Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
 Скачать 0.98 Mb.
|
§ 3. Правовая организация денежного обращенияСодержание организации денежного обращения определяется экономической наукой и неразрывно связано с экономической категорией "денежный оборот". Под денежным оборотом принято различать процесс непрерывного движения денежных знаков в наличной и безналичной форме. Выпущенные денежные знаки возвращаются в низовые органы центральных банков государства, совершая разовый оборот. Повторение денежных оборотов представляет собой их кругооборот и называется денежным обращением*(137). Некоторыми учеными денежное обращение рассматривается в широком и в узком смысле. Так, Б.И. Соколов, И.Н. Олейникова под денежным обращением в широком смысле понимают опосредование всеми формами денег совокупного спроса и совокупного предложения в процессе реализации товаров и услуг. В узком смысле - это оборот наличных денег*(138). Конституционный Суд РФ, рассматривая жалобу гражданки Н.Г. Лобановой на нарушение его конституционных прав и свобод положениями п. 2 ст. 861 ГК РФ и п. 4 ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", отметил, что денежное обращение представляет собой сферу денежного оборота. Перемещение финансовых средств происходит в рамках денежного оборота, который подчиняется закону денежного обращения. Двум сферам денежного оборота - наличному и безналичному денежному обращению - соответствуют две формы перемещения денежных средств - наличные и безналичные расчеты (определение Конституционного Суда РФ от 13 апреля 2000 г. N 164-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Н.Г. Лобанова на нарушение его конституционных прав и свобод положениями пункта 2 статьи 861 ГК Российской Федерации и пункта 4 статьи 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Исходя из такого понимания денежного обращения, его организация представляет собой определение объектов денежного обращения, правил наличного и безналичного денежного оборота, а также круг органов государства, организующих денежное обращение. Полагаем, что при условии организации денежного обращения без участия государства (т.е. исключительно рынком), она сводится лишь к выбору объектов денежного обращения. В указанном случае правила наличного и безналичного денежного оборота - это правила гражданского оборота. Каких-либо специальных правил денежного оборота просто не существует, так же как не существует и круг органов государства, организующих денежное обращение. Объектом денежного обращения является то, что выполняет функции денег. Прежде всего, это деньги. Автор пришел к выводу, что с правовых позиций деньги в Российской Федерации - объекты, способные одновременно выполнять следующие функции, закрепленные законом: быть мерой стоимости; средством обращения; средством платежа; средством накопления; мировыми деньгами. Деньгами в Российской Федерации является наличная валюта Российской Федерации (далее - валюта Российской Федерации). Вместе с тем не только деньги являются объектом современного денежного оборота. Иное утверждение влечет неоправданное сужение содержания понятия организации денежного обращения. Представляется, что к объектам денежного оборота относятся денежные суррогаты. Автор исходит из того, что применительно к Российской Федерации это объекты, способные одновременно выполнять все или часть функций валюты Российской Федерации. Они подразделяются на легитимные и нелегитимные денежные суррогаты. Денежные суррогаты, выпущенные на территории РФ и способные одновременно выполнять все установленные законом функции валюты Российской Федерации, а равно, любые объекты, выбранные рынком в качестве денег без согласия государства, являются нелегитимными денежными суррогатами. Денежные суррогаты, способные одновременно выполнять установленные законом часть функций валюты Российской Федерации, относятся к легитимным денежным суррогатам. Отметим также, что для организации денежного обращения без участия государства круг объектов денежного оборота ограничивается только деньгами, поскольку ими являются любые объекты, способные выполнять все или часть функций денег. Что касается органов государства, организующих денежное обращение, то они подразделяются на органы, осуществляющие правотворчество либо правоприменение. Правотворчество, как форма государственной деятельности, направлена на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Соответственно деятельность государственных органов и должностных лиц по принятию специальных решений в целях возникновения, изменения или прекращения правоотношений на основе действующих норм права называется правоприменением, а принятое решение - индивидуальным актом применения норм права или актом применения права*(139). Автор придерживается позиции, сформулированной М.