Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
 Скачать 0.98 Mb.
|
|
Главный администратор доходов бюджета, на основании ст. 160.1 БК РФ, обладает следующими бюджетными полномочиями: - формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета; - представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета; - представляет сведения для составления и ведения кассового плана; - формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета; - осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения. Администраторами доходов бюджетов являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы местной администрации, органы управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк РФ, а также бюджетные учреждения, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ. Главные администраторы доходов бюджетов не позднее 15 дней до начала финансового года утверждают и доводят до своих территориальных органов (подразделений) и бюджетных учреждений, находящихся в их ведении, порядок осуществления и наделения их полномочиями администратора доходов бюджетов, который должен содержать следующие положения: - закрепление за подведомственными администраторами доходов бюджетов источников доходов бюджетов, полномочия по администрированию которых они осуществляют, с указанием нормативных правовых актов Российской Федерации, являющихся основанием для администрирования данного вида платежа. При формировании перечня источников доходов необходимо отразить особенности, связанные с их детализацией, если такое право дано главному администратору доходов бюджетов в соответствии с законодательством РФ; - наделение администраторов доходов бюджетов в отношении закрепленных за ними источников доходов бюджетов бюджетной системы РФ следующими бюджетными полномочиями: - начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; - взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; - принятие решений о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представление в орган Федерального казначейства поручений (сообщений) для осуществления возврата в порядке, установленном Минфином России, а для Центрального банка РФ - в порядке, установленном Центральным банком РФ по согласованию с Минфином России; - принятие решения о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы РФ и представление соответствующего уведомления в орган Федерального казначейства; - иные положения, необходимые для реализации полномочий администратора доходов бюджетов (постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 995). Федеральная налоговая служба возлагает на территориальные органы ФНС России, на управления ФНС России по субъектам РФ полномочия главных администраторов доходов по закрепленным за ними источникам доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов источникам определенных доходов. Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета. Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета, согласно ст. 160.2 БК РФ, обладает следующими бюджетными полномочиями: - формирует перечни подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета; - осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета; - обеспечивает адресность и целевой характер использования выделенных в его распоряжение ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета; - распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным администраторам источников финансирования дефицита бюджета и исполняет соответствующую часть бюджета; - организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности; - формирует бюджетную отчетность главного администратора источников финансирования дефицита бюджета. Администратор источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с БК РФ осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета. Администратор источников финансирования дефицита бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями: - осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета; - осуществляет контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета; - обеспечивает поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета; - формирует и представляет бюджетную отчетность; - в случае и порядке, установленных соответствующим главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, в ведении которого находится; - осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения. Администрирование доходов бюджета от денежных взысканий (штрафов) осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления, вынесшими постановления о наложении штрафов по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. В случае вынесения постановления о наложении штрафа судом по результатам рассмотрения дела, направленного органом государственной власти, органом местного самоуправления, органом управления государственным внебюджетным фондом, администрирование соответствующих поступлений осуществляется органом государственной власти, органом местного самоуправления, органом управления государственным внебюджетным фондом, направившим дело на рассмотрение в суд. Как ранее отмечалось, доходы можно разделить на налоговые и неналоговые. Субъектный состав по администрированию доходов на уровне процессов связанных с мобилизацией доходов в бюджеты обязанными лицами отличается от уровня бюджетного процесса. На этом уровне главную роль субъектов администрирующих доходы играют главные администраторы доходов. Основное положение занимает Федеральная