Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
 Скачать 0.98 Mb.
|
|
Финансовый механизм и право: монография (отв. ред. С.В. Запольский). - КОНТРАКТ, 2014 г. Финансовый механизм и право: монография (отв. ред. С.В. Запольский). - КОНТРАКТ, 2014 г.ВведениеПредлагаемое читателю настоящее монографическое исследование посвящено комплексу правовых проблем современных финансов, связанных с действием финансового механизма национальной экономики. Актуальность поднимаемых авторами отдельных слоев проблем и поставленных вопросов не нуждается в аргументации. Не прекращающийся мировой финансово-экономический кризис ведет жесткую проверку применяемых в каждой стране финансовых инструментов, действенность антикризисных мер, предпринимаемых государством по сохранению или восстановлению стабильности экономики. В книге рассматриваются и оцениваются финансово-правовые механизмы, действующие в Российской Федерации в целях осуществления эффективной бюджетно-налоговой политики государства, стимулирования производства денежно-кредитными мерами по выполнению государством своих социальных обязательств, по созданию динамичной банковской системы и осуществлению действенного финансового контроля. Данная работа является второй частью и продолжением монографического исследования, предпринятого группой специалистов финансового права, с целью определения роли и функций финансово-правового регулирования в комплексе инструментов социально-экономического развития страны. В первой части исследовались общетеоретические аспекты теории финансового права как отрасли российского права и одного из направлений научного познания закономерностей развития права*(1). Вторая книга посвящена отдельным институтам финансового права и подготовлена как исследование конкретных форм и методов ведения финансовой деятельности государства в сфере бюджета, банковской политики, финансового контроля. Степень совершенства финансового законодательства, действующего в стране и правоприменительной практики - главные ориентиры авторов. Авторский коллектив надеется, что подготовкой этой книги они вносят определенный вклад в развитие теории финансового права. Система институтов этой отрасли права находится под постоянным воздействием изменяющейся экономической политики государства, внешних и внутренних факторов жизни правовой материи. Выявить общие закономерности функционирования того или иного института, спрогнозировать будущие изменения, дать рекомендации законодателю и правоприменителю крайне важно для поддержания соответствующего регулятивного "тонуса" финансового права. Глава I. Основы правового регулирования финансовых отношений§ 1. Правовая природа финансового механизмаФинансы как особая категория экономических отношений охватывают широкий спектр форм взаимодействия публичной власти с участниками хозяйственного оборота. Со времени возникновения финансов как относительно стабильного понятия и в законодательном, и в правоприменительном смыслах стоит задача ограничения финансов от близких к ним экономических отношений и систематизации финансов как большой группы юридических инструментов управления экономикой. Государство, действуя в качестве публичной власти, нуждается в специальных средствах материализации своей роли в экономике. Часть этих средств относится к мерам по упорядочению гражданского оборота, по формированию юридического облика его участников и его объектов, по установлению порядка разрешения споров и конфликтов, возникающих между субъектами хозяйствования. Реализации этих мер служит большой юридический массив, в котором ведущую роль играет гражданское право. Другая часть представляет собой инструменты, созданные для участия публичной власти в экономическом обороте самостоятельно, в качестве отдельного правосубъекта - носителя собственного имущественного интереса. Эту сферу отношений "отслуживает" иной юридический массив, в котором, наряду с административным правом, важнейшую роль играет право финансовое как особый метод регулирования экономических отношений. Особая черта, точнее - сущностная характеристика финансового права в том, что финансово-правовыми средствами финансовые отношения не только регулируются, но и изначально создаются, инициируются к возникновению, порождаются. Это обстоятельство недооценивается многими учеными, включающими финансовое право в тот или иной круг отраслей права наряду с другими отраслями с использованием критериального аппарата, неприемлемого в данном случае*(2). Сложность понимания существа финансового права происходит из того, что финансово-правовой инструментарий состоит из общеправовых, свойственных любой сфере и отрасли регулирования приемов, механизмов и правовых конструкций. Зачастую схожесть или же различие технико-юридических приемов, таких как договор, обязательство, те или иные юридические факты, исследователи ошибочно воспринимают как сущностные характеристики. Финансовый механизм, олицетворяя собой динамику финансового права, включает