Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г

• Название: Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
• Анкор: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский
• Дата: 23.03.2022
• Размер: 0.98 Mb.
• Имя файла: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО.rtf
• Тип: Монография; #411324
• страница: 22 из 28

§ 4. Механизм бюджетного регулирования

Механизм бюджетного регулирования - это, прежде всего, часть функционирующего в государстве финансового механизма. В экономической науке его определяют как совокупность организационных, экономических и правовых мер по мобилизации, распределению и использованию бюджетных ресурсов, направленных на достижение тактических и стратегических целей бюджетной политики государства*(344). С нашей точки зрения, здесь следует говорить о широком понимании механизма бюджетного регулирования, основными элементами которого будут: бюджетная политика, информационно-правовая основа, организационно-институциональная основа, методы бюджетного регулирования.

В узком смысле основу механизма бюджетного регулирования, с помощью которого федеральные, региональные и местные органы власти и управления выполняют свои полномочия, составляет закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу*(345).

Однако, как представляется, к элементам механизма бюджетного регулирования следует относить не только методы горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания, но и ряд других явлений.

С нашей точки зрения, механизм бюджетного регулирования включает в себя регламентированные действующим финансовым законодательством: 1) порядок разграничения расходных полномочий и ответственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями; 2) порядок разграничения доходных источников и налоговых полномочий между основными участниками межбюджетных отношений; 3) методы бюджетного регулирования, включающие в себя две группы методов - методы выравнивания бюджетной обеспеченности и методы стимулирования деятельности органов. Данный, третий, элемент механизма бюджетного регулирования является центральным и наиболее проблемным элементом и может быть представлен как набор инструментов межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов, применяемых в практике бюджетной деятельности с той или иной степенью активности.

Первичным элементом в представленной системе является порядок разграничения расходных полномочий и ответственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Этот вопрос является одним из важнейших для государства с федеративной формой устройства. И, как справедливо отмечает Р.Г. Абдулатипов, "от уровня решения данного вопроса во многом зависит характер всего комплекса федеративных отношений во всех сферах жизни общества и государства ... как разграничишь полномочия и ответственность, так и будешь жить"*(346). Способы такого разграничения в современных федерациях разнообразны. Так, может определяться исключительная компетенция федерации, а все другие полномочия передаются субъектам; могут устанавливаться две сферы ведения: и федерации, и субъектов (в конституции дается перечень их полномочий, а не общая фраза об остаточных полномочиях); может указываться еще и сфера совместного ведения, а может устанавливаться и перечень предметов ведения и полномочий федерации, и сфера совместного ведения федерации и ее субъектов*(347). Последний способ применяется в Российской Федерации. Перечень предметов ведения и полномочий субъектов РФ при этом не дается.

Расходные полномочия - вид финансовых полномочий. Последние представляют собой совокупность прав и обязанностей, возникающих в области финансовых отношений Федерации, субфедеральных и муниципальных образований, закрепленных в соответствующих нормативно-правовых актах и реализуемых через совершение властных действий*(348).

По мнению Г.В. Курляндской, понятие "расходные полномочия" включает в себя три составляющие: нормативно-правовое регулирование, обеспечение финансовыми средствами и непосредственное исполнение расходных функций*(349). Такой взгляд на определение расходных полномочий, с точки зрения указанного автора, позволяет выявить те положения законодательства, которые отделяют полномочия по нормативно-правовому регулированию расходов от полномочий по обеспечению их финансовыми средствами.

Нам представляется возможным рассматривать расходные полномочия в двух смыслах: широком и узком. Так, в широком смысле слова, расходные полномочия можно определить как совокупность прав и обязанностей Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в пределах своей компетенции:

1) осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов;

2) обеспечивать их финансовыми средствами;

3) осуществлять расходование бюджетных средств;

4) нести ответственность за выполнение указанных действий.

Представленное утверждение можно обосновать и тем, что "федеративное устройство государства обусловливает распределение компетенции в трех направлениях: законодательном, финансовом и в сфере управления"*(350).