налоговая служба России, которая обладает широкой компетенцией и администрирует как налоги, так и неналоговые доходы, но основная масса неналоговых доходов закреплена за другими главными администраторами. Распределение налоговых и неналоговых доходов между главными администраторами доходов бюджетов можно показать на примере платежей при пользовании недрами. Согласно разд. 5 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах" при пользовании недрами уплачиваются следующие платежи: 1) разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии; 2) регулярные платежи за пользование недрами; 3) сбор за участие в конкурсе (аукционе). Еще одним источником доходов в бюджетную систему, не упомянутым в вышеуказанном законе, являются денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства о недрах. Главными администраторами доходов федерального бюджета по платежам при пользовании недрами, на основании приложения 6 к Федеральному закону от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", являются: Федеральная налоговая служба: - налог на добычу полезных ископаемых; - регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции; - регулярные платежи за пользование недрами при пользовании недрами (ренталс) на территории РФ; - регулярные платежи за пользование недрами (ренталс) при пользовании недрами на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации; Федеральное агентство по недропользованию: - сборы за выдачу лицензий на пользование недрами по месторождениям и участкам недр (кроме участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участков недр местного значения); - разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами на территории Российской Федерации по месторождениям и участкам недр (за исключением участков недр, содержащих месторождения природных алмазов, общераспространенных полезных ископаемых или участков недр местного значения); - плата за проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр (кроме участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участков недр местного значения, а также участков недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых); - разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации; - прочие платежи при пользовании недрами (за исключением платежей при пользовании недрами по участкам недр, содержащим месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участкам недр местного значения); - плата, взимаемая при исполнении государственной функции по проведению экспертизы проектов геологического изучения недр; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования: - денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства о недрах; - плата за негативное воздействие на окружающую среду; - плата, взимаемая при исполнении государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы; - денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации; - денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства о недрах, об особо охраняемых природных территориях, об охране и использовании животного мира, об экологической экспертизе, в области охраны окружающей среды, земельного законодательства, лесного законодательства, водного законодательства; - средства, уплачиваемые в установленном порядке заказчиками документации, подлежащей государственной экологической экспертизе объектов государственной экологической экспертизы, организация которой осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами, подлежат перечислению в федеральный бюджет. Исходя из этой схемы видно, что налоговые и неналоговые доходы в виде регулярных платежей за пользование недрами закреплены за Федеральной налоговой службой, неналоговые доходы в виде разовых платежей администрирует Федеральное агентство по недропользованию, а за Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в основном закреплены платежи, связанные с негативным воздействием на окружающую среду. Неналоговые платежи основаны не на юридической конструкции налога, совмещающего денежный платеж и механизм его реализации, а на гражданско-правовой конструкции, обусловленной императивной обязанностью совершения платежа. Поскольку разовые и регулярные платежи не отвечают признакам налога, имеют отличную от налогов природу, то и характер администрирования этих платежей отличается от администрирования налогов. В регулярных платежах в силу их периодического характера есть некоторая схожесть с налогами в силу их обязательности по уплате, вероятно, на основании этого их администрированием занимается Федеральная налоговая служба. Администрирование разовых платежей, схожих со сборами, когда уплата осуществляется за юридически значимые действия, осуществляет Федеральное агентство по недропользованию, не обладающее такими полномочиями и аппаратом по взиманию платежей, как ФНС России. Полномочия Федерального агентства по недропользованию закреплены в постановлении Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию", а также регламенте Федерального агентства по недропользованию (утв. приказом Федерального агентства по недропользованию от 30 марта 2007 г. N 360), иных нормативных правовых актах. Распределение доходов между федеральным, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами осуществляется на основании гл. 7-9 БК РФ. Иной порядок администрирования существует во внебюджетных фондах. С принятием Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" произошли радикальные