Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г

• Название: Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
• Анкор: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский
• Дата: 23.03.2022
• Размер: 0.98 Mb.
• Имя файла: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО.rtf
• Тип: Монография; #411324
• страница: 19 из 28

Глава IV. Бюджетное устройство и бюджетный процесс

§ 1. Понятие бюджетного устройства государства

Выделение в числе направлений государственной деятельности бюджетной деятельности, заключающейся в ведении публичного хозяйства посредством формирования бюджетов, послужило фактором формирования отдельной системы научных знаний в рамках науки финансового права - бюджетно-правовой теории, сосредоточивающей внимание на различных категориях, концепциях, связанных с функционированием бюджетов.

"Бюджетное устройство государства" с точки зрения теории финансового (бюджетного) права представляет собой одну из основных бюджетно-правовых категорий, отражающих содержание и пределы правового регулирования специфической группы финансовых отношений - бюджетных отношений. Как мы отметили, действующее законодательство не определяет понятие бюджетного устройства. Проанализировав структуру разд. I БК РФ под названием "Бюджетное устройство Российской Федерации", можно предположить, что закон бюджетным устройством охватывает совокупность следующих элементов: бюджетная классификация; бюджетная система и ее принципы.

Отсюда можно сделать вывод, что российская правовая концепция бюджетного устройства государства, подразумевающая формулирование содержания понятия соответствующей категории, его составные элементы, режим функционирования, в законодательстве с достаточной ясностью не определены. Это, в свою очередь, порождает по разным поводам критику бюджетного законодательства в научных кругах*(255) при восприятии БК РФ как несомненно важного шага на пути совершенствования регулирования бюджетных отношений*(256).

На наш взгляд, отсутствие в нормах права дефиниции бюджетного устройства государства обусловлено степенью развитости научного и нормативного "оформления" соответствующего явления*(257). Понятие, в том числе отраженное в нормативном положении, всегда выступает результатом обобщения существующих признаков. Как замечают ученые, результаты правового регулирования определенных групп общественных отношений зависят от точности отражения сущности явления. Из теории права известно, что правовая норма рассчитана на неоднократное применение, требует детальной продуманности, а значит, должна быть нацелена на регулирование более-менее постоянных явлений. Но поскольку явление не может быть "постоянным", а изменяется под влиянием условий общественной жизни, закрепить в нормах можно его лишь существенные признаки. Эти существенные признаки, характеризующие явление, могут быть выделены лишь в результате "обобщения опыта". Следовательно, для того чтобы норма права, закрепляющая дефиницию бюджетного устройства, была эффективной, "жизненно обоснованной", требуется всестороннее "обобщение опыта" ведения бюджетного метода государственного хозяйства, функционирования бюджетного устройства, анализ их отдельных сторон исходя сформировавшегося научного понимания определенных явлений.

В связи с этим необходимо сказать несколько слов о развитии научного представления о явлении "бюджетное устройство государства". Приведем некоторые точки зрения относительно его содержания.

По мнению М.И. Пискотина, нормы права, определяющие бюджетное устройство, имеют главенствующее значение для бюджетного права. Они определяют порядок установления налогов, поступающих в бюджеты, и нормы, предусматривающие принцип ежегодного установления размеров отчислений от общесоюзных государственных налогов и доходов в бюджеты союзных республик и местные бюджеты. Бюджетное устройство - построение бюджетной системы и взаимосвязь ее частей, установления доходов бюджетов, включая вопросы бюджетного регулирования*(258).

Бюджетное устройство включает бюджетные права различных уровней власти (М.А. Гурвич)*(259).

Бюджетное устройство - совокупность звеньев бюджетной системы совместно с доходами и расходами бюджетов (В.В. Бесчеревных)*(260).

Под бюджетным устройством понимаются основанные на нормах права принципы построения бюджетной системы, ее структура и взаимодействие бюджетов по линии доходов и расходов. Бюджетное устройство - внутреннее строение бюджета государства, выражающееся в совокупности бюджетов, принципы связи которых определяются национально-государственным, административно-территориальным устройством страны (Н.И. Химичева)*(261).

