Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г

• Название: Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
• Анкор: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский
• Дата: 23.03.2022
• Размер: 0.98 Mb.
• Имя файла: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО.rtf
• Тип: Монография; #411324
• страница: 17 из 28

§ 6. Финансово-правовые аспекты администрирования публичных доходов

Государственные доходы и доходы местного самоуправления устанавливаются, определяются и регулируются нормативными правовыми актами на уже существующие экономические явления. Для того чтобы происходило наполнение казны, необходимо правовое направленное воздействие и деятельность государства по мобилизации доходов, именуемое администрированием.

Постановка вопроса об администрировании доходов и понятии администрирования доходов впервые прозвучала в работе С.В. Запольского: "...под администрированием государственных доходов следует понимать деятельность по обеспечению возникновения, исполнения финансовых обязательств и мобилизации в бюджет предусмотренных законом денежных доходов государства"*(238). Можно сделать вывод, что в основании администрирования лежит воздействие государства на участников гражданского оборота с целью получения денежных средств для удовлетворения имущественных интересов государства.

Жесткая фискальная политика государства является неотъемлемой частью истории России. Стремление государства брать больше и стремление граждан давать меньше проходит через историю всех государств. Как справедливо заметил В.А. Лебедев, "...подданный нередко считался как бы крепостным для правительства, равным рабу, и понятно, что он смотрел на государство, как на такое учреждение, которое вторглось в его жизнь затем, чтобы собирать поборы без всякой видимой причины. Действительно, и само правительство, недостаточно сознавая свое отношение к подданным, прибегало к разного рода уловкам, чтобы собрать с них побольше денег. Вследствие этого с понятием финансов в старое время соединяли самые неблаговидные представления: слова "finances", "Finanz", отождествляли, напр., с "finesse", "Feinheit" - ловкость, "Untreu" - вероломство "Schinderei" - грабеж и т.п. И это продолжается в течение XV, XVI и XVII вв. Финансовою задачею были не сборы податей и пользование повинностями на основании положительных или теоретических правил, а ловкие, искусные приемы, коими старались обморочить народ, чтобы собрать с него побольше денег. Поэтому (в Германии) в те времена финансовые сборы и отождествлялись зачастую с обирательством и грабежом. Действительно, правительство всякие поборы считало законными и правильными, как скоро они наполняли государственную казну; общественная справедливость, народное хозяйство - все это оставлялось в стороне, все средства считались хорошими, если увеличивали доход казны, который опять-таки шел не столько на удовлетворение государственных потребностей, сколько на разные бесполезные для народа траты. Только с возникновением более правильного понятия о государстве произошел переворот в этом отношении"*(239). Возможно, с окончательным выводом известный ученый XIX в. поторопился...

Эффективность администрирования доходов - один из основных показателей механизма государственной власти (местного самоуправления), определяемый сопоставлением полученных доходов с планируемыми доходами и затратами на их получение.

Администрирование является регламентированной законами и другими правовыми актами организационной, управленческой деятельностью государственных органов и других уполномоченных законами субъектов по обеспечению поступления денежных средств в бюджетную систему РФ. Является частью бюджетного процесса, и сопряженного с ним налогового, таможенного, иных процессов по взиманию денежных доходов в бюджет.

Администрирование доходов имеет несколько уровней:

- уровень бюджетного процесса;

- уровень процессов, связанных с мобилизацией доходов в бюджеты обязанными субъектами (налоговый процесс и др.).

Бюджетным процессом, в соответствии со ст. 6 БК РФ, является регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

К уровню бюджетного процесса относятся следующие стадии:

- прогнозирования, планирования, составления проектов бюджетов;

- исполнения бюджетов;

- контроля за исполнением бюджетов.

На этом уровне администрирования осуществляется планирование доходов и управление поступившими доходами.

Приведенные уровни администрирования доходов отличаются субъектным составом, характером деятельности, а также правовыми актами, лежащими в их основании.

Администрирование доходов не является обычным управлением и отличается от него тем, что оказывает регулирующее правовое воздействие с помощью правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации прав и обязанностей) и иных правовых явлений (принципов права, правосознания, правовой культуры).

Управленческая деятельность уполномоченных законом органов, занимающихся администрированием государственных доходов и доходов местного самоуправления, реализуется с помощью функций, в соответствии с классической теорией управления: планирования, организации, стимулирования, ограничений и мотивации, контроля и связующих процессов - коммуникации и принятия решений. Данные функции дополняются еще одной - юрисдикционной, содержащей методы разрешения споров и принуждения. Некоторые функции управления на определенном уровне администрирования не используются или используются незначительно. Все это позволяет качественно определить виды субъектов, характер их деятельности в администрировании доходов.