В узком (собственном) смысле слова указанные полномочия можно рассматривать как полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по определению видов и объемов расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов*(351).

Нельзя не согласиться с мнением Ю.А. Крохиной о том, что наличие расходных полномочий является прямым отражением разграничения предметов ведения и компетенции между Россией и ее субъектами, а вопрос о расходах федерального или регионального бюджетов в своей основе имеет объективный фундамент - политико-правовой статус России как федеративного государства*(352). Также следует отметить, что вопрос о природе федеративных отношений России в правовой науке до сих пор считается спорным*(353).

Следующим элементом механизма бюджетного регулирования являются отношения, возникающие между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями по поводу разграничения доходных источников и налоговых полномочий. Этому вопросу уделяется значительное внимание как в юридической*(354), так и в экономической науке*(355). Со своей стороны сразу хотелось бы уточнить, что, во-первых, в дальнейшем речь пойдет преимущественно о разграничении налоговых доходов*(356), а во-вторых, под налоговыми полномочиями мы понимаем совокупность прав и обязанностей соответствующих государственных (федеральных, субъектов Федерации) органов и органов местного самоуправления устанавливать и вводить налоги, определять налоговые ставки и предоставлять льготы по налогам.

Понятие "государственные и муниципальные доходы" можно рассматривать в широком смысле слова - как доходы всей бюджетной системы, включая внебюджетные государственные фонды, и доходы государственных и муниципальных предприятий, остающиеся в их распоряжении; возможно применять данное понятие и в узком смысле как совокупность отдельных видов денежных платежей и поступлений, подлежащих зачислению в бюджетную систему и государственные внебюджетные фонды*(357).

Легальное понятие и виды доходов бюджетов в настоящее время регламентируются БК РФ. Статья 6 определяет доходы бюджетов как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

С точки зрения разграничения доходных источников и налоговых полномочий как элемента системы межбюджетных отношений большой интерес представляет определение собственных, закрепленных и регулирующих доходов. Данные категории, как справедливо заметил М.В. Романовский, "ни один бюджетный закон не обошел своим вниманием"*(358).

Так, Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-I "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" к собственным источникам доходов бюджетов относил закрепленные законом доходные источники для каждого уровня бюджета и отчисления по регулирующим доходным источникам; понятие регулирующих доходов законом не определялось.

Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-I "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" как регулирующие определял доходы, которые в целях сбалансированности доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год.

В этом акте было введено понятие "закрепленные доходы" - доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет.

БК РФ в действующей редакции определяет состав собственных доходов бюджетов (ст. 47), к которым относятся налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.

Таким образом, в составе собственных доходов бюджетов учитываются дотации и субсидии, которые вряд ли можно считать действительно собственными средствами, поскольку они являются межбюджетными трансфертами и, как справедливо отмечает М.Е. Федоров, не зависят от экономической активности их получателей*(359).

Регулирующие доходы ранее определялись в соответствии со ст. 48 БК РФ как федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов*(360). Таким образом, БК РФ разделял эти виды доходов по времени установления и способу правовой регламентации: собственные доходы определяются на постоянной основе и регламентируются бюджетным законодательством в целом, а регулирующие доходы устанавливались на долговременной основе и регламентировались законами Российской Федерации и субъектов РФ о соответствующем бюджете на очередной год. Причем, если регулирующие доходы передавались в нижестоящий бюджет, то они отражались в его доходной части.

Как видим, в настоящее время законодатель не выделяет в отдельную группу доходы, передаваемые из бюджета одного уровня бюджетной системы в бюджет другого уровня в целях ее сбалансированности. Основной акцент сделан на экономической характеристике бюджетных доходов и источниках их поступления.