изменения в администрировании страховых взносов во внебюджетные фонды. Новый порядок заменил ранее действующую гл. 24 "Единый социальный налог" НК РФ, администрирование страховых взносов по новому закону осуществляется органами государственных внебюджетных фондов. Контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, в силу ст. 3 указанного Закона, осуществляют Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы в отношении страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, уплачиваемых в Пенсионный фонд РФ, и страховых взносов на обязательное медицинское страхование, уплачиваемых в фонды обязательного медицинского страхования, и Фонд социального страхования РФ и его территориальные органы в отношении страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, уплачиваемых в Фонд социального страхования РФ. Вышеуказанные органы также проверяют отчетность по уплате страховых взносов, проводят камеральные и выездные проверки, взыскивают неуплаченные взносы и пени, а также привлекают к ответственности за нарушение законодательства о страховых взносах. Несмотря на различную правовую природу платежей - публично-правовой у налога и социально-правовой у страховых взносов, на что обращал внимание и Конституционный Суд РФ*(241), с администрированием страховых взносов успешно справлялись налоговые органы. В настоящее время органы внебюджетных фондов осуществляют администрирование страховых взносов аналогично тем полномочиям, что осуществляли налоговые органы. Передача функций и полномочий налоговых органов приводит только к увеличению административного аппарата (в данном случае - "положительный момент" увеличение общей занятости трудоспособного населения государства), увеличению затрат на содержание аппарата, снижению эффективности администрирования доходов вследствие увеличения коммуникационных процессов и возможности получения информации по обязанным лицам, увеличению нагрузки на бухгалтерию лиц, уплачивающих страховые взносы. Основную часть доходов государства составляют налоги, поэтому составной частью администрирования доходов является налоговое администрирование. Целью налогового администрирования является поступление налогов в бюджет государства и деятельность по понуждению или принуждению к исполнению налоговой обязанности налогоплательщиком при наличии действующей налоговой обязанности. Налоговая обязанность является конституционной публично-правовой обязанностью (повинностью), определенной в Конституции РФ и законодательстве РФ государством в интересах всех членов общества и установленной необходимостью, предписывающей каждому юридическому или физическому лицу меру необходимого поведения, и она обеспечена мерами государственного принуждения за ненадлежащее её исполнение. Правовые нормы, регулирующие налоговую обязанность, непосредственно преобразуют обязанности субъекта по уплате налога в конкретные процессуальные действия перехода данного платежа налогоплательщика в соответствующий бюджет. Налоговое администрирование, как и правовое регулирование, представляет собой долговременный процесс, который распадается на стадии, на каждой из которых работают определенные правовые средства, в совокупности составляющие механизм налогового администрирования. Налоговые нормативные правовые акты содержат материальные и обеспечивающие их реализацию процессуальные нормы права, регулирующие деятельность субъектов в налоговых правоотношениях. Налоговое правоотношение реализуется через ряд последовательных процессуальных действий. Многостадийный характер уплаты налога отмечал Конституционный Суд РФ*(242). Процессуальные действия группируются в последовательные этапы и стадии, характеризующиеся общей для всего процесса закономерностью. По нашему мнению, можно отнести к налоговому администрированию следующие стадии: - стадия наделения налоговой правосубъектностью; - стадия возникновения прав и обязанностей (правоотношений); - стадия реализации прав налогоплательщика; - стадия реализации прав налогового органа; - юрисдикционная стадия (факультативная). Стадии следуют в определенном логическом порядке и установленной закономерной последовательности действий участников налогового администрирования. Переход от одной стадии к другой, последовательность расположения стадий обусловлены юридическими фактами, процессуальными нормами налогового законодательства, логикой исполнения налоговой обязанности налогоплательщиком и администрированием налогов властным органом. Все стадии взаимосвязаны, взаимообусловлены, а это означает, что каждая последующая стадия по своему содержанию дополняет стадию предшествующую, а каждая предшествующая выполняет подготовительную функцию по отношению к последующей. Деятельность же, осуществляемая в последующих стадиях, является логическим продолжением той деятельности ведущих субъектов процесса, которая завершилась в предшествующих стадиях. Стадии, которые проходит субъект, исполняющий налоговую обязанность, и налоговый орган могут идти параллельно, пересекаясь в случаях встречных действий. Каждое юридическое и физическое лицо становится субъектом налогового администрирования в силу налоговых законодательных актов, т.