Бюджетное устройство - это организация бюджетной системы, определяемая федеративным устройством государства, местным самоуправлением. Оно обусловливает формы и методы взаимоотношений органов власти в процессе бюджетной деятельности (О.Н. Горбунова, Ю.В. Другова, А.Д. Селюков)*(262).

Понятие бюджетного устройства является широким по отношению к иным базовым понятиям бюджетного права, включает в себя более "частные" понятия: бюджетное право, бюджетный процесс, бюджетное регулирование и др. (В.М. Родионова, Б.М. Сабанти)*(263), а также бюджетную систему (Н.Г. Горазеев, Т.C. Ермакова)*(264).

Бюджетное устройство "показывает" состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджетов каждого уровня системы. Бюджетное устройство имеет особую значимость для России и в силу концентрированного отражения принципа федерализма в государственном устройстве (Ю.А. Крохина)*(265).

Представители экономической теории при анализе бюджетного устройства акцентируют внимание на требованиях к функционированию бюджетов и бюджетной системы в целом*(266); экономических интересах территориальных образований государства как субъектах бюджетного устройства*(267); связи бюджетной системы и бюджетного устройства*(268).

Таким образом, в бюджетно-правовой, как и экономической теории, а также нормативном правовом регулировании отсутствует четко обозначенный единый подход к содержанию понятия категории "бюджетное устройство государства", составу его элементов. Изучение литературы позволяет сделать вывод, что анализу бюджетного устройства как характеристики государства на концептуальном уровне юридическая и экономическая наука уделяли (и уделяют) сравнительно мало внимания. Существует, без сомнения, немалый перечень заслуживающих внимания "классических", "базовых" научных трудов различных периодов по общим вопросам теории финансового и, в частности, бюджетного права, но при исследовании сущности публичных финансов, сфер проявления государственного статуса традиционно освещаются проблемы налогового регулирования и правоприменительной практики, особенности функционирования конкретных финансово-правовых и бюджетно-правовых институтов и т.д. Вместе с этим формулирование особенностей отдельных бюджетных отношений не позволяет констатировать существование целостной концепции бюджетного устройства.

На основе анализа приведенных выше суждений можно сформулировать следующий вывод об отдельных сторонах содержания категории "бюджетное устройство государства", что позволит в дальнейшем определить его дефиницию (понятие).

Во-первых, "бюджетное устройство государства" - одна из базовых бюджетно-правовых (финансово-правовых) категорий, наряду со сложившимися категориями: "бюджетное право", "бюджетно-правовое регулирование", "публичные финансы", "финансовое правоотношение", "бюджетное правоотношение", "бюджет" и др.*(269) Нельзя не признать, что в "терминологическую" основу рассматриваемого понятия положены такие категории, как "бюджет", "государство", "устройство государства", анализ которых позволяет выделить свойства исследуемого явления. В свою очередь, категория "бюджетное устройство" создала основу для формулирования иных категорий, о чем можно судить по постепенно совершенствуемым законоположениям. Например, под влиянием складывающихся тенденций бюджетного устройства, в связи с необходимостью правового и организационного обеспечения отдельных "провозглашенных" законом его элементов в свое время в терминологический аппарат БК РФ были внесены понятия "бюджетные обязательства", "расходные обязательства", "межбюджетные трансферты", "бюджетные инвестиции".

Во-вторых, категория "бюджетное устройство" употребляется в контексте характеристики государства. Более того, бюджетное устройство обусловливается устройством государства ("государственным устройством"). "Государственное устройство" - важнейшая конституционно-правовая категория. Применительно к России современного периода бюджетное устройство определяется федеративным устройством государства, самостоятельностью местного самоуправления.