Если говорить о доктринальном осмыслении рассматриваемых категорий, то следует согласиться с тем, что "собственные" и "закрепленные доходы" суть не одно и то же*(361). По мнению Н.А. Ширкевич, термин "собственные доходы" в наиболее прямом виде означает, что средства, поступившие в тот или иной бюджет, принадлежат субъекту бюджетного права, т.е. поступают от собственного хозяйства в отличие от средств, поступивших в виде отчислений от государственных доходов и налогов вышестоящих бюджетов. Однако "кроме платежей из прибыли, поступивших от подведомственного хозяйства, к собственным доходам относятся и некоторые средства, полученные в результате деятельности предприятий и учреждений вышестоящего подчинения. Эти средства получены не от собственного хозяйства, но они закреплены за определенным видом бюджета постоянно действующим юридическим актом (например, Законом РФ "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик", Законом РФ "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", законами о бюджетных правах союзных республик)"*(362).

К таким средствам, по мнению Н.А. Ширкевич, в большей степени применим термин "закрепленные доходы".

Регулирующие доходы Н.А. Ширкевич определяла как предоставляемые государством региональным распорядительным и исполнительным органам сверх имеющихся в их распоряжении закрепленных доходов финансовые ресурсы, необходимые для выполнения ими своих функций*(363).

Мы согласны с мнением этого автора, что термин "регулирующие доходы" должен означать и охватывать всю совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их доходов и расходов; к ним надо относить все финансовые ресурсы, используемые для этих целей, т.е. процентные отчисления от государственных доходов и налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов. С юридической точки зрения - это средства, переданные из вышестоящего бюджета нижестоящему на основании юридического акта - соответствующего закона о бюджете на текущий финансовый год.

Вопрос об отнесении доходов (в том числе налогов) к собственным или регулирующим имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как от этого во многом зависит правомочность соответствующих органов мобилизовать эти средства и уровень заинтересованности в результатах своей хозяйственной деятельности. Кроме того, запутанная и хаотичная система формирования доходного потенциала бюджетов различных уровней приводит к целому ряду негативных последствий*(364).

Нам думается, что в местные и региональные бюджеты большая часть доходов должна поступать в виде собственных (местных, региональных) налогов. Во-первых, такие средства расходуются наиболее бережно и рационально. Налогоплательщики внимательнее относятся к ним, а не к перечислениям из других бюджетов, поскольку непосредственно ощущают связь между уплатой налогов и качеством жизни. Во-вторых, наличие собственных источников доходов исключает ссылки на недостаточность финансирования как на оправдание бездеятельности местной администрации. В-третьих, усилия государственных органов и органов местного самоуправления будут направлены на реализацию программ развития соответствующих территорий, а не на лоббирование в центральных органах получения необходимых средств. В-четвертых, упрощается контроль за исполнением доходной части бюджета, уменьшается вероятность злоупотреблений в бюджетной сфере.

Однако в любом случае, как справедливо отмечает Н.И. Химичева, в едином государстве бюджеты не могут быть полностью обособленными, поэтому необходимо стремиться к оптимальному сочетанию общефедеральных и региональных интересов при распределении доходных источников*(365).

Нельзя не согласиться с тем, что "...отрицательный результат может дать попытка быстрыми темпами уравнять бюджетную обеспеченность в каждом регионе, муниципальном образовании, независимо от налогового потенциала... Такое равенство есть идеал, к нему надо стремиться, но не надо спешить при этом"*(366). Есть объективные условия, которые диктуют ограничение доли собственных налогов в доходах региональных и местных бюджетов. Так, экономический потенциал субъектов РФ существенно различается*(367). В результате различаются и базы налогообложения, и суммы налогов, собираемых в регионах. Если все бюджеты будут формироваться исключительно за счет собственных налогов, то возникает неравенство в обеспеченности населения бюджетными средствами. Экономически обоснованная и законодательно урегулированная система финансовой помощи, с нашей точки зрения, должна сглаживать такие бюджетные диспропорции и создавать условия для эффективной реализации принципа бюджетного федерализма.

Ядром механизма бюджетного регулирования является набор применяемых для достижения его задач методов (способов) и инструментов.

В качестве методов бюджетного регулирования в финансовой науке выделяют методы выравнивания бюджетной обеспеченности и методы стимулирования деятельности органов власти*(368).