е. наделяется определенной налоговой правосубъектностью. Государство, наделяя правосубъектностью, возлагает на субъект определенные права и обязанности. В налоговых нормах не всегда отражается, что должное поведение лица соответствует субъективному праву другого лица, а предпочтение отдается определенному должному поведению субъекта. Для правоотношения, носящего длящийся характер, существующее до тех пор, пока не будет достигнут конечный результат, такое как, например, налоговое правоотношение, присуще то, что оно, "возникнув, не остается неподвижным и развивается, проходя ряд стадий, подвергаясь регулирующему воздействию других групп правовых норм, меняет свое юридическое содержание, свой субъектный состав"*(243). В финансово-правовой науке деление субъектов в основном производится по организационному виду на общественно-территориальные образования, коллективные и индивидуальные субъекты*(244). Поскольку администрирование налогов в большей степени процессуальная деятельность, то дифференциация субъектов по организационному виду не будет отражать в полной мере характер взаимоотношений друг с другом и складывающиеся при этом правоотношения. Деление субъектов по организационному принципу не отражает в полной мере всего процесса и динамики налогового администрирования, так как субъект с наступлением определенных юридических фактов или по отношению к тому или иному субъекту выполняет определенные обязанности, и у него возникают определенные права. Если бы налоговое администрирование представляло чисто управленческий процесс, то можно было бы разделить субъекты на две группы: администрирующие и администрируемые. Но поскольку налоговое администрирование не является в полной мере управленческим процессом, такое деление не будет отражать всех складывающихся правоотношений. Налоговое администрирование представляет процесс непрерывной деятельности и определенных законодательством взаимосвязанных действий, отличающихся разноплановым процессуальным положением субъектов. Субъекты, участвующие в процессе налогового администрирования и осуществляющие связанную с ним определенную деятельность, можно разделить на группы, по характеру правосубъектности, осуществляемым функциям и их процессуальному положению (по характеру осуществляемой деятельности по отношению к другому субъекту, при наступлении определенных юридических фактов)*(245): 1) субъекты, осуществляющие налоговое администрирование. Они непосредственно заинтересованы в результатах налогового администрирования. К ним относятся налоговые и таможенные органы; 2) субъекты, исполняющие налоговую обязанность (администрируемые), а именно юридические и физические лица; 3) другие субъекты правоотношений, вовлеченные в сферу налогового администрирования (выполняющие вспомогательные функции). Под таковыми мы понимаем: а) субъекты, содействующие исполнению налоговой обязанности (органы государственной регистрации, налоговые агенты и банки); б) субъекты, содействующие проведению налогового контроля (эксперты, специалисты, переводчики, понятые и свидетели); в) налоговые информаторы (банки, нотариусы, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органы, осуществляющие регистрацию транспортных средств, биржевые брокеры и т.д.); г) органы дополнительного контроля (аудиторы, осуществляющие аудиторский контроль страховых компаний, банков и т.д.); д) субъекты, осуществляющие правоохранительную функцию в сфере налогообложения (органы внутренних дел, органы прокуратуры, таможенные органы); е) субъекты, способствующие налоговому администрированию (Минфин России и др.). Данные группы обладают различной правосубъектностью. Более дробная классификация в рамках группы "других субъектов, вовлеченных в сферу налогового администрирования", показывает, что указанная классификация не является достаточной для четкого отнесения какого-либо субъекта к той или иной группе, вне зависимости от определенного времени, установленных юридических фактов, действия, совершаемого субъектом или по отношению к нему со стороны другого субъекта, возложенных законодательством на субъект обязанностей. Один и тот же субъект может выступать как субъект, содействующий налоговому администрированию (например, как налоговый агент, удерживающий налог на доход, по отношению к работнику), как субъект, подвергающийся налоговому администрированию (когда уплачивает налоги, контролируется налоговой администрацией) и одновременно выполняющий вспомогательные функции (как, например, когда через банк осуществляется налоговый платеж). Такого, казалось бы, недостатка не лишены и вышеуказанные классификации. Но по иному, на наш взгляд, нельзя разделить "живые" субъекты, осуществляющие разнородную деятельность. В налоговом администрировании с течением времени и с изменением юридических фактов у некоторых участников меняется не только временная характеристика (происходит смена стадии), но и меняется процессуальная характеристика участников, определяющая характер взаимосвязей этих субъектов. Процессуальное положение субъектов в налоговом администрировании под воздействием юридических фактов и с течением времени (например, когда наступает срок уплаты налога или удержания налога налоговым агентом) меняется - это "динамика" налогового администрирования. Между тем деление субъектов на общественно-территориальные образования, коллективные и индивидуальные субъекты, т.е. по организационно-правовым видам, отражает "статику" налоговых отношений. Одним из субъектов налогового администрирования является государство в лице уполномоченных органов. Государство выступает в различных качествах: как субъект, получающий налоги (казна), и как властвующий субъект, осуществляющий законодательные функции и выступающий субъектом, администрирующим налоги через уполномоченные органы. М.