экономисты считают, например, что для оценки эффективности использования государственных средств при реализации целевых программ социального назначения следует использовать показатель прироста доходов населения*(339). Однако ни в одной федеральной целевой программе, посвященной социальному развитию региона (к примеру, Федеральная целевая программа "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года"*(340) или Федеральная целевая программа "Экономическое и социальное развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы"*(341)) нет такого показателя, как "подушевой доход населения".

В зарубежных странах для оценки эффективности использования бюджетных средств широко используется так называемый аудит эффективности*(342). В Российской Федерации, несмотря на продолжительное обсуждение этого вопроса в научных кругах*(343), до настоящего времени не создано правового поля для регулирования такой системы контроля. Статья 157 БК РФ содержит определение основных задач органов государственного и муниципального финансового контроля. Так, к ведению органов финансового контроля, создаваемых представительными органами, относится осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и подготовка заключений на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проведение экспертиз проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ. К ведению контрольных органов, создаваемых органами исполнительной власти, относится осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Примечательно, что при определении задач органов парламентского финансового контроля содержится упоминание об экспертизе проектов целевых программ (хотя в данном случае не конкретизируется предмет этой экспертизы), в то время как в части контроля на этапе исполнения речь идет только о бюджете, без упоминания о программах.

Более подробно полномочия органов финансового контроля излагаются в гл. 26 "Основы государственного и муниципального финансового контроля" БК РФ, однако и в ней упоминания о контроле эффективности расходования бюджетных средств носят эпизодический характер. Более того, содержание отдельных правовых норм фактически исключает вопросы эффективности и результативности из предмета контрольной деятельности.

Например, ст. 270 БК РФ, определяющая полномочия контрольных и финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований, устанавливает, что данные органы осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Статья 270.1, введенная в БК РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" закрепила институт "внутреннего финансового аудита", определив его следующим образом:

"Органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств".

К сожалению, институт аудита не получил развития в положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующих статус органов, обладающих полномочиями по осуществлению внешнего финансового контроля. В этих положениях не только не используется понятие "внешний финансовый аудит", но и отсутствуют элементы, свойственные правовому институту аудита, в частности, такие понятия, как "стандарты", "критерии эффективности" и др.

Кроме того, БК не предусматривает оценку эффективности расходования бюджетных средств в качестве элемента отчетности об исполнении бюджетов, что сужает предмет последующего контроля за исполнением бюджета до рамок сведений о движении бюджетных средств и сугубо финансовых результатов.

Характерно, что отчеты о реализации федеральных долгосрочных целевых программ согласно нормам БК РФ должны представляться в Государственную Думу РФ одновременно не с отчетом об исполнении федерального бюджета на очередной финансовый год, а с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Примечательна также норма БК РФ, предусматривающая возможные решения законодательного (представительного) органа власти по итогам рассмотрения отчета об исполнении бюджета. В прежней редакции БК РФ (ст. 273 в ред. до 1 января 2008 г.) устанавливались основания, при наличии которых законодательный (представительный) орган был вправе принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета, а именно: выявленное в ходе проверки несоответствие исполнения бюджета принятому закону (решению) о бюджете, в случае если не вводился режим сокращения и блокировки расходов. По смыслу ст. 264.3 БК РФ основанием для отклонения закона (решения) об исполнении бюджета могут служить только внутренние погрешности самого отчета об исполнении бюджета - недостоверное или неполное отражение данных.

При таких формулировках сложно говорить о какой-либо юридической ответственности органов исполнительной власти перед представительной властью за неэффективное исполнение бюджета в целом и целевых программ в частности. Таким образом, отсутствие законодательной базы, регулирующей вопросы оценки эффективности реализации целевых программ, приводит нас к выводу о практической невозможности применения программно-целевого принципа для построения и эффективного функционирования бюджетных отношений в условиях современной России.

Не провозглашая принцип фантомного бюджетного федерализма и программно-целевой принцип функционирования бюджетной системы принципами построения бюджетной системы России, считаем необходимым акцентировать внимание именно на них как на принципах осуществления бюджетного регулирования в Российской Федерации на современном этапе ее развития.