В-третьих, бюджетное устройство государства является также категорией и экономической, о чем свидетельствует изучение экономической литературы по тематике публичных финансов. Экономические стороны бюджетного устройства заключаются, например, в моментах распределения национального дохода посредством режима государственных (муниципальных) доходов и расходов; соблюдения сбалансированности бюджета, результативности и эффективности использования бюджетных средств как требований к бюджетной системе (также элемент бюджетного устройства); экономической "выгодности" целевых программ для финансирования общественных благ и т.д. Поэтому в ходе анализа содержания отдельных элементов бюджетного устройства мы исходим из их экономической "природы". Исходя из того, что финансовые публичные отношения, имея одновременно экономический характер, могут существовать исключительно в правовой форме*(270), анализ бюджетного устройства целесообразно проводить в аспекте неразрывных экономических и юридических характеристик, тем более что первые получают объективно необходимое нормативное регулирование.

В-четвертых, бюджетное устройство связано с функционированием бюджетов, объединенных во внутригосударственную бюджетную систему, представленную бюджетами публично-правовых образований, внебюджетными фондами. "Бюджетное устройство" в сравнении с "бюджетной системой" рассматривается как более широкая по содержанию категория. Требования к функционированию бюджетной системы, имеющие статус "принципов бюджетной системы" (гл. 5 БК РФ), "объединяются" законом в "бюджетное устройство Российской Федерации" (разд. I БК РФ).

В-пятых, ученые вкладывают различное содержание в категорию "бюджетное устройство", но большинство придерживаются точки зрения, что оно предполагает организационное и правовое оформление государственных доходов и расходов, межбюджетных отношений. Отмечается значимость и иных отношений для обеспечения функционирования бюджета (процессуальных и др.). Это ставит перед нами вопрос о действительной структуре бюджетного устройства, возможном расширении состава ее элементов. Представляется, в структуру современного бюджетного устройства следует включать не только бюджетную классификацию, бюджетную систему и ее принципы, но и, непосредственно, бюджетные доходы, расходы, межбюджетные отношения, бюджетный процесс.

Бюджетное устройство, повторим, существующее как явление, не получило должного отражения ни в научных трудах, ни в нормативных актах России. В то же время в других странах явление "бюджетное устройство", соответствующие ему отношения законодательно отрегулированы на достаточно высоком уровне, о чем свидетельствуют труды зарубежных ученых, анализирующих законодательство и правоприменительную практику "своих" государств как современных периодов, так и в историческом развитии*(271). В особенности детально вопросы бюджетного устройства исследованы американскими учеными. Это объясняется тем, что в Штатах под влиянием провозглашенной самостоятельности бюджетов практика формирования бюджетных отношений (в том числе отношений распределения бюджетных средств - "federalaid", "grants-in-aid") берет начало с 1785 г., когда распространилось оказание федеральной финансовой поддержки бюджетам в виде предоставления грантов*(272). Хотя принято считать, что начало политике бюджетных отношений было положено в 1802 г., а широкомасштабная практика распределения трансфертов начала развиваться с 1916 г., когда Конгресс принял решение распределять бюджетные средства между штатами с низким уровнем финансовой обеспеченности*(273).

Как показывает анализ бюджетно-правового регулирования и выводов зарубежных специалистов, в государствах с практикой бюджетных отношений, основанных на принципе самостоятельности бюджетов, позволяющем отметить роль каждого бюджета для бюджетной и финансовой системы в целом, сложился определенный уровень нормативной упорядоченности и, соответственно, научной "ясности", режима бюджетного устройства. Внимание ученых к бюджетному устройству, а значит, и разработанность соответствующего понятия обусловлены осознанием значимости развития бюджетных отношений для государства и входящих в его состав публично-правовых образований. Поэтому российские специалисты уделяют значительное внимание зарубежному опыту нормативного упорядочения бюджетного устройства*(274).

В настоящее время тема бюджетного устройства является актуальной для российской науки и практики по причине провозглашенной законом самостоятельности бюджетов, требующей должного уровня нормативной упорядоченности режима финансовых отношений.

Исходя из отмеченного отсутствия сложившейся "научной определенности" содержания концепции бюджетного устройства, определим суть данной характеристики государства.