систему институтов, однородных между собой, прежде всего, по признаку особого воздействия на регулируемую среду - создание технических отношений, которые следует урегулировать. Эта роль возложена на отдельные институты финансового права, которые хотя бы для целей настоящей работы, можно приравнять к отдельным "финансам". Очевидно, потребность в существовании тех или иных имущественных отношений с участием публичной власти вызывает к жизни соответствующий институт права - элемент финансового механизма. При этом правовое опосредование реализации публичного интереса не ограничивается (и не может ограничиться) только материально-правовым формированием отношений, возникает потребность в организационно-правовом опосредовании как неотъемлемом следствии влияния правовой формы на экономическое содержание. Из этого следует, что финансовый механизм есть не только совокупность финансовых материально-правовых институтов, таких как бюджет, налоги, страхование, государственный кредит и публичный долг, финансирование социальных программ, но и ряд правообеспечительных институтов - бухгалтерского учета, финансового контроля и мониторинга, аудита, финансово-плановых процедур. Нельзя не заметить, что формирование финансового (финансово-кредитного) механизма является значительным цивилизованным достижением общества. В начале ХХ в. агреатированное существование национальных финансов только предполагалось реализовать в качестве одной из самых сложных задач хозяйственного строительства*(3). Последующие исторические события, связанные с многократным изменением социально-экономической обстановки, привели к необходимости понимания финансов как единого экономико-правового механизма со свойственными ему принципами функционирования. В конечном счете, стабильность этих принципов, проверка их действенности и эффективности, как пишет Н.И. Химичева и предопределяют существо финансового права как юридического массива синтетической природы, не сводимого ни к административному, ни к гражданско-правовому регулированию. Комплексность финансово-правового регулирования, понимание его как действия единого механизма, основанного на сочетании конкретного законодательства и юридических инструментов его реализации, еще не нашла отражения в научных исследованиях и доктрине науки финансового права. Достаточно сказать, что даже официальный словарь-справочник "Финансовое законодательство в терминах, понятиях и определениях" вообще не содержит определения финансового механизма. Недооценка комплексности финансов как единой правовой материи зачастую приводит к принятию решений без учета всего финансового контекста и лишь "выхватывание" возможностей осуществления оперативных мер нередко приносит ущерб всей системе. Поэтому систематизация финансово-правового инструментария, определение места каждого института в едином финансовом механизме представляется необходимым условием обеспечения эффективности финансовой политики государства и его экономической деятельности в целом. Проблема систематизации финансовых институтов, агрегатного исследования их взаимодействия продолжительное время стоит как перед учеными-экономистами, так и в особенности пред специалистами финансового права. Основы такого анализа были заложены еще в 1940 г. с выходом первого учебника по финансовому праву*(4), ставшего значимым событием не только в образовательном, но и в научном смысле - как своеобразной матрицы отдельного направления научных правовых исследований. Лапидарность этого учебника, предопределяемая неразработанностью теории системы права в целом, финансового права в частности, не позволила авторам изложить институционные связи и взаимозависимости внутри финансовой системы, тем более что тогдашний и последующий этапы экономического развития диктовали автономное существование этих институтов в условиях социалистического планового хозяйства. Тем не менее, проведенная институализация финансового права и финансовой системы в целом сохраняет свою актуальность и в настоящее время. В условиях нарастающей конвергенции национальной правовой системы под влиянием вступления России в ВТО, участия в других международных экономических структурах достаточно важно сохранить методологическую чистоту анализа финансовой системы как отражения структуры финансового права. В противном случае может произойти растворение теории финансового права в юридических концепциях иного происхождения, следующих из идеологии, заимствованной из англосаксонской, романо-германской и других правовых систем. При всей ценности учета иностранного опыта следование национальным правовым традициям выступает гарантией, в конечном счете, суверенности финансовой системы, ее сохранения и развития как важнейшего национального механизма экономического управления. Подход к финансам как к целостному механизму управления не нов для отечественной экономической и правовой науки. Достаточно упомянуть работы В.П. Дьяченко*(5) и Д.