М. Рассоловым, о том, что функции современного государства - это жизненно важные, нормативно регламентированные и организационно обеспеченные в условиях современного демократического общества сферы конкретной деятельности государства, обусловленные объективно необходимыми его целями и задачами, выражающие его цивилизованную сущность и социальное назначение*(140). Иными словами, функция государства - это нечто, принадлежащее именно государству, то, от чего в процессе управления обществом государство не вправе отказаться, не исполнить, не осуществить, та работа, без которой данное государство на данном историческом этапе либо на всем протяжении своего развития обойтись не может*(141). Справедливо отмечается, что существенными признаками функций государства являются: - устойчиво сложившаяся предметная деятельность государства в важнейших сферах жизни общества; - непосредственная связь между сущностью государства и его социальным назначением, которая реализуется в функционировании государства; - направленность деятельности государства на выполнение крупных задач и достижение целей, встающих на каждом историческом этапе; - особые формы реализации функций государства (правовые и организационные), обусловленные применением специфических методов управления, в том числе властно-принудительных*(142). Исходя из такого понимания функции, рассмотрим основные направления ее реализации на современном этапе. 1. Формирование элемента образа жизни человека. Существование человеческого общества обусловлено системой производственных связей с природой и формированием на этой основе всех элементов образа жизни людей. Деньги на сегодняшний момент являются неотъемлемым элементом этого образа жизни. Деньгами оплачивались налоги и сборы, выкуп за невесту и заложников, труд наемных рабочих и занятых общественными работами. Деньги раздавались по случаю восшествия на престол, в качестве награды. Деньгами пользовались при "путешествии в загробный мир" и т.д. Таким образом, деньги использовались в качестве инструмента включения людей в общественные отношения, их объединителя при удовлетворении общественных интересов*(143). Государство при помощи многочисленных правовых норм закрепляет за деньгами статус элемента образа жизни человека. Например, в ст. 75 Конституции РФ устанавливается, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. А в ст. 140 ГК РФ закреплено, что рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории РФ. И платежи на территории Российской Федерации осуществляются путем наличных и безналичных расчетов. В ст. 45 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ) устанавливается, что обязанность по уплате налога исполняется в валюте Российской Федерации. Таких примеров - множество. В современном обществе деньги превращаются в главный инструмент улучшения жизни людей и приобретают природу "идола", от которого зависят богатство, престиж, власть и другие приоритеты экономической и социальной сфер человечества*(144). 2. Установление средства мотивации трудовой деятельности и обеспечение ее осуществления. В качестве единственного способа улучшения быта людей выступает их трудовая деятельность, главным мотиватором которой становятся деньги, вытесняющие физическое принуждение к труду, характерное для рабовладельческого и феодального способов производства*(145). В соответствии со ст. 7 Конституции РФ в Российской Федерации устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда. При этом в соответствии со ст. 37 Конституции РФ каждый имеет право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Работающему по трудовому договору гарантируется оплачиваемый ежегодный отпуск. С 1 января 2014 г. минимальный размер оплаты труда составляет 5554 руб. (ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 2013 г. N 336-ФЗ "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда"). В разд. 6 "Оплата и нормирование труда" Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ) закрепляются основные составляющие механизма мотивации трудовой деятельности: заработная плата, оклад, тарифная ставка, формы оплаты по труду, особенности оплаты труда отдельных категорий работников и т.д. В ст. 130 ТК РФ устанавливаются основные государственные гарантии по оплате труда работников, такие как величина минимального размера оплаты труда, ограничение оплаты труда в натуральной форме, ограничение перечня оснований и размеров удержаний из заработной платы по распоряжению работодателя, а также размеров налогообложения доходов от заработной платы и т.д. Вместе с тем в правовой науке отмечается, что в законодательстве РФ отсутствуют действенные меры ответственности за задержку выплаты заработной платы*(146), недостаточно совершенен механизм таких основных гарантии по оплате труда работников, как сроки выплаты заработной платы*(147) и обеспечение получения работником заработной платы в случае прекращения деятельности работодателя и его неплатежеспособности*(148). Имеются предложения по дополнению перечня основных государственных гарантий по обеспечению своевременной выплаты заработной платы и величины минимального размера оплаты труда *(149), а также по совершенствованию института заработной платы*(150). Безусловно, что решение изложенных проблем должно осуществляться путем совершенствования многих юридических механизмов, однако начинать следует с организации денежного обращения. 3. Обеспечение осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Автор разделяет точку зрения А.