Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
 Скачать 0.98 Mb.
|
§ 6. Вопросы финансово-правового регулирования банковской деятельностиВозникновение и развитие банковской деятельности в России связано с проявлением внутринациональной особенности, состоящей в первостепенной и образующей роли государства в ее организации. Активное государственное участие в формировании кредитно-денежных институтов в России изначально было направлено на решение публичных финансовых и экономических задач. Данный факт предопределяет традиционно доминирующее значение публично-правового регулирования кредитно-банковской сферы. Государство, оказывая постоянное активное правовое и иное воздействие на поведение субъектов банковской деятельности, т.е. организуя ее посредством правового регулирования, определяет характер и направленность ее эволюции, производит отбор банковских инструментов и институтов, наиболее адекватных конкретной экономической стадии и уровню развития финансовой системы государства и общества. При рассмотрении вопроса об особенностях публично-правового регулирования банковской деятельности и определении категорий "финансово-правовое", "административно-правовое" и "организационно-правовое регулирование банковской деятельности" установлено, что в составе вертикальных отношений, в рамках которых реализуется публично-правовое воздействие, возможно рассматривать и отношения, возникающие при участии иных органов, уполномоченных государством на такое регулирование. Поэтому выявление проблемных вопросов, связанных с участием иных органов государственной власти и управления в регулировании банковской деятельности, проводится с учетом исследования круга лиц, его осуществляющих и потенциально имеющих соответствующие к этому возможности. Участие иных органов государственной власти в публично-правовом регулировании банковской деятельности реализуется прежде всего в пределах правовой составляющей государственного регулирования банковской деятельности. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ, ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" в регулировании принимают участие следующие органы государственной власти: Президент РФ, Государственная Дума ФС РФ, Правительство РФ. Государственное регулирование банковской деятельности Президент РФ, Государственная Дума и Правительство РФ осуществляют путем принятия законодательных актов, устанавливающих правовой порядок осуществления этой деятельности, а также ряда иных действий, т.е. действуют в правовой и организационной формах. Так, в соответствии со ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" указанные лица принимают участие в организационном обеспечении банковской деятельности. Президент РФ, Государственная Дума ФС РФ - путем представления, назначения и освобождения от должности Председателя Банка России, согласования, назначения и освобождения от должности членов Совета директоров Банка России, участия в работе Национального банковского совета, рассмотрения основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и годового отчета Банка России (ст. 25 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Затем принимаются по названным вопросам решения, обеспечивающие тем самым организационное единство в банковской системе и контроль за деятельностью ее основного регулятора - Банка России. Правительство РФ в порядке, установленном указанными нормами права, также участвует в работе Национального банковского совета, в совместной разработке и утверждении с Центробанком основ единой государственной денежно-кредитной политики. В соответствии со ст. 21 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Министр финансов РФ и Министр экономического развития и торговли РФ или по их поручению по одному из их заместителей вправе принимать участие в заседаниях Совета директоров Банка России с правом совещательного голоса. При этом современное Российское государство, формируя свои отношения с кредитными организациями в рыночных условиях, должно учитывать принцип функционирования банковской системы и осуществления банковской деятельности на рыночных началах и равных возможностях ее участников. Принцип равных возможностей применительно к государственному регулированию банковской деятельности можно соблюсти путем обеспечения в рамках правового, экономического и организационного регулирования равной защиты интересов субъектов банковской деятельности и населения, а также иных хозяйствующих субъектов, пользующихся банковскими услугами. Возникает вопрос в отношении метода, обеспечивающего данный принцип. Исходя из того, что в защите одновременно нуждаются интересы кредитных организаций, а также их вкладчиков и кредиторов, и следовательно, ее основу составляет обеспечение публичного интереса безопасности этой деятельности в целом для общества, то, по нашему мнению, следует использовать административно-правовой и финансово-правовой методы регулирования банковских отношений в этой части. Административные начала или организационно-управленческие применяются в нормах права, когда их действие направлено на защиту интересов граждан и юридических лиц, их эффективную охрану от недобросовестной банковской деятельности, финансово-правовые используются, когда требуется установление государственных гарантий по защите имущественных интересов вкладчиков и кредиторов в случаях несостоятельности кредитных институтов. Поэтому регулирование данных отношений следует осуществлять с