А. Аллахвердяна*(6). Вместе с тем заметно, что финансовый (финансово-кредитный) механизм рассматривается как данность, возникшая в ходе совершенствования отдельных элементов финансовой системы. Такой подход делает бессмысленной любую попытку проанализировать эффективность финансового механизма в целом, поскольку предполагает возможность оценки его отдельных элементов. В итоге - при совершенной налоговой системе, эффективном эмиссионном аппарате, отлаженной банковской системе, мобильном бюджетном устройстве и развитом финансовом контроле страна не имеет финансового механизма, отвечающего вызовам нестабильной мировой экономической ситуации, равно как и обеспечивающего устойчивое экономическое развитие регионов наряду с выполнением федеральных инвестиционных и других программ. Современный этап развития мировой экономики, сопряженный с нестабильностью, периодически возникающими дисбалансами и кризисами, как никогда ранее, требует согласованного применения средств экономического управления как в национальном, так и в межнациональном масштабе. Не являются исключением в этом смысле и финансы, концентрирующие, с одной стороны, большую часть инструментария государственного управления производством и распределением, с другой стороны, отражающие в монетарной форме состояние дел в любой национальной экономике, в регионах мира и в мире в целом. Согласованное действие всех финансовых инструментов - гарантия предотвращения экономических кризисов или их преодоления с наименьшими потерями. Исторически финансы развивались и развиваются как отдельные самостоятельные институты, ограниченные в своем взаимодействии национальными границами, специальными функциями и правовыми рамками. Как трансграничное, так и функциональное взаимопроникновение носит фрагментарный характер. Бюджетные отношения, собирание госдоходов, кредитование народного хозяйства, выполнение социальных обязательств государства, финансирование госаппарата, монетарная политика, страхование, финансы хозяйствующих субъектов и другие финансовые институты существуют, как правило, в виде отдельного направления законотворчества и правоприменения каждого государства, регионов или даже муниципалитетов. Для подчинения их действия единому плану требуются каждый раз экстраординарные противокризисные меры, которые не могут не запаздывать, поскольку требуют отработки особых юридических конструкций, законодательного оформления, подготовки к применению. Автономность финансовых институтов, отражая их экономическую и правовую природу, в конечном счете, их достоинство, нежели недостаток. Государство, воздействуя на экономическую жизнь многоканально и инвариантно, обладает большими возможностями для регулирующего воздействия. В то же время задача координации финансовых институтов, действующих самостоятельно, но согласованно, приобретает все большее значение. Далеко не случайно все крупные межнациональные объединения и союзы создаются под флагом координации финансово-таможенной, кредитно-денежной, торгово-экономической политики. ШОС, БРИКС, ВТО, ЕврАзЭс и другие объединения провозглашают финансовую согласованность как приоритетную задачу их формирования для создания единообразной (сопоставимой) среды существования хозяйствующих субъектов и проведения крупных межгосударственных мероприятий. Будучи обобщенным понятием, финансы объединяют в себе не только различные, но и разнородные экономические и правовые институты, отношения, возникающие в сфере финансов, приобретают ту юридическую фазу, которая предопределена ролью и функциями соответствующего финансового института. Речь, таким образом, должна вестись о соотношении различных средств и методов правового регулирования экономических отношений, представляющих собой широкую палитру конкретных юридических инструментов - от жестких, обеспеченных мерами принуждения и наказания, запретов через позитивные обязанности и долженствования к диспозитивному регулированию путем дозволений и предоставлений возможности действия путем компетенциональной свободы. Широта этого инструментария далеко не всегда служит добрую службу теории права. Выступая как единый комплекс экономических отношений, финансы, с позиций юридического анализа, поляризуются вокруг императивного метода регулирования либо противоположного ему - диспозитивного. Нередко учеными допускается дихотомический подход к существу финансов как комбинации публичных финансов (бюджета, налогов и др.) и финансов частных - кредита, ценных бумаг, правил расчетов между хозорганами и других сфер применения диспозитивного регулирования. Если в сфере неспециализированного анализа такой подход, возможно, приемлем, то с позиций права следует признать его значительную вредоносность, порождающую терминологическую сумятицу в законодательстве, попытки регулирования гражданско-правовыми методами императивных, в своей сущности, отношений, отстаивание в научной дискуссии существование правовых фантомов типа так называемых частных финансов и другие