Согласно философскому познанию, сущность явлений не существует "сама по себе", заключена не в них самих, а познается в отношениях (связях) одних явлений с другими*(275). В силу этого целям раскрытия сущности бюджетного устройства в значительной мере способствует его анализ "на фоне" иных характеристик государства.

Как мы уже отметили, в основу терминологического обозначения бюджетного устройства государства положено понятие "государственное устройство", которое в сочетании с понятием "бюджет" наполняется бюджетно-правовым содержанием. Под государственным устройством понимается внутренняя административно-территориальная структура государства, его статус; "форма связей" между государством и его частями, отражающих осуществление государственной власти*(276). Наличие в составе государства, согласно его "устройству", "частей" (именуемых "публично-правовыми образованиями"), наделенных определенной самостоятельностью, знаменует децентрализацию государственного управления в федерации. В последнее время тема децентрализации послужила предметом внимания многих ученых, анализирующих конституционно-правовые, административно-правовые, финансово-правовые аспекты децентрализации в государственном устройстве*(277); влияние децентрализации на функционирование судебной системы*(278). Применительно к бюджетному устройству децентрализация проявляется в наделении публично-правовых образований самостоятельными бюджетами, равенстве бюджетных прав публично-правовых образований одного уровня, разграничении компетенции, согласно требованиям режима бюджетного устройства*(279). Иными словами, федерация как форма государственного устройства определяет особенности правового регулирования отношений в рамках бюджетного устройства.

Следует заметить, что обусловленность бюджетного устройства государственным устройством констатирована в законодательстве еще и советского периода (ст. 2 Закона СССР от 30 октября 1959 г. "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик"). В современном законе - ст. 6 БК РФ - подчеркнуто, что государственное устройство положено в основу бюджетной системы. Сложившееся правовое регулирование наполняет "федеративные основы" бюджетного устройства России более совершенным содержанием, отвечающим финансовой политике.

В основу содержания бюджетного устройства государства также положены сущностные свойства иной правовой категории - "бюджета". Как показал анализ исторических этапов становления бюджетного механизма, в различные периоды существования государства неизменной основой бюджетного устройства выступали именно бюджеты. Бюджет выступает своего рода "единицей бюджетного устройства". Отсюда "бюджетное устройство государства" рассматривается как более широкая по отношению к "бюджету" категория. Категория "бюджет" выполняет роль исходной для формирования многих бюджетно-правовых понятий, категорий, в том числе "бюджетная система", "бюджетный процесс", "межбюджетные отношения", "бюджетная классификация" и др. Считается, что в бюджете "объединяются" "все финансовые категории": государственные доходы, расходы и т.д.*(280)

Остановимся подробнее на некоторых характеристиках бюджета, позволяющих выявить сущность бюджетного устройства.

"Бюджет" происходит от английского слова "budget" - "кошелек", "сумка"; расчет приходов и расходов государства, предприятия, семьи*(281). Национальные правовые системы государств подчинили "бюджет" отраслевому регулированию, придав специализацию финансово-правовой категории. Российское законодательство рассматривает бюджет как "форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления" (ст. 6 БК РФ).

Следует отметить, что в различные периоды финансово-правовой науки существовали различные подходы к определению сущности бюджета, что было продиктовано, и в то же время диктовалось, подходом законодателя к установлению его дефиниции.

Бюджет рассматривается как денежные отношения, развиваемые государством для формирования централизованного фонда денежных средств*(282). В частности, В.М. Родионова под бюджетом понимает денежные отношения по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда*(283). Во многом сходно с ним по содержанию определение Б.М. Сабанти: бюджет как денежные отношения императивной формы, выражающие "движение чистого дохода общества", в процессе которого образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения им своих функций*(284). Заслуживает поддержки точка зрения О.Н. Горбуновой, что бюджет есть "абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве"*(285). По мнению Н.И. Химичевой, "сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств"*(286). Имеется много других аналогичных позиций. Сведя воедино различные сформированные в теории бюджетного права подходы, "бюджет" возможно рассматривать в трех аспектах: материальном, экономическом, публично-правовом. Все три аспекта бюджета в той или иной степени учитываются в нормативном регулировании режима бюджетного устройства государства, определяя различные стороны его сущности.