Методы бюджетного регулирования являются производными от методов финансового регулирования, которые "...отличаются широким многообразием и направлены на упорядочение тех или иных действий в финансовой сфере, на создание определенного порядка и укрепление финансовой дисциплины, ...индивидуализированы по видам финансовой деятельности, ее задачам и функциям и органам, их осуществляющим"*(369).

В науке финансового права методы бюджетного регулирования рассматриваются, прежде всего, как приемы и способы по выравниванию уровней минимальной бюджетной обеспеченности, сбалансированности всех бюджетов, ограничению их дефицитности, представляющие собой нормативное установление условий использования финансовой помощи, правил, регулирующих дефицит бюджета, формирование собственных доходов и т.д.*(370)

В их системе традиционно выделяют два основных метода бюджетного регулирования: 1) метод отчислений от федеральных налогов и иных платежей; 2) метод оказания прямой финансовой помощи (поддержки)*(371).

Первый из названных методов является основным, так как все остальные применяются, если первый метод не привел к желаемому результату. Как отмечал Е.А. Ровинский, дотации "применяются в исключительных случаях, когда отчисления произведены в размере 100% всех регулирующих доходов... но и они не обеспечивают полного сбалансирования... бюджета"*(372).

Л.Г. Вострикова предлагает различать четыре группы методов бюджетного регулирования:

1) установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета;

2) перераспределение самих бюджетных источников;

3) безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящего бюджета;

4) кредиты, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов*(373).

Мы, наряду с методами бюджетного регулирования, предлагаем включать в механизм бюджетного регулирования инструменты межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов. К ним, с нашей точки зрения, относятся конкретные средства экономического и правового воздействия на бюджетные отношения, возникающие в процессе сбалансирования бюджетной системы государства по горизонтали и вертикали.

Основными инструментами бюджетного регулирования в соответствии с действующим законодательством являются межбюджетные трансферты*(374). Исследованию их содержания и сущности в последнее время в науке финансового права уделяется значительное внимание*(375).

Французским понятием transfert, появившимся в начале ХХ в., первоначально обозначали перевод иностранной валюты или золота из одной страны в другую. В настоящее время за рубежом трансфертные платежи выступают как форма перераспределения части денежных средств, мобилизованных в доходы государственного бюджета, и являются одним из наиболее динамичных компонентов последнего*(376).

В отечественной экономической науке 80-хх гг. прошлого века выделяли несколько разновидностей трансфертов: субвенции предпринимателям, выплаты процентов по государственному долгу и расходы на социальные нужды*(377).

В настоящее время в экономической*(378) и юридической*(379) науке трансферты определяются как: 1) перевод иностранной валюты или золота из одной страны в другую; 2) перенос результатов сделки с одного счета на другой; 3) письменный приказ банка своему корреспонденту выдать определенную сумму денег лицу, указанному в этом приказе; 4) передача права владения именными ценными бумагами одним лицом другому и регистрация передачи собственности в регистрационных реестрах (книгах) компании. После такой регистрации дивиденды, финансовые отчеты, объявления о собраниях и т.д. высылаются компанией новому владельцу; 5) перераспределение акций акционерного общества на основе трансфертного документа среди своих акционеров; 6) применительно к бюджетной сфере - как перевод средств в бюджеты нижестоящего территориального уровня из фонда финансовой поддержки регионов, в котором доля каждого субъекта РФ, нуждающегося в финансовой помощи, устанавливается расчетным путем, или как средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в нижестоящий из фонда финансовой поддержки по определенной системе показателей для выравнивания бюджетной обеспеченности*(380), или как перевод средств в любой форме в нижестоящие бюджеты в виде нормативно-долевых дотаций, рассчитываемых на основе формул, согласованных с субъектами РФ*(381).

По мнению М.И. Яндиева, трансферты - это безвозмездные, так же как и доходы, поступления, однако их получение (плата за трансферт) связано зачастую не с денежными, а с политическими условиями. Под трансфертами указанный автор понимает дотации, субсидии, субвенции и политические трансферты, предоставление которых обусловлено только политическими причинами*(382).