контрпродуктивные тенденции. Следует признать, что ни в теории, ни в практике правового регулирования "стыки" финансов с гражданским (с частно-правовым) и с административным регулированием глубоко не исследованы, что в зависимости от той или иной потребности, а то и просто желания, позволяет каждый раз по-новому определять грани размежевания этих трех отдельных сфер правового регулирования. Возможно ли административно-правовое регулирование финансовых "отношений"? Поставленные кавычки при ответе на этот вопрос просто необходимы, поскольку соответствующие имущественные отношения будут при положительном ответе не чем иным, как квазифинансами, лишенными финансово-правовой формы. Так, возложение взимания налогов на полицейские службы, происходившее в прошлом России и некоторых других стран, каждый раз приводило к возникновению юридического "уродца", быстро дискредитировавшего саму идею - достаточно вспомнить судьбу налоговой полиции РФ... На память приходит и пресловутое взимание в бюджет свободного остатка прибыли государственных предприятий, фактически нуллифицировавшие и без того слабые хозрасчетные стимулы в деятельности первичного звена экономики социализма. Во всех подобных предпринятых и ждущих своего апробирования схемах и решениях главная беда - недооценка природы финансовых отношений и соответствующих правоотношений, а именно - отчуждение и приобретение соответствующего экономического блага по финансовым основаниям требует совершения гражданско-правовой сделки между правосубъектом, осуществляющим или представляющим публичную власть, и хозяйствующим субъектом - юридическим лицом или лицом физическим. Конфискационная или благотворительная деятельность государства и его органов не может регулироваться финансовым правом ввиду ее односторонности. Иначе говоря, административное распорядительство в области имущественных отношений должно иметь жесткие границы применения, исключающие интервенцию в сферу финансов. Говоря об особых сделках, наличие которых дает основания считать отношения финансовыми и регулируемыми финансовым правом, следовало бы, в первую очередь, ограничить их от гражданско-правовых сделок. При наличии целого ряда экономических и юридических отличий одних от других будет достаточно упомянуть, пожалуй, главное - отсутствие у финансовых сделок такого важного гражданско-правового признака, как встречное удовлетворение. Финансово-правовые сделки совершаются либо без встречного удовлетворения вообще (налогообложение, межбюджетные трансферты, финансирование бюджетного учреждения), либо со встречным удовлетворением, обусловленным возникновением права, отсутствующего на данный момент (социальное страхование, финансирование государственных капитальных вложений, страхование рисков, эмиссия платежных инструментов). Поскольку реципиент денежных средств не связан с донором обязанностью по встречному удовлетворению, классическое гражданско-правовое отношение подвергается в сфере финансов ряду метаморфоз - возникновению обязанности совершения финансово-правовой сделки для обоих участников (сторон), подконтрольность сделки специально создаваемым органом государства - органом финансового контроля, полная, исчерпывающая бланкетность условий взаимоотношений сторон этих отношений, безальтернативность контрагента и т.д. Если взглянуть на сферу финансов непредвзятым цивилистическим взглядом, то можно обнаружить особую область имущественных отношений, регулируемых в ином правовом порядке, но на тех же общих юридических принципах, что и сфера гражданского оборота. Более того, граница между финансами и "нефинансами" достаточно подвижна и даже не вполне точно проведена. Так, добыча полезных ископаемых в Российской Федерации вызывает возникновение как фискальных обязательств, так и гражданско-правовых обязательств по уплате средств в бюджет по однотипным основаниям, порядку исчисления и взимания*(7). Как известно, возникновение и становление финансов всецело связано с возникновением государств, расширением их функций, участием публичной власти в экономическом обороте. В конечном счете финансы - это совокупность форм и методов участия государств в гражданском обороте с присущими им (государствам) экстраординарными возможностями по формированию "собственной" национальной экономической среды и определению особой правосубъектности своих органов хозяйственных структур, установления и обеспечения правового режима экономической деятельности, ориентированного на удовлетворение публичных интересов. При этом инструменты гражданско-правового регулирования становятся строительным материалом для создания финансовой системы. Элементы последней - не что иное, как подвергнутые коренной трансформации или приспособлению гражданско-правовые средства регулирования имущественных отношений. В тех же случаях, когда требуется императивная технология, субсидиарному применению подвергается соответствующий административно-правовой инструмент, адаптируемый для использования