помощью методов административного и финансово-правового метода, на основе норм, входящих в состав банковского, финансового и административного законодательства. При таком комплексном публично-правовом регулировании возникает проблема нахождения баланса между государственным интересом, имущественными интересами субъектов банковской деятельности, граждан, иными носителями публичного интереса. На наш взгляд, эта научно-практическая задача разрешается в том числе путем формирования принципа социальной ответственности бизнеса за свою деятельность и устойчивой тенденции к смягчению форм административного регулирования в государственном управлении банковской деятельностью. В рыночных условиях правовые средства административно-правового характера, направленные на деятельность кредитных организаций, по нашему мнению, имеют тенденцию к смягчению форм, к расширению сферы их действия. Как отмечалось ранее, потребность в государственных правовых рычагах (т.е. нормах административного характера) сохраняется в силу социального влияния банковской деятельности и ее значения для экономической безопасности государства, а также неспособности рынка банковских услуг, особенно в кризисных условиях, к самостоятельному обеспечению своей стабильности. Поэтому в современных условиях развития российской экономики применение административно-правовых начал к общественным отношениям имущественного характера в рамках государственного регулирования банковской деятельности не только не утрачивает своего значения, а, напротив, имеет устойчивую тенденцию к развитию. При этом в государственном регулировании российской экономики в целом и ее банковской сфере важно не усиливать административное давление, а совершенствовать формы и способы развития финансово-правового регулирования на основе сближения публичных и частных интересов. В условиях современного общественного развития России в сфере государственного управления причудливо переплетаются две противоречивые тенденции. С одной стороны, имеет место устойчивое сокращение удельного веса прямого или непосредственного государственного управления экономическими процессами. С другой стороны, расширяются и усложняются задачи государственного регулирования экономикой в силу ее рыночного и инновационного развития, формирования новых законодательных и иных нормативно-правовых форм и процедур управления экономическими и социальными отношениями. Отказываясь от форм прямого управления банковской сферой экономики, государство учитывает тенденцию к формированию системы государственного регулирования, обусловленную самостоятельностью и известной обособленностью кредитных организаций, чья деятельность составляет основу банковской деятельности. Роль правовых рычагов в государственном регулировании банковской деятельности не снижается, а, наоборот, усиливается. В деятельности органов государственной власти, иных уполномоченных органов и лиц, участвующих в регулировании банковской системы, возрастает значимость формирования различных финансово-правовых процедур и институтов государственной поддержки и защиты, развития саморегулирования. Законотворческая деятельность также продолжает оставаться основной составляющей публично-правового регулирования. В рамках финансово-правового, административно-правового и организационно-правового регулирования банковской деятельности обращает внимание деятельность Правительства Российской Федерации по созданию и участию в государственных финансовых институтах. С нашей точки зрения, такая ситуация свидетельствует об активном развитии федеральной исполнительной властью организационной и экономической составляющих государственного регулирования банковской деятельности. Одновременно расширяется значение в публично-правовом регулировании государственных корпораций в целом и действующих в банковской сфере экономики Российской Федерации - "Агентства по страхованию вкладов" и "Внешэконобанка", в частности. В связи с чем к проблемным в теории права и управления относятся вопросы определения их правового статуса, имущественной ответственности, в отношении названных государственных корпораций также правовые аспекты их воздействия на банковскую деятельность и банковские отношения. В научно-правовой теории правовое положение юридического лица принято рассматривать через совокупность компетенции, имущественного базиса и организационной структуры либо функциональное назначение и цель деятельности. Государственные корпорации, в том числе вышеназванные, по своему правовому статусу не соответствуют гражданско-правовой конструкции юридического лица, выработанного в современной российской цивилистике. Не затрагивая дискуссионного вопроса об упразднении госкорпораций как организационно-правовой формы юридического лица, рассматриваемого в рамках "Концепции развития законодательства о юридических лицах", позволим себе обосновать идею об их необходимости как юридических лиц публичного права и классификации по сферам и видам деятельности. Анализ нормативных актов, касающихся деятельности госкорпораций, позволяет заключить, что общим для всех является их организационная форма - некоммерческая организация, созданная для осуществления специальных государственных задач, наделенная публичными полномочиями, с разрешением осуществлять коммерческую деятельность во исполнение публичных целей, и действующая на основании индивидуального федерального закона. Форма некоммерческой организации без членства позволяет