В. Карасева справедливо полагает: "Государство, уполномоченный им орган или орган местного самоуправления реализуют в финансовом правоотношении свои суверенные права или компетенцию, что дает им властные полномочия"*(246). Мобилизация налогов, круг субъектов, вовлеченных в процесс налогового администрирования, проявляется в формах, определяемых государством, выступает как составная часть суверенитета государства и его деятельности. Российская Федерация реализует свое суверенное право через установление, требования уплаты и взимание федеральных налогов и сборов через уполномоченные органы. Как справедливо отмечает С.В. Запольский, "при всей нашей недоверчивости к власти необходимо признать, что органы государства и государство - не одно и то же, что орган государства дистанцирован от государства прежде всего своей компетенцией и правоспособностью и что, наконец, орган государства способен нести ответственность перед государством и другим органом государства"*(247). Налоговые органы, осуществляя налоговое администрирование, обладают широкими полномочиями, которые можно сгруппировать в соответствии с выполняемыми функциями и способами практического осуществления. Основная задача налогового планирования - определить налоговый потенциал налогоплательщиков, экономически обоснованно обеспечить качественные и количественные параметры бюджетных заданий. Одним из главных компонентов налогового администрирования является контроль за исчислением и уплатой налогов. Налоговым контролем является правовая форма деятельности уполномоченных налоговых органов, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по наблюдению и проверке соответствия исполнимости и соблюдаемости налогообязанными субъектами правовых норм и пресечении правонарушений соответствующими формами налогового администрирования: определение проверки состояния соблюдения законодательства о налогах и сборах посредством учета организаций и физических лиц, налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных НК РФ. Налоговый контроль пронизывает своим организующим воздействием процессуальную деятельность других участников налоговых правоотношений. Е.Ю. Грачева убедительно выявляет роль контрольной деятельности: "...контрольная деятельность всегда имеет вторичный, производный, внешний характер, поскольку касается деятельности, которая уже существует вне и независимо от ее осуществления"*(248). Основная цель налогового контроля - обеспечение устойчивого поступления налогов в бюджет. Контролирующая функция включает регистрационные и разрешительные действия (учет организаций и физических лиц; регистрация юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; регистрация контрольно-кассовой техники; учет объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; разрешения на проведение лотерей и т.д.), лицензирование и выдачу специальных марок (в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и т.д.) и проверяющие действия (проведение налоговых проверок; проверок фактического объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; осуществление валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами; соблюдение организатором азартных игр требований, установленных законом; требование установленных документов, служащих основаниями для исчисления и уплаты налогов, а также документов, подтверждающих правильность исчисления и своевременность уплаты налогов и т.д.). Конституционный Суд РФ в своем Постановлении указал для законодателя на определенные границы проведения налогового контроля: "...наделяя налоговые органы полномочием действовать властнообязывающим образом в пределах своей компетенции, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 8, 17, 34 и 35 требования, в силу которых ограничение федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности возможно, только если оно отвечает требованиям справедливости, адекватно, пропорционально, соразмерно и необходимо для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц, и не затрагивает само существо конституционных прав, т.е. не ограничивает пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм"*(249). Организационная функция, включает в себя информационные действия (бесплатное информирование, в том числе в письменной форме, налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и о принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также представление форм налоговых деклараций (расчетов) и разъяснение порядка их заполнения и т.д.), разработку и утверждение форм документов, разработку процессуальных действий (основания и порядка продления срока проведения выездной налоговой проверки; порядка взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов и т.д.), внутреннее информационное обеспечение и коммуникацию (взаимодействия в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности и т.д.). Организационная функция также состоит в создании формальной структуры подчиненности и соответствующего разделения работы между подразделениями, осуществлении ряда вспомогательных функций - организационно-административной, разработки документов (актов, форм, заявлений, требований, деклараций и др.), информировании налогоплательщика и внутреннего информационного обеспечения. Современная система деятельности налоговых органов основывается на контроле за информационными потоками, касающимися деятельности налогообязанных лиц. Как отмечают А.