Как материальная категория "бюджет" представляет собой централизованный фонд денежных средств публично-правового образования. При этом следует учитывать, что бюджеты закон объединяет в бюджетную систему, входящую в состав бюджетного устройства (разд. I, ст. 10 БК РФ). Под фондом в широком смысле понимается совокупность денежных и иных ресурсов, находящихся в распоряжении объединений, предприятий, организаций, государственных институтов, имеющих целевое назначение*(287).

Бюджет как фонд характеризуется следующими признаками.

Во-первых, бюджет как фонд имеет денежный характер, подчеркнутый БК РФ (ст. 6). В бюджетном фонде сосредоточены денежные средства, направляемые на публично значимые цели (в режиме соответственно доходов и расходов, подвергающихся "систематизации" в соответствии с бюджетной классификацией - элементом бюджетного устройства, наряду с бюджетной системой). Соответственно доходы и расходы также могут рассматриваться с точки зрения денежных отношений. Сосредоточенные в бюджете, денежные ресурсы приобретают особый статус "бюджетных средств". Как показывает исследование природы бюджетных правоотношений, отражающих суть бюджетно-правового регулирования, объектами большинства таких отношений являются именно бюджетные средства. Процессуальные бюджетные отношения, отражающие организационные основы бюджетного устройства, создают основу для исполнения режима обращения с указанными средствами.

Во-вторых, бюджет является не просто фондом денежных средств, а централизованным, публичным фондом. Это объясняется пониманием данного фонда как основного, главного для функционирования государства (входящих в его состав публично-правовых образований). Средства бюджета используются в публичных интересах - финансирование предоставления общественно значимых благ и услуг посредством реализации бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Без наличия бюджета как собственности государства невозможно реализовать его задачи и функции. Собственность - "основа", "опора" суверенитета государства. В таком случае обеспечение функционирования бюджета отражает суть публичных целей функционирования бюджетного устройства государства*(288). Помимо бюджета такими признаками централизованного фонда денежных средств государства обладают государственные внебюджетные фонды.

В материальном понимании бюджетный фонд выступает частью казны. Принадлежность к казне характеризует бюджет с позиций права собственности. Исходя из ст. 214, 215 ГК РФ бюджетные средства составляют государственную (муниципальную) казну, являющуюся государственной (муниципальной) собственностью соответственно. Отмеченная материальная характеристика бюджета ставит вопросы о возможности рассматривать более широкое по содержанию явление "бюджетное устройство" с позиций гражданского права, необходимости четкого разграничения отношений, связанных с функционированием бюджетов, с точки зрения объектов этих отношений.

С материальным содержанием бюджета тесно связана его экономическая составляющая, подразумевающая совокупность отношений распределения и перераспределения национального дохода через бюджеты бюджетной системы*(289). Соответственно связанные с функционированием бюджета отношения носят распределительный характер*(290). Через бюджет происходит распределение национального дохода путем мобилизации и использования денежных средств (например, отношения доходов и расходов бюджета, межбюджетные отношения). Бюджет - "форма оперативного направления денежных средств на определенные цели, причем форма которого придали уровень закона"*(291), что подразумевает развитие помимо собственно экономических - материальных отношений - отношений процессуальных.

С экономической точки зрения бюджет также можно рассматривать в качестве "финансового плана" государства и муниципальных образований, поскольку он выполняет роль планирования образования и использования централизованного фонда. На основе бюджета и (или) в целях его исполнения составляются финансово-плановые акты, используемые для обеспечения отдельных режимных характеристик бюджетного устройства: бюджетная роспись; сметы доходов и расходов бюджетных учреждений (необходимы для сметно-бюджетного финансирования в ходе составления проектов бюджета, исполнения расходов бюджета); целевые программы, программы развития общественной инфраструктуры; учитываемые при планировании распределения межбюджетных трансфертов. Подчеркивая плановый характер бюджета и соответствующих ему отношений, экономисты разработали понятие "бюджетное планирование"*(292). Бюджетное право оперирует категорией "бюджетный процесс". Бюджетный процесс наряду с иными стадиями включает составление проекта бюджета, во многом сходное с бюджетным планированием; в ходе бюджетного процесса компетентные органы руководствуются указанными финансово-плановыми актами*(293).