сочетать юридическим лицом выполнение экономических, хозяйственных и государственных функций, направленных одновременно на выполнение стратегических государственных задач. Безусловно, соединение в госкорпорации указанных функций влечет размывание пределов юридической ответственности, в том числе за результаты хозяйственной деятельности. К недостаткам данной организационной формы также относятся индивидуальная структура управления, отсутствие учредительных документов, выведение из-под юрисдикции общего законодательства в части прекращения деятельности, поскольку это не способствует прозрачности в управлении ресурсами и в части принимаемых управленческих решений. Вместе с тем трудно назвать другую организационно-правовую форму юридического лица, предусмотренную действующим российским законодательством, позволяющую государству решать свои специальные задачи в экономике. Предположим, что государственная корпорация является переходной формой в условиях трансформирующейся российской экономики. В связи с чем предлагаем, не затрагивая дискуссионного вопроса о ликвидации этой организационно-правовой формы, классифицировать госкорпорации по признаку их специального функционального назначения. Так, в финансово-банковской сфере на стыке полномочий Правительства РФ и Банка России были созданы вышеназванные две государственные корпорации. Исключительные цели их возникновения свидетельствуют о наличии предпосылок к институциональным изменениям на верхнем уровне банковской системы Российской Федерации. На наш взгляд, имеет место фактическое расширение числа государственных регуляторов банковской деятельности путем внедрения практики передачи публичных функций, а также поручения этим организациям опосредовать либо прямо осуществлять отдельные регулятивные функции Банка России в отношении банковской системы. В этой связи необходимо теоретически осмыслить публично-правовое предназначение этих государственных корпораций, определить в теории финансового права вид их юридического лица как организации особого специального статуса. Данные вопросы имеют принципиальное значение, поскольку делегирование полномочий, содержащих государственное воздействие на экономические отношения, нуждается одновременно в создании в законодательстве механизма недопущения злоупотреблений со стороны исполнительных органов госкорпораций при осуществлении ими функций государственного управления. Данный тезис в равной степени касается всех государственных корпораций, активно участвующих в публично-правовом регулировании российской экономики. Прежде всего предстоит решить ряд научно-практических вопросов: определить правовой статус государственных корпораций, действующих в банковском секторе как субъектов, оказывающих государственное регулятивное воздействие на банковскую деятельность, и как организаций, трансформирующих государственные денежные средства в частные, при этом уточнить формы финансово-правового контроля за их деятельностью. Одновременно в законодательстве об этих госкорпорациях прямо предусмотреть механизм принятия в них управленческих решений с установлением ответственности исполнительных органов за принятые управленческие решения, в том числе и в рамках хозяйственной деятельности. Научное и бизнес-сообщество, конечно же, волнует вопрос о роли, месте и значении государственных корпораций в государственном регулировании банковского сектора экономики. Определенность в этой части необходима, поскольку их деятельность влечет реальные институциональные изменения в финансово-правовом регулировании банковской сферы, оценка которых в соответствующих нормативных актах, связанных с антикризисным регулированием, отложена на долгосрочный период. В настоящее время с банковской деятельностью и банковской системой страны активно связаны две государственные корпорации: "Агентство по страхованию вкладов" и "Банк развития и внешнеэкономической деятельности ("Внешэкономбанк")". Отметим, что первая созданная в России в 1999 г. государственная корпорация "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" была создана с целью преодоления последствий системного банковского кризиса и осуществления мер, направленных на повышение финансовой устойчивости и восстановление платежеспособности социально значимых банков федерального и регионального уровней. Деятельность этой госкорпорации имела непосредственное отношение к регулированию деятельности кредитных организаций и обеспечению защиты интересов вкладчиков и иных кредиторов банков. Примечательно, что именно возникновение этой государственной корпорации повлекло соответствующие изменения в действующем законодательстве о некоммерческих организациях, поскольку в его нормы одновременно была введена такая организационно-правовая форма, как государственная корпорация, а в 2003 г. принят Закон, предусмотревший создание государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" с целью создания системы страхования вкладов населения. В 2007 г. была образована государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности ("Внешэкономбанк")", соответственно, для стимулирования развития экономики Российской Федерации через инвестиционную, внешнеэкономическую, страховую, консультационную и иную деятельность. В условиях системного экономического кризиса на основании законодательных актов, направленных на стабилизацию банковской системы РФ, были расширены полномочия государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов", к