А. Пилипенко, который под финансовой деятельностью государства понимает публичную деятельность соответствующих государственных органов по образованию, распределению и использованию централизованных денежных фондов и созданию оптимально побудительных условий для образования, распределения и использования децентрализованных денежных фондов в контексте выполнения государством возложенных на него задач*(151). Основанием для организации образования финансовых ресурсов государства является ст. 57 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ст. 8 НК РФ). Исполнение обязанности по уплате как налога, так и сбора должно, по общему правилу, осуществляться в валюте Российской Федерации (ст. 45 НК РФ). В свою очередь, бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ). В силу этого доходами бюджета являются поступающие в бюджет денежные средства, а расходами бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства. Децентрализованные денежные фонды Российской Федерации также образуются, распределяются и расходуются в валюте Российской Федерации. Денежные обязательства должны быть выражены в рублях, поскольку рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории РФ (ст. 140, 317 ГК РФ). Допускаются лишь отдельные случаи образования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств Российской Федерации в иностранной валюте (в рамках отношений по целевому иностранному кредиту, по внешнему и внутреннему долгу, по источникам финансирования дефицита бюджета, по средствам Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и в некоторых других случаях). Также в случае продажи государственного имущества за пределами территории Российской Федерации в качестве средства платежа может использоваться валюта иностранных государств (ст. 34 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"). Для децентрализованных денежных фондов Российской Федерации действует общее правило о том, что использование иностранной валюты, а также платежных документов в иностранной валюте при осуществлении расчетов на территории Российской Федерации по обязательствам допускается в случаях, в порядке и на условиях, определенных законом или в установленном им порядке (ст. 317 ГК РФ). Что касается иных денежных форм, то в этих формах исключается образование, распределение и использование как централизованных, так и децентрализованных денежных фондов государства. Правильная организация денежного обращения - необходимое условие успешного выполнения задач и достижения целей финансовой деятельности государства. Этой проблематике посвящено большое количество финансово-правовых работ. Так, О.Ю. Бакаева отмечает, что право выбора субъекта таможенных правоотношений на уплату таможенных платежей в альтернативной валютной форме противоречит Конституции РФ, НК РФ и ГК РФ*(152). Т.Ю. Сащихина обращает внимание на то, что право производить уплату налога наличными денежными средствами организациям не предоставлено и, соответственно, такая уплата не является правомерной*(153). Представляется, что данное обстоятельство в должной мере не увязано с нормой, устанавливающей, что расчеты между юридическими лицами, а также расчеты с участием граждан, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, могут производиться также наличными деньгами, если иное не установлено законом (ст. 860 ГК РФ). М.В. Карасева констатирует, что в финансово-правовом смысле содержание понятия "законное платежное средство" состоит в том, что оно (законное платежное средство) является практически единственным средством исполнения финансово-правового обязательства, за исключением возможности исполнения в ряде случаев налогового обязательства в иностранной валюте*(154). В.С. Чернявский, характеризуя исполнение бюджетов по доходам, указывает, что оно предусматривает уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Однако в ряде случаев уточнение платежей производится не в том финансовом году, когда доходы были зачислены в бюджет, а в другом финансовом году, поскольку действующее законодательство не ограничивает для администраторов доходов срок проведения уточнения платежей по кодам бюджетной классификации Российской Федерации*(155). Этим не исчерпывается вся проблематика, а указанные примеры лишь подчеркивают, сколь велика зависимость финансовой деятельности государства от правильной организации денежного обращения. 4. Обеспечение осуществления гражданского оборота в обществе. Автором под гражданским оборотом понимается социальное явление, выражающееся в изменении состояния принадлежности - присвоенности одними лицами и отчужденности от других лиц - объектов гражданских прав (правоотношений)*(156). Данное социальное явление основывается на единстве экономического пространства, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств, поддержке конкуренции, свободе экономической деятельности, а равно, на признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст. 8 Конституции РФ). Учитывая емкость понятия гражданского оборота в рассматриваемом ракурсе, отметим, что он является необходимой основой для осуществления многих экономических процессов в обществе: организации кругооборота капитала, регулирования воспроизводства пропорций валового внутреннего продукта, организации предпринимательства и т.