Считается, что экономические категории, к которым относится и рассматриваемая, "объективны по содержанию и субъективны по форме"*(294). Объективность связана с условиями формирования категорий - необходимостью существования тех или иных явлений для обеспечения сфер общественной и государственной жизнедеятельности. Субъективность заключается в форме отражения соответствующих общественных отношений в сознательной деятельности людей, например, при формировании научного аппарата, нормативной правовой базы. Отсюда правовой аспект бюджета: бюджет - "финансовый план" комплексного характера (включает показатели доходов, расходов и др.), который разрабатывается и утверждается в ходе бюджетного процесса в установленной законом форме законов и муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в связи с функционированием бюджетного фонда на предстоящий период действия правового акта о бюджете (ст. 11 БК РФ)*(295).

Бюджетный процесс, опосредующий в общем смысле формирование и исполнение бюджета как правового акта понимается как регламентируемая законодательством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ). Отсюда следует, что бюджет подразумевает развитие не только соответствующих экономических отношений (в значении - материальных), но и отношений процессуальных, организационная форма которых четко прописана законом как сопутствующих бюджетной системе.

В связи с данной правовой характеристикой бюджета следует напомнить слова М.И. Пискотина: важнейшее свойство бюджета состоит в том, что он представляет собой не просто "финансовый план", а "план", принятый государством и обязательный для всех его органов, в том числе непосредственно исполняющих бюджет*(296). Взаимосвязь ролей бюджета как "финансового плана" и как правового акта позволяет рассматривать его как документ, исходящий от уполномоченных государством субъектов (например, наделенных статусом "участников бюджетного процесса"). Поэтому правильно полагать, что "подготовка и тщательная балансировка бюджета - действительно удел специалистов"*(297). Грамотный подход к составлению и исполнению бюджета - гарантия эффективного функционирования бюджетного устройства.

Сущность бюджета как явления, положенного в основу бюджетного устройства государства, также проявляется в функциях, возложенных на бюджет. Исходя из различных сторон понимания бюджета можно выделить следующие его функции: регулирующая; распределительная; стабилизирующая; обеспечительная; стимулирующая; контрольная; координирующая. Кратко очертим смысл этих функций в аспекте их возможного значения для функционирования бюджетного устройства.

Государство, обеспечивая реализацию режимных характеристик бюджетного устройства - например, доходов и расходов, источников финансирования дефицита бюджета, "систематизированных" бюджетной классификацией, воздействует на экономические процессы посредством регулирования "денежных потоков" - сосредоточивая денежные средства в бюджете в порядке формирования доходов и, наоборот, выделяя денежные средства из бюджета в порядке их распределения и использования. Это, в свою очередь, способствует финансовой стабилизации, так упорно исследуемой экономистами при оценке публичного хозяйствования*(298). Стабилизирующая функция состоит в уравновешивающем воздействии бюджета на отношения посредством распределения денежных средств в ходе реализации таких режимных характеристик бюджетного устройства, как, например, государственные и муниципальные доходы и расходы, межбюджетные отношения и др.

Сказанное позволяет судить об экономической составляющей, регулирующей функции бюджета. Данная функция имеет и правовое содержание: бюджет, будучи утвержден в ходе бюджетного процесса в форме правового акта, регулирует требования к бюджетным отношениям на период действия бюджета. Применительно к более широкому по содержанию явлению "бюджетное устройство" регулирующая функция предполагает упорядочение бюджетного механизма государства. Функционирование данного механизма обеспечивается контрольной функцией бюджета: бюджет отражает финансовую, социально-экономическую обстановку в государстве, позволяет судить об эффективности функционирования бюджетного устройства.