функциям по осуществлению выплат вкладчикам возмещений по вкладам при наступлении страхового случая и конкурсного управляющего при банкротстве кредитных организаций была добавлена дополнительная функция по финансовому оздоровлению проблемных банков в соответствии с Федеральным законом от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года". На основании Федерального закона от 13 октября 2008 г. N 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" деятельность государственной корпорации "Внешэкономбанк" также видоизменилась, она используется как инструмент, посредством которого внушительные суммы государственных денежных средств направляются в сектор частных финансов, кредитных ресурсов для поддержания российской экономики. Внешэкономбанк в соответствии с нормами указанного Закона фактически уполномочен на перекредитование задолженности российских кредитных организаций иностранным организациям в объеме 50 млрд. долл. Указанные средства ЦБ РФ разместил на депозиты во Внешэкономбанке. К сожалению, в Законе не предусмотрен механизм такого финансово-правового регулирования, его конкретные процедуры, включающие порядок и условия предоставления таких кредитов получателям, а также требования к организациям, по обязательствам которых приобретаются права требования. Так, ч. 3 ст. 1 названного Закона последний вопрос отнесен к компетенции Наблюдательного Совета Внешэкономбанка, что означает фактически отсылку к подзаконному регулированию. В соответствии с ч. 4 ст. 1 Закона о дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации Внешэкономбанк вправе обязать получателей таких кредитов согласовывать с ним предоставление им кредитов (займов) от третьих лиц. По своему правовому статусу, определенному специальным законом, Внешэкономбанк не является ни кредитной организацией, ни государственным регулятором банковской деятельности. Таким образом, в результате прямого административно-правового воздействия в сферу регулирования банковской деятельности введен новый регулирующий субъект - Внешэкономбанк, оказывающий регулирующее воздействие на денежно-кредитные отношения. Механизм контроля над деятельностью этой госкорпорации в законодательстве отсутствует. Кроме того, в соответствии со ст. 6 Закона "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" разрешается перемещать в сферу частных денежных фондов без обеспечения на длительные сроки государственные денежные средства в виде субординированных кредитов. Так, из Фонда национального благосостояния на срок до 31 декабря 2019 г. ОАО "Банк ВТБ" выделены 220 млрд. руб. и 25 млрд. руб. - ОАО "Россельхозбанк". Полагаем, что наделение государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" на основании Федерального закона "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года" дополнительными полномочиями по финансовому оздоровлению банков - участников системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации свидетельствует о специальном назначении этого финансово-правового инструмента регулирования экономических отношений, в данном случае банковских. Правовой анализ мер, предусмотренных ст. 2 названного Закона и осуществляемых Агентством в процессе по предупреждению банкротства банков, подтверждает их финансово-правовую и административно-правовую природу. Проводимые на основании этого Закона мероприятия финансируются как за счет средств федерального бюджета, внебюджетных государственных денежных фондов (средств самой корпорации, Банка России), так и денежных средств инвесторов. Полагаем, что мероприятия, связанные с санацией кредитных организаций на средства инвестора либо на средства инвестора и корпорации, относятся к финансово-правовым средствам регулирования, поскольку являются рыночными методами оздоровления субъектов банковской деятельности. Принудительный механизм прекращения деятельности банков, связанный с принятием решения об отзыве лицензии, относим к административно-правовым средствам воздействия на банковские отношения. В соответствии с Законом в регулировании банковской деятельности кредитных организаций - членов системы страхования вкладов выстраивается следующая административно-финансовая вертикаль. Комитет банковского надзора Банка России направляет Агентству по страхованию вкладов предложения об участии в предупреждении банкротства банка (ст. 3), на основании которого оно принимает мотивированное решение о своем участии (отказе от участия) в предупреждении банкротства банка (ст. 5). В этом случае Банк России действует в соответствии с федеральными законами. Можно лишь предположить, что речь идет о Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". В случае принятия решения об участии в предупреждении банкротства банка Агентство разрабатывает план участия и направляет его в Комитет банковского надзора Банка России на согласование. Затем оно осуществляет предусмотренные планом мероприятия. Анализ норм названного Закона позволяет заключить, что Агентство по страхованию вкладов, приобретая компетенции государственного регулятора банковской деятельности, имеет достаточно широкие административные рычаги воздействия в отношении кредитных организаций. Механизм контроля над деятельностью госкорпорации, осуществляющей в данном случае полномочия Банка России по укреплению банковской системы страны, в этой части отсутствует. Порядок обжалования решений и действий Агентства по страхованию вкладов в названном Законе не