В. Аронов и В.А. Кашин, информационные потоки можно разделить на три группы*(250). В первую входит информация о налогоплательщиках, источниками этой информации является система налоговой регистрации налогоплательщиков; система социального учета и др. Во вторую группу входят: земельный кадастр и система регистрации сделок с объектами недвижимости; система регистрации транспортных средств; система регистрации операций с ценными бумагами и др. Третью группу составляет информация о наличных и безналичных денежных потоках, проходящих через банковские и иные финансовые учреждения. Функция налогового стимулирования и мотивации включает действия по принятию в установленном законодательством РФ порядке решения об изменении сроков уплаты налогов, сборов и пеней, зачета или возврата сумм, излишне уплаченных либо излишне взысканных налогов, пени, штрафов. Юрисдикционную функцию определяют методы принуждения и разрешения споров, включающие действия по приостановлению операций по счетам налогоплательщика или налогового агента в банках и наложению ареста на его имущество; взысканию недоимки, а также пени и штрафов; разрешению споров в налоговом органе; предъявлению в суды общей юрисдикции или арбитражные суды исков: о взыскании недоимки, пеней и штрафов за налоговые правонарушения в случаях, предусмотренных НК РФ; по возмещению ущерба, причиненного государству и (или) муниципальному образованию вследствие неправомерных действий банка по списанию денежных средств со счета налогоплательщика после получения решения налогового органа о приостановлении операций, в результате которых стало невозможным взыскание налоговым органом недоимки, задолженности по пеням, штрафам с налогоплательщика в порядке, предусмотренном НК РФ; по досрочному расторжению договора об инвестиционном налоговом кредите и т.д. Кроме того, Конституционный Суд РФ признал также за налоговыми органами право заявлять иск о признании сделок недействительными, несмотря на отсутствие такой нормы в НК РФ*(251). Аналогичный вывод содержится в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ*(252). Наряду с налоговыми органами налоговым администрированием занимаются таможенные органы. В соответствии с п. 1 ст. 34 НК РФ таможенные органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации в соответствии с таможенным законодательством РФ, НК РФ, иными федеральными законами о налогах, а также иными федеральными законами. Таможенные органы в соответствии с Таможенным кодексом РФ*(253) обладают рядом полномочий, непосредственно связанных с налоговым администрированием, так как они взимают таможенные пошлины, налоги, антидемпинговые, специальные и компенсационные пошлины, таможенные сборы, контролируют правильность исчисления и своевременность уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, принимают меры по их принудительному взысканию; ведут реестры лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела и банков и иных кредитных организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных платежей и др. Таким образом, вышеизложенное позволяет отметить, что администрированием доходов непосредственно занимаются органы исполнительной власти и иные уполномоченные органы. Органы, администрирующие доходы, применяют широкий спектр приемов и способов, указанных в достаточно широких рамках и детально не регламентированных, что дает возможность широкого собственного усмотрения для публичных органов власти. Если осуществляя администрирование доходов, налоговые и иные органы (должностные лица) превысят полномочия, определенные законом, администрирование доходов может превратиться из необходимого инструмента финансовой политики государства в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, ограничения свободы предпринимательства и права собственности. Можно согласиться с мнением С.В. Запольского: "...власть в области финансов есть организующий элемент, но не самостоятельный участник отношений. Кстати, государство использует при этом не только принуждение, подчинение и другие инструменты публичного права, но и многие частноправовые и общеправовые приемы и средства. Важнейшим из них является равное дистанцирование как от обязанной, так и управомоченной стороны финансовых правоотношений, с поддержанием относительного баланса между ними, в том числе путем предоставления и той и другой стороне возможностей юрисдикционной защиты своих интересов"*(254). Неудовлетворительный результат администрирования доходов может быть следствием одной или двух причин одновременно: несовершенства правовой базы и/или плохого исполнения обязанностей администрирующими органами. В настоящее время нельзя говорить об эффективности администрирования доходов: нет единого нормативного правого акта, регулирующего администрирование доходов, цели администрирования, функции участников, порядок предоставления информации; также избыточен субъектный состав лиц, осуществляющих администрирование, соответственно численность работников и затрат на его осуществление. Можно сделать вывод, что администрирование доходов должно быть четко и всесторонне процессуально регламентировано для эффективной деятельности всех субъектов, защиты их прав и свобод и достижения положительного результата. Важной частью такой процессуализации будет возможность соблюсти одинаковый подход ко всем субъектам, осуществляющим наполнение бюджетной системы Российской Федерации денежными средствами. |