Бюджет является основным "инструментом" проверки сбалансированности доходов и расходов экономических субъектов. Кроме того, бюджет используется для оценки уровня и качества социальных услуг. Иными словами, по состоянию доходной части бюджета можно судить об уровне благосостояния населения (при анализе налоговых поступлений), по расходной части бюджета - о стремлении государства финансово обеспечить реализацию своих задач и функций в лице уполномоченных в публичной хозяйственной деятельности субъектов (обеспечительная и стимулирующая функции*(299)). Отсюда бюджет реализует контрольную функцию. Бюджетный контроль преследует цель проверки соблюдения законности в правоотношениях, соответствующих бюджетному устройству, скоординированным действиям субъектов, наделенных бюджетными полномочиями (координирующая функция).

Таким образом, бюджет, положенный в основу бюджетного метода ведения государственного хозяйства, подразумевает немало функций, проявляющихся в сущности бюджетного устройства.

Итак, бюджет выступает базовым элементом бюджетного устройства, представляющим собой денежный фонд, сформированный в целях финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях в рамках бюджетного метода ведения хозяйства, опосредуемый экономическими (материальными) отношениями и отношениями процессуальными, позволяющими придать бюджету статус правового акта, регулирующего бюджетные отношения согласно режиму бюджетного устройства государства.

Выше для выявления сущности бюджетного устройства государства мы руководствовались подходом анализа связи между различными категориями, имеющими основополагающее значение для правового регулирования бюджетного устройства, формирования понятийно-категориального аппарата. Ученые отмечают, что "само познание любого предмета... требует, чтобы мы... отличили его от других предметов... и установили сходство данного предмета... с подобными"*(300). В качестве "предметов", "подобных" бюджетному устройству государства, следует рассматривать "предмет" "бюджетная деятельность государства". Это объясняется тем, что бюджетное устройство связано с бюджетным методом ведения хозяйства, который возможно реализовать в рамках особого вида государственной деятельности - бюджетной деятельности.

Бюджетная деятельность в свое время была выделена учеными как более узкая по содержанию в сравнении с финансовой. И если категория "финансовая деятельность государства" исследована учеными достаточно детально, то к изучению бюджетной деятельности ученые обратились лишь в недавний период*(301). Свойства финансовой деятельности характерны и для бюджетной деятельности, проявляясь в функционировании бюджетов, сосредоточивающих средства для финансового обеспечения государства; управленческом воздействии на бюджеты в составе бюджетного устройства; процессуальных основах бюджетной деятельности - бюджетном процессе, опосредующем функционирование бюджетов как организационно-процедурном элементе бюджетного устройства. Соответственно, объектами бюджетной деятельности являются централизованные фонды, подвергающиеся законодательному упорядочению в виде правового акта, формируемые в государстве элементы бюджетного устройства (бюджетная система как совокупность "территориальных" бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов, принципы бюджетной системы, бюджетная классификация и др.).

Отсюда, бюджетная деятельность государства - направление его финансовой деятельности, в рамках которого формируются бюджетные отношения по образованию, распределению и использованию централизованных денежных фондов - бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований, бюджетов внебюджетных фондов, объединенных в бюджетную систему как элемент в структуре бюджетного устройства, в целях финансового обеспечения реализации задач и функций государства на территориальных уровнях.

Обратим внимание, что бюджетная деятельность является прерогативой не только государства. Муниципальные образования наделены статусом субъектов финансовых правоотношений, на уровне которых осуществляется бюджетная деятельность, поскольку объем их прав и обязанностей значительно расширился в результате провозглашения самостоятельности (ст. 130 Конституции РФ). Как следствие - усиливающаяся политическая и социально-экономическая роль муниципальных образований в условиях федеративного государства, активное взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти в разрешении разного рода вопросов обеспечения функционирования бюджетного устройства.