предусмотрен. Специальное банковское законодательство действует в части, не противоречащей нормам Федерального закона "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года" (ст. 11). Одновременно административно-правовому воздействию со стороны Агентства по страхованию вкладов подвергаются корпоративные отношения в банковской сфере. Имеются в виду нормы антикризисного законодательства в части приостановления полномочий учредителей (участников) кредитной организации, связанные с участием в ее уставном капитале, на период деятельности Агентства по страхованию вкладов в качестве временной администрации (ч. 2 ст. 8 Федерального закона "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года"). В соответствии с ними это приостановление означает прекращение полномочий по управлению кредитной организацией, а также владения, пользования и распоряжения ею как активом собственника. Закон не дает критерии определения ситуаций, в которых будут применяться данные меры. Достаточно обще сформулированы два условия, во-первых, угроза интересам кредиторов и вкладчиков, во-вторых, вероятность вызова нестабильности банковской системы. При этом закон не устанавливает правовой связи между фактом возникновения указанных обстоятельств у кредитной организации и действиями ее участников. Перечень критериев оценки положения кредитной организации законодателем не предусмотрен. Применение мер закона зависит только от Банка России и Агентства по страхованию вкладов, процедура судебного обжалования действия этих органов также не предусмотрена. При этом законодательство, прямо предусматривающее ответственность учредителей, участников кредитных организаций за доведение организации до банкротства, в период антикризисных мероприятий не действует. Относим такое положение к недостаткам действующего антикризисного законодательства, поскольку с выводом института судебной защиты из правового поля принятия решений по изменению прав кредитных организаций и их акционеров фактически принципиально изменяются правовые основы регулирования банковской деятельности. Изложенное позволяет сделать вывод, что для повышения эффективности финансового оздоровления банковской системы необходимо прямо в нормах антикризисных законов предусмотреть процедуры принятия решений о санации банков, критерии принятия различных решений, порядок их действия и обжалования, данные полномочия Агентства по страхованию вкладов закрепить в специальном законе о нем. Полностью разделяя позицию А.В. Турбанова*(192) о том, что наиболее оптимальной организационно-правовой формой для этой организации является государственная корпорация, полагаем, что вполне обоснованно с учетом расширения полномочий последней в условиях кризисного функционирования российской экономики уточнить его статус как государственной финансовой корпорации. Обосновывая последнее тем, что, исходя из компетенции, определенной действующим законодательством для Агентства по страхованию вкладов (имеются в виду все три его функциональные полномочия), данная форма организации позволяет оптимально закрепить его компетенцию, как реализующую от имени государства финансово-правовое и административно-правовое воздействие на банковскую деятельность и банковскую систему. Государственная финансовая корпорация, по нашему мнению, не должна рассматриваться в узком смысле понимания ее как организационно-правовой формы юридического лица, поскольку является организационной формой публично-правового регулирования социально значимых экономических отношений, банковских. Финансовая государственная корпорация - это юридическое лицо, созданное в целях финансово-правового регулирования банковской деятельности, действующее от имени Российской Федерации в публичном интересе обеспечения финансовой устойчивости банковского сектора экономики посредством системы обязательного страхования вкладов населения, проведения санации кредитных организаций и предотвращения их банкротства, обладающее властными полномочиями и целевой правоспособностью, закрепленными в специальном федеральном законе. Другим видом государственной корпорации, действующей в банковском секторе, считаем банковскую и относим к таковым Банк развития (Внешэкономбанк). Системный анализ норм действующего законодательства, на наш взгляд, позволяет определить его статус как банковской государственной корпорации. В соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О Банке развития", на основании которого создан новый государственный финансовый институт - государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности ("Внешэкономбанк")", последний по своему правовому статусу не является кредитной организацией. Вместе с тем его деятельность согласно ст. 3, 4 вышеназванного Закона непосредственно связана с участием в банковской деятельности. В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О Банке развития" корпорация вправе осуществлять ряд банковских операций и сделок. Сравнительный анализ данной нормы и ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" позволяет к таковым отнести следующую деятельность корпорации: - привлечение во вклады денежные средства юридических лиц, участвующих в реализации проектов Внешэкономбанка; - открытие и ведение им банковских и корреспондентских счетов в Центральном банке РФ, кредитных организациях на территории РФ, иностранных банках и международных расчетно-клиринговых центрах; - размещение привлеченных денежных средств от своего имени и за свой