В российском законодательстве применительно к бюджетной сфере понятие трансфертов употребляется с 1992 г. как перевод средств в бюджеты нижестоящего территориального уровня из федерального Фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Впервые это нашло отражение в Классификации доходов и расходов бюджетов Российской Федерации*(383): § 11 разд. 30 доходной части классификации назывался "Средства фонда финансовой поддержки, полученные из федерального бюджета в порядке финансовой помощи (трансфертов)", а § 11 разд. 254 - "Средства фонда финансовой поддержки, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке финансовой помощи (трансфертов)". Позже в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году" понятие трансферт стало обозначать средства, передаваемые из ФФПР субъектам Российской Федерации на безвозвратной, безвозмездной основе для покрытия текущих расходов.

БК РФ в первоначальной редакции (до изменений, внесенных 20 августа 2004 г.) употреблял термин "трансферт" в ст. 75 - применительно к бюджетным средствам для финансирования обязательных выплат населению.

Как видим, несмотря на некоторую неопределенность экономического содержания трансфертов и отсутствие адекватного правового регулирования, рассмотренный термин применялся достаточно широко. Уже упомянутый Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ впервые закрепил понятие межбюджетных трансфертов, определив их как средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ.

Анализ норм гл. 16 БК РФ, которая так и называется - "Межбюджетные трансферты", показал, что законодатель обозначил рассматриваемым термином виды финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, предоставляемым как из федерального, так и из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Следует ли понимать, что межбюджетные трансферты и финансовая помощь суть одно и тоже? Нам думается, что да. Тогда стоило ли называть главу БК РФ, регулирующую отношения, возникающие в связи с предоставлением финансовой помощи, "Межбюджетные трансферты"? Мы считаем, что нет.

Напомним, что ранее гл. 16 БК РФ называлась "Межбюджетные отношения" и определяла не только их понятие, но и систему принципов. Не останавливаясь подробно на целесообразности фактического исключения из состава основного бюджетного закона самостоятельной главы, определяющей все основные вопросы межбюджетных отношений, укажем лишь на то, что отказ от закрепления системы принципов последних трудно оценить как позитивный. Не однозначным представляется также сохранение открытого перечня видов финансовой помощи: здесь есть основания согласиться с мнением А.Д. Селюкова о том, что "...открытый перечень видов финансовой помощи не способствует достижению целей бюджетного регулирования"*(384), так как зачастую, вместо финансовой помощи, бюджетные средства выделяются в режиме компенсаций, и это ущемляет права получателей указанных средств.

Видами финансовой помощи (поддержки) в соответствии с действующим бюджетным законодательством являются дотации, субвенции, субсидии, бюджетный кредит. Каждый из перечисленных видов обладает своими особенностями - видовыми отличиями, позволяющими отграничить их друг от друга.

Дотация - один из наиболее распространенных видов финансовой помощи.

БК РФ (ст. 6) определяет дотацию как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

В экономической и финансово-правовой науке дотацию определяют в качестве метода бюджетного регулирования, заключающегося в выделении из вышестоящего бюджета твердой денежной суммы, предназначенной для полного сбалансирования бюджета*(385); как определенную денежную сумму, выделяемую из вышестоящего бюджета по решению соответствующего представительного органа власти в нижестоящий бюджет, не оговариваемую каким-либо целевым направлением средств*(386). Одним из существенных признаков дотации является зависимость объема ее выделения от уровня бюджетной обеспеченности получателя, влияющего на предоставление общественных благ и услуг*(387).

С учетом теоретических разработок, Ю.А. Крохиной было выдвинуто предложение о закреплении в БК РФ следующего определения дотаций: "Дотация как объект федеративных межбюджетных правоотношений - это не оговариваемые целевым направлением бюджетные средства в твердо выраженной сумме, предоставляемые на основе юридического акта из федерального бюджета по решению Федерального Собрания в бюджеты субъектов РФ в целях выравнивания их минимальной бюджетной обеспеченности, при недостаточности собственных и регулирующих доходов"*(388). Мы в целом согласны с предложенной формулировкой, однако считаем, что целью предоставления дотаций (как и всей финансовой помощи) является выравнивание бюджетной, а не минимальной бюджетной обеспеченности. Кроме того, дотации предоставляются как в бюджеты субъектов РФ, так и в муниципальные бюджеты, и в бюджеты государственных внебюджетных фондов, что также следует отразить в предлагаемой дефиниции.