д. В свою очередь, деньги, в большинстве случаев, опосредуют гражданский оборот. Так, деньги относятся к объектам гражданских прав (ст. 128 ГК РФ). Платежи на территории РФ осуществляются путем наличных и безналичных расчетов (ст. 140 ГК РФ). Уплата денег представляет собой способ исполнения гражданского обязательства - когда одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие (ст. 307 ГК РФ). Расчеты с участием граждан, не связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, могут производиться наличными деньгами без ограничения суммы или в безналичном порядке. Расчеты между юридическими лицами, а также расчеты с участием граждан, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, производятся в безналичном порядке. Расчеты между этими лицами могут производиться также наличными деньгами, если иное не установлено законом (ст. 861 ГК РФ). Организация денежного обращения, ввиду посреднической роли денег, обеспечивает осуществление общественного гражданского оборота. Имеются отдельные научно-правовые работы, посвященные исследованию связи между организацией денежного обращения и осуществлением гражданского оборота. Приведем в качестве примеров некоторые выводы из этих работ. В частности, в проекте концепции развития законодательства о ценных бумагах и финансовых сделках отмечается, что существующие нормативные акты Центрального банка РФ о расчетах наличными приравнивают индивидуальных предпринимателей к гражданам, что вступает в противоречие с действующим гражданским законодательством РФ. Также отмечается, что необходимо исключить требования об обязательном открытии банковского счета для проведения безналичных расчетов для юридических лиц, поскольку такое требование идеологически основано на сложившейся в советском праве подходе, который вытекал из особенностей регулирования денежного обращения (строгая централизация, контроль банков за соблюдением расчетной дисциплины)*(157). И.А. Никулина отмечает усиливающуюся тенденцию финансово-правового воздействия на институт расчетных правоотношений*(158). Активно обсуждается правовая природа электронных денег, получивших в настоящее время широкое распространение*(159), а также электронных платежных систем*(160). М.В. Карасева указывает, что с точки зрения содержания понятие "законное платежное средство" в финансовом праве принципиально отличается от этого же понятия в гражданском праве, где оно является крайним и принудительным средством исполнения обязательства*(161). Еще более категорично высказывается С.В. Запольский: эквивалентно-возмездные отношения, порождающие гражданский оборот и его правовое регулирование, с усложнением общественных связей и отношений, с превращением государства из "ночного сторожа" в активного участника экономических процессов и в силу иных причин не в состоянии опосредствовать все сферы и области экономической жизни*(162). Как видно, указанная связь привлекает внимание многих исследователей и представляет собой поле для разного рода дискуссий. 5. Обеспечение социальной деятельности государства. Конституция РФ устанавливает, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7 Конституции РФ). Значительный блок нормативных правовых актов регулирует денежные основы осуществления социальной деятельности государства: Закон РФ от 15 января 1993 N 4301-I "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров орденов Славы", Федеральные законы от 10 мая 1995 г. N 73-ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации", от 9 января 1997 г. N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы", от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", от 29 декабря 2006 г. N 259-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" и многие другие. В экономической науке широкое распространение получила точка зрения, выраженная Кейнсом о том, что для повышения уровня спроса, т.е. платежеспособности населения, обеспечению занятости и иных форм социальной защищенности населения необходимы ряд мер со стороны государства по кредитованию, денежному обращению и повышению уровня спроса*(163). Совершенно справедливо сравнение, которое приводит И.А. Алебастрова: социальное государство - это вообще не сказочный персонаж, а вполне рациональный механизм, скорее, подобный батарее: помогающий зарядиться тем, у кого собственной энергии по каким-то причинам в какое-то время оказалось недостаточно, и согревающий тех, у кого запасов энергии нет*(164). Как представляется, основу этого механизма составляет правильная организация денежного обращения, на основе которой осуществляются процессы социализации современного законодательства*(165). В правовой науке взаимосвязи организации денежного обращения и социальной деятельности государства уделяется недостаточно внимания. Тем не менее, имеются отдельные научные работы, затрагивающие указанную тематику. Например, М.Ю. Федорова исследует ограничение права на социальное обеспечение в форме уменьшения размера социальных выплат, а равно, государственные гарантии при изменении порядка реализации социальных льгот*(166). А.А. Кирилловых отмечает, что замена некоторых видов натуральной помощи денежной компенсацией повлекла технические проблемы в используемой терминологии*(167). В теории права система функций государства чаще всего рассматривается посредством выделения определенных классификационных критериев. Одним из таких критериев является социальная значимость, на основе которой функции государства подразделяются на основные и производные (неосновные)*(168). К основным функциям государства относятся наиболее важные, приоритетные направления государственной деятельности в определенный исторический период. Производные функции определяются основными, вытекают из них и, по сути, представляют своеобразные подфункции. В отличие от самостоятельных функций подфункции воплощают специфически особенное в рамках конкретного направления деятельности и в воздействии на общественные отношения. Одной из общепризнанных основных функций