счет; - выполнение расчетов по поручению юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам; - купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах; - инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание юридических лиц, участвующих в реализации проектов Внешэкономбанка; - выдача банковских гарантий юридическим лицам, участвующим в реализации проектов Внешэкономбанка; - выдача поручительства юридическим лицам за третьих лиц (за исключением физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей); - приобретение у третьих лиц права требования исполнения обязательств в денежной форме; - осуществление лизинговых операций и доверительного управления денежными средствами и иным имуществом, в том числе находящимся в государственной собственности. Корпорация также осуществляет: - права и обязанности агента валютного контроля, установленные для уполномоченных банков; - банковское обслуживание бюджетных кредитов в случае, если эти кредиты предоставляются в целях поддержки экспорта промышленной продукции российских организаций, в том числе при сооружении объектов за рубежом и осуществлении поставок комплектного оборудования; - контроль за соблюдением юридическими лицами норм, предусмотренных условиями проектов, реализуемых с участием Внешэкономбанка. Таким образом, законодатель устанавливает право Внешэкономбанка на проведение банковских операций, в том числе и трех основных, составляющих суть банковской деятельности. При этом ст. 4 Федерального закона "О Банке развития" определяет, что на этот Банк не распространяется законодательство о банках и банковской деятельности, регулирующее порядок: - создания, ликвидации или реорганизации и государственной регистрации кредитных организаций, а также лицензирования деятельности на проведение банковских операций; - предоставления информации о деятельности кредитных организаций; - осуществления отдельных видов банковских операций и сделок в случае противоречия порядка, установленного законодательством о банках и банковской деятельности, указанному Закону; - обеспечения устойчивости и финансовой надежности кредитных организаций; - соблюдения иных обязательных требований и нормативов. Системный анализ ст. 4 и 7 Федерального закона "О Банке развития" позволяет утверждать, что деятельность Внешэкономбанка, как государственной банковской корпорации с точки зрения права, урегулирована в недостаточной степени. Правоотношения, возникающие при осуществлении им банковских операций и сделок, регулируют нормы ГК РФ, установленные для кредитных организаций (банков). Основные показатели финансовой деятельности Внешэкономбанка, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участие в уставном капитале хозяйственных обществ, выдача гарантий устанавливаются Меморандумом о финансовой политике, утверждаемым Правительством РФ. Статус данного документа не определен. Бухгалтерский учет банк ведет в соответствии с правилами бухгалтерского учета и отчетности, установленными для кредитных организаций в соответствии с особенностями ведения бухгалтерского учета, определяемыми Центральным банком России. Форма создания "Внешэкономбанка" - государственная корпорация - избрана с учетом задач данного финансового института. Согласно ст. 3 Федерального закона "О Банке развития" деятельность корпорации призвана способствовать повышению конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулированию инвестиционной деятельности в проекты, предусматривающие развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также поддержку малого и среднего предпринимательства. Указанные задачи по своей сути можно признать приоритетными направлениями государственной экономической политики. В настоящее время за счет имущества России сформирован капитал Внешэкономбанка в размере не менее 70 млрд. руб., что приблизительно составляет 20 млн. евро. Таким образом, собственные средства (капитал) корпорации должны значительно превысить уровень в 5 млн. евро, установленный с 1 января 2007 г. в качестве требования к тому же показателю для действующих банков. Одновременно это обстоятельство означает, что на рынке финансово-банковских услуг имеется мощная структура. Поскольку законодатель в Федеральном законе "О Банке развития" определил, что данный Банк осуществляет банковские операции и сделки, то научно-правовая доктрина позволяет нам признать его участником банковской деятельности. Функции, указанные в п. 1, 3, 6, 7, 12, 13 ч. 3 ст. 3 Федерального закона "О Банке развития", связаны с правомочием данного Банка осуществлять банковские операции и сделки и устанавливать перечни этих операций (ч. 4 ст. 3), и дополнительно характеризуют работу этой государственной корпорации как банковскую. Одновременно нормы Закона о Банке развития (п. 5 и 16 ч. 3 ст. 3) предусматривают контрольные полномочия корпорации, также связанные с ее банковской деятельностью. В совокупности с определением в специальном законе стратегических задач его создания это позволяет относить корпорацию к субъектам банковской деятельности. Последнее также аргументируем правовыми возможностями Банка развития осуществлять финансово-правовое воздействие на банковскую деятельность и банковские отношения. Определение такого правового статуса для Банка развития является важным моментом как для государственной корпорации, осуществляющей в настоящее время банковскую деятельность, поскольку позволяет выявить общие возможности его совершенствования по отношению к другим аналогичным структурам, т.