Субвенции в отечественной бюджетной практике появились с образованием СССР в 1924 г. и применялись в отношении бюджетов союзных республик, а также местных бюджетов. При этом было установлено правило долевого участия средств данных бюджетов в финансируемых за счет субвенций мероприятий. В 1931 г. в связи с использованием процентных отчислений от налогов и доходов как метода бюджетного регулирования субвенции были отменены. С 1990 г. субвенции из бюджета СССР в отношении бюджетов союзных республик (а затем и внутри последних) снова стали использоваться*(389).

Субвенция (от латинского subvenir - "приходить на помощь"), как и дотация, характеризуется безвозмездностью, безвозвратностью и фиксированным размером, однако всегда предполагает регламентацию порядка ее использования и контроль его соблюдения*(390), предоставляется для целевого финансирования и с условием использования в течение оговоренного срока*(391).

Действовавшие до вступления в силу БК РФ законы - Закон РФ от 15 июля 1992 г. N 3303-I "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу", Закон РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" - содержали определения субвенции, в которых указывалось на безвозмездность, срочность, целевой характер, предоставление субвенций для выравнивания социально-экономического развития соответствующей территории, возвратность в случае неиспользования по целевому назначению в установленный срок средств, выделенных нижестоящему бюджету из вышестоящего.

БК РФ (ст. 133) определяет субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета как межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения их расходных обязательств и (или) расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Отдельным видом субвенций, предусмотренных БК РФ (ст. 135), являются субвенции местным бюджетам и субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ.

Как видим, в настоящее время рассматриваемые субвенции предоставляются только на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Федерации и муниципальных образований.

Субсидии*(392) являются одним из основных видов финансовой помощи*(393). В отличие от дотаций и субвенций, понятие "субсидия" в бюджетном законодательстве, действующем до БК РФ, не определялось. Между тем субсидия обладает рядом специфических признаков. Так, общим условием получения субсидий является долевое финансирование целевых расходов или, как его еще называют, "софинансирование"*(394).

Нам представляется, что есть основания говорить о межбюджетной субсидии как объекте межбюджетных отношений и в виде финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям. С нашей точки зрения, межбюджетная субсидия - это денежная сумма, выделяемая безвозмездно и безвозвратно из бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы в бюджет нижестоящего уровня на финансирование определенных законодательными актами и целевыми программами мероприятий, предоставление которой предполагает долевое участие в этом финансировании получателя бюджетных средств, и подлежащая возврату в случае нецелевого (или с нарушением установленного срока) использования.

Некоторые авторы, полагая, что, "термин субсидия обладает большей степенью конкретности", предлагают закрепить его "в качестве обобщенного понятия, означающего предоставление за счет бюджетных средств различных форм финансовой помощи, в том числе и одного бюджета другому"*(395). В данном случае мы согласны с мнением Ю.А. Крохиной о том, что данное предложение не учитывает существенных особенностей субсидии, отличающих ее от других видов финансовой помощи, и нуждается в большей аргументации*(396).

Как показал анализ становления и развития бюджетного законодательства, одной из отличительных черт современного механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации является последовательное внедрение трансфертных инструментов выравнивания уровня бюджетной обеспеченности территорий. Между тем поддержание сбалансированности бюджетной системы должно обеспечиваться не только предоставлением поддержки бюджетам субъектов РФ средств из федерального бюджета, но и проведением ответственной политики на региональном уровне.

В этой связи было бы целесообразно сокращать направления предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ с одновременным увеличением объемов оставшихся субсидий и концентрации их на решении 3-4 наиболее важных первоочередных для регионов задач. Последние должны предусмотреть мероприятия, направленные на минимизацию административных процедур, сопровождающих предоставление указанных мер поддержки.