государства является его экономическая функция. Ни в теории права, ни в экономической теории нет единой точки зрения на предмет ее содержания*(169). Но, тем не менее, все авторы едины в одном, что ее содержанием является воздействие государства на экономические процессы в обществе. Бесспорно, что и организация денежного обращения, по своей сути, напрямую влияет на экономику государства. Вместе с тем воздействие осуществляется не только на экономику, но и, как было показано, на социальные общественные процессы (и не только), выходящие за рамки содержания экономической функции государства. Тем самым, следует предположить, что организация денежного обращения представляет собой основную функцию государства, отличную от ее экономической функции. Но может ли организация денежного обращения быть функцией иного, чем государство, субъекта? В экономической науке осуществляются исследования, посвященные частным деньгам, их роли и месту. Под частными деньгами, как правило, понимаются частные обязательства эмитента принимать в качестве средства оплаты, разменивать на национальные деньги и (или) золото и (или) товарную корзину, свои новые инструменты, номинированные в национальной или международной валюте или собственной денежной единице или единице учета товара*(170). Идея денационализации денег была сформулирована Ф.А. Хайеком, указавшего на необходимость устранения государственной монополии эмиссии платежных средств. Его видение основывается на концепции максимально либерального рынка, что влечет обеспечение общества такими деньгами, которые передавали бы правильную ценовую информацию о сделках не только текущих, но и фьючерсных. Существующие же ныне денежные системы подвергаются инфляции, т.е. государственной денежной дезинформации. А история денег, по большей части, есть история инфляций, организуемых правительствами*(171). Соответственно сторонники введения частных денег приходят к выводу о том, что экономическое равновесие не может быть реализовано, пока деньги являются государственными. Эмиссия частных денег в настоящий момент осуществляется и без согласия государства. Она принимает значительные размеры, когда в экономике происходит глобальная трансформация, а государство не может проводить адекватную ей денежную политику или просто игнорирует происходящие в экономике изменения. Раз и навсегда запретить эмиссию частных обязательств в законодательном порядке практически невозможно. При самом суровом и регламентированном законодательстве всегда найдется лазейка для их эмиссии*(172). При таких обстоятельствах государство вынуждено приспособиться к появлению частных денег, и в результате выживают лишь те новые разновидности частных денег, которые более эффективно выполняют денежные функции и более полно удовлетворяют потребности субъектов экономики. Вместе с тем полагаем, что появление частных денег не меняет роли государства в организации денежного обращения, поскольку их сегмент действия определяется потребностями государства в снижении своих издержек по организации денежного обращения, а также существенно ограничен различными правовыми запретами. Кроме того, появление частных денег влечет целый ряд рисков, которые государству контролировать затруднительно: - эрозия налоговой базы национальных государств; - возможность использования преимуществ частно-денежных инноваций асоциальными элементами общества (отмывание денег, терроризм, запрещенные виды бизнеса, диктаторские режимы и т.п.); - возможность монополизации института частных денег наиболее близкими к государству группами интересов с воспроизведением наихудших отличительных признаков государственных денег в новом частном обличье; - пересмотр роли доллара как мировой резервной валюты с соответствующим ростом нестабильности в мировых валютно-кредитных отношениях; - резкое усиление межгосударственной институциональной конкуренции налоговых и правовых режимов; - технические риски: компьютерные сбои, несанкционированный доступ, кражи и взломы*(173). Перечисленные риски, а также отсутствие нивелирующих их механизмов свидетельствуют о том, что в ближайшей перспективе организация денежного обращения сохранится исключительно как функция государства. Подводя итоги, отметим, что по своему содержанию организация денежного обращения (денежная функция) Российской Федерацией представляет собой определение объектов денежного обращения (денег и денежных суррогатов), установление многочисленных и разнообразных правил наличного и безналичного денежного оборота, а также наделение определенного круга субъектов федерального уровня (Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ) правотворческими функциями по организации денежного обращения, либо (и) правоприменительными функциями по организации денежного обращения (Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Центральный Банк РФ). С изложенных позиций организация денежного обращения (денежная функция) представляет собой основную функцию Российской Федерации, обеспечивающую осуществление разнообразных общественных процессов. Среди основных направлений ее реализации следует выделить: формирование элемента образа жизни человека, установление средства мотивации трудовой деятельности, а также обеспечение осуществления трудовой деятельности человека, финансовой и социальной деятельности государства и муниципальных образований, гражданского оборота в обществе. |