е. государственным корпорациям как формам публично-правового регулирования и воздействия на экономические отношения. Одновременно возникают научно-практические проблемы, связанные с определением статуса Банка развития как элемента банковской системы Российской Федерации, а также места Банка развития в банковской иерархии, что предопределяет формы и способы государственного контроля за деятельностью этой государственной корпорации. На наш взгляд, данные вопросы актуальны, поскольку государство в будущем для решения стратегически важных задач экономического развития начнет создавать подобные структуры. Федеральный закон "О Банке развития", к сожалению, не предусмотрел механизм регулирования и контроля банковской деятельности данного финансового института. В современных условиях значение Внешэкономбанка дополнительно усиливается непосредственной реализацией им стабилизационных мер, предпринимаемых российским государством в связи с финансово-банковским кризисом. Федеральным законом "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" Внешэкономбанк определен главным кредитором и распределителем государственных средств, выделенных государством на перекредитование российских банков по имеющимся у них иностранным займам, а также единственным приобретателем названных требований у иностранных кредиторов. На основании изложенного полагаем характеризовать Банк развития как государственную банковскую корпорацию, созданную государством как финансово-правовой институт для решения специальных экономических задач посредством осуществления банковских операций и сделок путем делегирования государственных полномочий, в том числе для проведения целевого банковского кредитования, а в кризисных условиях - для осуществления административного и финансового правового регулирования банковской деятельности. На основе анализа, проведенного в отношении компетенции и полномочий государственных корпораций, определим вид финансовой государственной корпорации для Агентства по страхованию вкладов, и соответственно банковской государственной корпорации - для Банка развития. Очевидно, что общий правовой статус "государственная корпорация", установленный законодателем в том числе и для данных корпораций, действующих в банковской сфере, не в полной мере раскрывает их публичные компетенции и подлежит уточнению в части определения их вида. Отсутствие в законодательстве определения понятий "банковская государственная корпорация" и "финансовая государственная корпорация" негативно сказывается на уровне и качестве регулировании банковской деятельности, поскольку не способствует определенности их полномочий, компетенции и ответственности. В связи с изложенным сложившаяся ситуация подлежит не только научному осмыслению, но и соответствующему закреплению данных понятий в законодательстве. Вместе с тем направлением дальнейшего исследования могло бы стать изучение практики предоставления банковским государственным корпорациям специальной правоспособности при проведении ими банковских операций и сделок, а финансовым государственным корпорациям - полномочий по реализации контрольных функций в части финансового и банковского мониторинга. На наш взгляд, повышению эффективности деятельности государственных финансовых и банковских корпораций и сокращению связанных с ней рисков способствовало бы четкое определение их целей и задач и одновременно установление в банковском законодательстве механизма контроля над их деятельностью. Данные вопросы нуждаются в научно-теоретической разработке и соответствующем правовом закреплении в Банковском кодексе РФ. Одновременно в качестве меры по усилению контроля за государственными корпорациями, действующими в банковской сфере в механизме публично-правового регулирования банковской деятельности, предлагается в структуре Центрального банка РФ создать Департамент по взаимодействию с финансовыми и банковскими государственными корпорациями и другими банковскими учреждениями с государственным участием и обеспечению публичных интересов. При определении порядка участия иных органов государственной власти в публично-правовом регулировании банковской деятельности основным элементом и направлением развития этого вида государственного регулирования, на наш взгляд, должна стать государственная поддержка и защита субъектов банковской деятельности. Поэтому в качестве организационной формы такого регулирования, думается, могут выступать целевые программы развития национальной банковской системы по стратегически важным направлениям, определенным Правительством РФ и Банком России в порядке, установленном Федеральным законом "О банках и банковской деятельности", т.е. в рамках единой государственной денежно-кредитной политики. При этом такие программы нуждаются в разработке механизма их реализации, в противном случае они остаются провозглашенным благим пожеланием. Основываясь на научной позиции, выработанной А.В. Турбановым*(193) в отношении взаимодействия финансовой государственной корпорации с кредитными организациями и Банком России, в рамках концепции публично-правового регулирования банковской деятельности нами выявлена взаимосвязь в деятельности органов государственной власти, Центрального банка РФ, финансовых и банковских государственных корпораций, иных уполномоченных органов и общественных объединений кредитных организаций и по необходимости их системного воздействия на банковские отношения. |