В условиях недостаточности финансовых ресурсов не только на региональном и местном, но и на федеральном уровне закономерно предположить ужесточение требований к получателям межбюджетных трансфертов. Уже в правительственной Программе антикризисных мер на 2009 год предусматривалось, что поддержка субъектам РФ из федерального бюджета будет осуществляться с учетом реализации принятых ими решений о снижении уровня софинансирования региональных расходных обязательств, на которые предоставляются субсидии из федерального бюджета.

При этом компенсация выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ должна обеспечиваться путем совершенствования существующего механизма предоставления дотаций и мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов, а также предоставления бюджетных кредитов на основе формализованной методики.

Одним из приоритетных направлений регионального развития, в осуществлении которого предполагается активная финансовая помощь Федерации, является обеспечение занятости населения. В соответствии с постановлением Правительства от 31 декабря 2008 г. N 1089 "О предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации" были определены порядок предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда, и критерии отбора субъектов РФ для предоставления субсидий: уровень безработицы, угроза массового увольнения, наличие градообразующих предприятий.

Также был установлен порядок расчета размера субсидий, требования к содержанию соглашений о реализации дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда, заключаемых Федеральной службой по труду и занятости с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

В области совершенствования мер по финансовой поддержке малого предпринимательства, наименее защищенного в условиях кризиса, особое место отводится конкретизации финансируемых мероприятий и установлению единой методики субсидирования. Здесь следует отметить утвержденные 27 февраля 2009 г. Правительством РФ Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства. В соответствии с ними субсидии предоставляются только субъектам Федерации, прошедшим конкурсный отбор*(397) для создания и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого предпринимательства (бизнес-инкубаторов); поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, производящих и реализующих товары (работы, услуги), предназначенные для экспорта; развитие системы кредитования субъектов малого и среднего предпринимательства; создания и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в научно-технической сфере.

В отдельных субъектах Российской Федерации реализуются целевые Программы государственной поддержки малого предпринимательства*(398).

Особо следует выделить совершенствование правового регулирования оказания федеральной финансовой помощи агропромышленному сектору экономики*(399). Следует упомянуть постановление Правительства РФ от 4 февраля 2009 г. N 90*(400), определяющее порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов, а также постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 140*(401), в соответствии с которым на поддержку сельского хозяйства направляются дополнительные федеральные ресурсы. Указанные средства в виде субсидий предоставлялись субъектам РФ на возмещение сельскохозяйственным товаропроизводителям, организациям АПК независимо от их организационно-правовых форм и крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным потребительским кооперативам в части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах.

Здесь необходимо отметить, что одним из главных условий предоставления таких субсидий субъекту РФ является наличие утвержденной региональной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельхозпродукции, сырья и продовольствия*(402), наличие в бюджете субъекта РФ соответствующих бюджетных ассигнований*(403), наличие нормативного правового акта субъекта РФ, предусматривающего порядок предоставления средств на возмещение части затрат сельскохозяйственным товаропроизводителям*(404).

Особа необходима в условиях кризиса организация эффективного мониторинга финансового положения субъектов Федерации. Так, Комиссия Совета Федерации Федерального Собрания РФ по взаимодействию со Счетной палатой РФ рассмотрела проект экспертного заключения Счетной палаты об оценке эффективности работы региональных органов власти и управления финансами в субъектах Федерации. Значительное внимание в проекте было уделено анализу региональных антикризисных программ. Было обращено внимание на неполноту и несовершенство антикризисной информации, поступающей с мест, на необходимость существенного сокращения количества показателей - индикаторов - оценки эффективности деятельности органов власти и управления финансами в регионах*(405).

Таким образом, в совершенствовании нуждается не только методика отбора субъектов, которым могут быть предоставлены средства федерального бюджета, но и способы оценки эффективности их использования.

Рассмотрев основные характерные черты важнейших инструментов бюджетного регулирования, следует отметить наметившуюся тенденцию к увеличению объемов перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы; стремление к централизованному управлению процессами бюджетного регулирования на всех ее уровнях, расширение применения трансфертных механизмов выравнивания уровня бюджетной обеспеченности территорий.