в области финансов. Так, область финансового контроля являет собой пример адаптации информационного права для целей получения сведений о деятельности подконтрольного субъекта, в том числе и путем обязывания последнего отчитываться перед органом финансового контроля. Важно подчеркнуть, что трансформация гражданско-правовых инструментов в инструменты финансовые имеет свои пределы, что позволяет государству, выступающему в роли законодателя, в нередких случаях, абстрагируясь от финансовой формы, использовать гражданско-правовую сущность соответствующего экономического отношения. Примером может служить преобразование налоговой задолженности юридического лица - банкрота в ходе конкурсного производства, в задолженность по сделке. Есть достаточные основания считать относящимся к финансовому механизму лишь те правовые связи, которые, являясь результатом намеренной трансформации или приспособления к финансам, сохраняют, тем не менее, свою родовую принадлежность к гражданскому или административному праву. В свою очередь, их правовое регулирование носит двухслойный характер - специальный (финансово-правовой) и, при наличии специально оговоренных законом условий, допускает применение родового юридического инструментария - гражданско-правового или административно-правового. Вполне допустимо полагать, что финансовое право есть надотраслевое по отношению к системе отраслей права образование - результат трансформационной деятельности государства по адаптации общеизвестного юридического инструментария к регулированию специфической и особо важной сферы экономических отношений - к сфере функционирования финансового механизма. Данная особенность создает дополнительные сложности в ходе юридического анализа финансовых отношений, но она же позволяет публичной власти использовать финансовый механизм и его отдельные подсистемы в универсальном режиме, удовлетворяя как публичные, так и частные экономические интересы. Многочисленные попытки ученых, пытавшихся и пытающихся доказать существование особого вида правоотношений, не являющихся ни административными, ни гражданско-правовыми, а финансово-правовыми, будут успешны настолько, насколько будет принята во внимание надотраслевая природа финансового права как синтетической сферы правового регулирования, адаптирующей гражданско-правовые либо административно-правовые конструкции для использования в регулировании особых имущественных отношений. Собственно говоря, последние возникают не иначе как в результате этой адаптационной деятельности. Абстрагируясь от социально-исторической обстановки, мы должны исходить из того, что налог отличается от дани, бюджет - от казны, а бюджетное финансирование - от жалований воеводам или генерал-губернатора именно тем, что современные юридические конструкции, сохраняя гражданско-правовую сущность, вбирают в себя одновременно новую форму и содержание как финансово-правовые конструкции. Не являются ли многочисленные коррупционные проявления путем свободного манипулирования доходами или расходами бюджета рецидивом средневековой "традиции" бесконтрольного распоряжения царскими (государственными) деньгами как собственными, чем грешили чиновники в XIX веке, как и грешат в веке XXI? Ведь нередко оправданием хищений бюджетных средств или недовнесения налогов и других платежей в бюджетные фонды служит именно "финансовость" соответствующих средств и как бы нераспространимость на них ни вещных ни обязательственных прав публичной власти. В этом свете понимание финансовых отношений как имущественных сделок, вызывающих эффект отчуждения имущества или его приобретения, а равно выступления публичной власти в роли должника или кредитора носит принципиальный характер для укрепления правопорядка в экономике в целом. Отличие финансовых операций от гражданско-правовых сделок видится в другом - в основаниях возникновения прав и обязанностей: в процедуре совершения этих операций, характере и процедуре возложения ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, т.е. в технико-юридических деталях. Отсюда должен следовать вывод и о том, что финансовые отношения, будучи не только инициированными, но и прямо порожденные государством как особым участником гражданского оборота в юридическом отношении, регулируются всем комплексом находящихся у публичной власти правовых средств, а не только финансовым правом, как нередко об этом пишут специалисты этого научного направления. Роль финансового права в другом - в создании процедурно-процессуальной среды возникновения и прекращения имущественных отношений, связанных с деятельностью государственного аппарата и выполнения государством и органами муниципальной власти своих задач и функций. Рассматривая с этих позиций финансовый (финансово-кредитный) механизм, мы должны исходить из его тесной взаимосвязи с механизмом рыночного хозяйствования и механизмом государственного и муниципального управления. В то же время изменившаяся социально-политическая обстановка