Поэтому бюджетная деятельность местного уровня занимает важное место в бюджетной деятельности государства в целом. Ее содержание обусловлено разграничением бюджетной компетенции между публично-правовыми образованиями. Так, если бюджетная деятельность государства имеет более широкий характер, распространяется на всю территорию государства в целом (включая территории входящих в его состав территориальных образований), определяется полномочием Российской Федерации устанавливать основы бюджетного устройства - общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, бюджетного процесса (ст. 7 БК РФ), то бюджетная деятельность местного характера осуществляется на уровне конкретных муниципальных территорий. Ее объектом выступают местные бюджеты и связанные с ними отношения формирования, распределения и использования публичных финансовых ресурсов муниципального значения.

Таким образом, бюджетное устройство в силу обусловленности его сущности различными категориями представляет собой сложную по содержанию категорию. Бюджетное устройство государства следует рассматривать как характеристику государства, связанную с реализацией бюджетного метода государственного хозяйства в соответствии с требованиями бюджетной деятельности и государственного устройства, подразумевающую функционирование бюджетов, объединенных во внутригосударственную бюджетную систему, и соответствующих им бюджетных отношений (по формированию доходов и расходов, осуществлению бюджетного процесса, межбюджетные отношения и т.д.).

Приведенное понятие отражает сущность научного понимания бюджетного устройства. Справедливо утверждение Д.В. Винницкого, что лишь подход применения научно обоснованных категорий при подготовке законопроектов "способен обеспечить внутреннюю согласованность норм в рамках соответствующей области права, что является непременным условием его (права) эффективной реализации"*(302). В таком случае предпринятый научный подход к определению сущности бюджетного устройства способствует формулированию в дальнейшем предложений по совершенствованию его законодательного регулирования, учитывающего сущность соответствующего явления и его структурные элементы.

Выявление универсальных свойств бюджетного устройства позволяет утверждать, что содержание бюджетного устройства России определяется следующими элементами: например, бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, реализуемая в "лице" уполномоченных органов; бюджеты бюджетной системы РФ (бюджеты публично-правовых образований в составе Российской Федерации, бюджеты государственных внебюджетных фондов); принципы бюджетной системы РФ; бюджетная классификация; доходы и расходы, а также источники финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы РФ; межбюджетные отношения (межбюджетные трансферты), опосредующие взаимосвязь бюджетов; бюджетный процесс; бюджетный контроль; ответственность за нарушение бюджетного законодательства России и др.

Исследование бюджетного устройства России в качестве юридической конструкции, охватывающей его разнородные элементы, представляет собой целостный теоретико-правовой подход к природе и сущности соответствующей финансово-правовой категории.

Внимание ученых к бюджетному устройству, а значит, и теоретико-правовая разработанность соответствующей категории обусловлены осознанием значимости развития бюджетных правоотношений для государства и входящих в его состав публично-правовых образований на конкретном этапе существования государства. Развитие теоретических представлений концептуального уровня о бюджетном устройстве Российского государства и в этой части восполняющих пробелы в теории финансового права в целом позволит совершенствовать законодательное регулирование бюджетного устройства и правоприменительную практику в сфере публичных финансов.

Немаловажно также отметить, что проблемы функционирования финансовых отношений, развивающихся в связи с реализацией режима бюджетного устройства государства, заслуживают значительного внимания судов. В настоящий период это внимание выходит за рамки судебной деятельности правоприменительного характера. В силу противоречивости и неоднородности законодательства о бюджетном устройстве судебные акты фактически решают более глобальные проблемы, нежели "ситуационное" разрешение споров. Судебная практика уделяет немало внимания вопросам функционирования бюджетного устройства на уровне толкования норм права и нормоконтроля. Вопросы бюджетного устройства отражаются в актах Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, арбитражных судов*(303). Судебные органы, разрешая разного рода споры, возникающие из бюджетных правоотношений, вносят элементы подконтрольности в развитие данных правоотношений. С учетом объективных социально-экономических, правовых и политических противоречий, проблем в бюджетных правоотношениях практика судов приобретает все большее значение для функционирования бюджетного устройства государства, "настраивая" законодателя и ученых к формулированию соответствующей концепции.