не позволяет однозначного отнесения финансов к хозяйственному механизму и государственному управлению, как это делалось долгие годы в литературе, посвященной плановой экономике. Ценность автономного функционирования финансового механизма, не обремененного необходимостью подсудного решения различных социальных и политических задач, скорее всего, перевешивает возможность универсального использования финансов публичной властью. Достаточно напомнить недавний водевильный опыт взимания налога на холостяков, малосемейных и бездетных граждан в СССР для решения демографических проблем, чтобы не повторять подобных ошибок в новой России. Если финансы - есть система отношений, порожденных государством в целях регулирования имущественного оборота с его непосредственным участием, то, очевидно, созидательный продукт, привносимый государством в сферу имущественного оборота с той или иной долей основательности, можно считать совокупностью элементов финансового механизма. При этом невозможно игнорирование и правовых критериев - товарно-денежные институты, строящиеся на основе диспозитивности участников соответствующих отношений, всегда оказываются в положении "белых ворон". И хотя вопрос об относимости в кругу финансов тех или иных юридических конструкций носит вкусовой характер и каждый исследователь волен самостоятельно определять этот круг в зависимости от собственных взглядов, попытки доказывания финансовой природы ценообразования, корпоративного регулирования, антимонопольных мер, регулирования несостоятельности и банкротства контрактной системы, невзирая на значительную близость этих и ряда других инструментов экономического управления, вряд ли увенчаются успехом. Скорее, наоборот - близость к финансам только доказывает взаимосвязь финансового механизма с другими частями экономического управления без растворения в них. При определении природы финансового механизма невозможно обойтись без оценки влияния так называемой фондовой теории на развитие науки финансов и финансового права. Согласно этой теории цель и смысл финансов в создании и использовании системы публичных денежных фондов - очевидно по принципу "была бы только Родина богатой и счастливою, а выше счастья родины нет в мире ничего". Многолетний опыт планового хозяйствования показал, однако, что богатство и счастье Родины не корректируется с увеличением доходов бюджета, которое, как правило, лишь продукт обесценения денег. В своей первооснове фондовая теория не что иное, как теоретическое оправдание конфискационного характера многих мер финансовой политики, и в современных условиях не выдерживает никакой критики в экономическом смысле. Но более всего пагубность фондовой теории проявляется в сфере права. Наряду с искажением финансовой роли государства, предстающего в рамках этой теории в роли некого Молоха, требующего все новых и новых пожертвований, есть, как минимум, еще два отрицательных следствия. Во-первых, исчезает активная роль контрагента государства - юридического или физического лица; их функции сводятся лишь к безусловному исполнению велений фискальных органов и смиренному восприятию выделяемых им в режиме актроирования денежных субсидий. Во-вторых, становится беспредметным правовое регулирование финансовых отношений, поскольку из упорядочения и активизации общественных отношений оно превращается в технический процесс мобилизации денежных средств в публичные фонды и их распределения по потребителям, что совпадает в общих чертах с управлением ресурсами. Дело не только в том, что все, без исключения, публичные финансовые фонды работают "с колес" и о накоплении в них ресурсов можно говорить только в сослагательном наклонении. Фондовая теория финансов в области права, в случае ее принятия, принуждает нас к отказу от относимости финансового права... к праву либо же требует признания финансового права явлением, стоящим вне семьи отраслей российского права и не подчиняющимся закономерностям ее развития. Хотя широкая дискуссия о правовой природе финансов в последние годы не проводилась, просматривается настоятельная необходимость переориентации науки финансового права на некую новую концепцию, существо которой, возможно, будет состоять в понимании финансов как общественных отношений, складывающихся в связи с участием государства и муниципалитетов в организуемом ими обороте денег и других платежных средств, и использовании возможностей этого оборота в целях перераспределения экономических ресурсов общества и выполнения социально-политических и иных задач государства. При этом акцент этой новой концепции будет падать на организационно-процессуальное опосредование оборота денег и других платежных средств во всех формах участия государства в управлении этим оборотом. В этом случае финансовый механизм будет служить правовым эквивалентом финансовой системы, объединяя ее статическое понимание (совокупность элементов) и динамику ее действия - правовое регулирование финансовых отношений. |