Основная задача планирования - определить и спрогнозировать возможные доходы бюджетной системы, экономически обоснованно обеспечить качественные и количественные параметры бюджетных заданий. Доходы бюджета, согласно ст. 174.1 БК РФ, прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории, в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства РФ, а также законодательства РФ, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Организационная функция состоит в создании формальной структуры подчиненности и соответствующего разделения работы между субъектами, осуществляющими администрирование доходов, осуществлении ряда вспомогательных функций - организационно-административной, разработки документов (актов, форм, заявлений, требований, деклараций и др.), информирования плательщиков и внутреннего информационного обеспечения. Современная система деятельности органов, осуществляющих администрирование, основывается на контроле за информационными потоками, касающимися деятельности субъектов, финансирующих бюджетную систему РФ.

На уровне бюджетного процесса организационная функция также реализуется в исполнении бюджетов; составлении проектов бюджетов. Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.

Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом).

Исполнение бюджетов по доходам, в соответствии со ст. 218 БК РФ, предусматривает:

- зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет;

- возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

- зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ;

- уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ.

Законом (решением) об исполнении бюджета утверждается отчет об исполнении бюджета за отчетный финансовый год с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета.

К уровню бюджетного процесса относится также составление бюджетной отчетности (ст. 264.2 БК РФ). Главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета составляют сводную бюджетную отчетность на основании представленной им бюджетной отчетности подведомственными получателями (распорядителями) бюджетных средств, администраторами доходов бюджета, администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

На стадии контроля за исполнением бюджетов происходит внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета (ст. 264.9 БК РФ), а также осуществляются иные формы финансового контроля (ст. 265, 266 БК РФ).

Годовой отчет об исполнении федерального бюджета до его рассмотрения в Государственной Думе подлежит внешней проверке Счетной палатой Российской Федерации.

Главные администраторы средств федерального бюджета не позднее 1 апреля текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность в Счетную палату Российской Федерации для внешней проверки. Результаты внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета оформляются заключениями по каждому главному администратору средств федерального бюджета в срок до 1 июня текущего финансового года.

Правительство Российской Федерации направляет не позднее 1 июня текущего финансового года в Счетную палату Российской Федерации годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную Думу одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета. С учетом данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета Счетная палата РФ готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета и не позднее 1 сентября текущего финансового года представляет его в Государственную Думу, а также направляет его в Правительство РФ.

Законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля:

- предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

- текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

- последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Перед тем как перейти к характеристике следующего уровня администрирования доходов - процессов, связанных с мобилизацией доходов в бюджеты обязанными субъектами (налоговый процесс и др.), необходимо охарактеризовать субъекты, участвующие в администрировании доходов.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 152 очерчивает следующий состав участников бюджетного процесса: Президент РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк Российской Федерации; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств. В состав субъектов, занимающихся администрированием доходов, не входят Президент РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, поскольку их компетенция ограничена нормотворческой деятельностью, и поэтому они вынесены за рамки администрирования.

Правотворчество является процессом формирования нормативных правовых актов, преследует цель создания и поддержания системы права в состоянии, отвечающем потребностям правового регулирования на том или ином этапе развития общества, и включает стадии правотворческого процесса: выявление потребности правовой регламентации, подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов. Можно согласиться с С.C. Алексеевым: "Правотворчество осуществляется еще до самого процесса правового регулирования и потому не включается в его механизм"*(240).

Мы полагаем, что правотворческая деятельность при всей ее важности в процессе формирования финансовой политики и организации администрирования не входит в сферу деятельности по администрированию доходов ввиду различия предметов администрирования и правотворчества, а также специфического субъектного состава, отличающегося от субъектного состава лиц, участвующих в администрировании доходов. Субъектный состав правотворчества представлен органом, который вправе принять нормативный акт, и субъектами правотворческой инициативы.

Поскольку участники правотворческого процесса не участвуют в администрировании доходов, то к уровню бюджетного процесса администрирования доходов относятся: исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк РФ; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета.

В законе очерчены права и обязанности, указанных выше субъектов бюджетного уровня администрирования доходов.

В сфере администрирования доходов исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта, исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, осуществляют иные полномочия, определенные Бюджетным кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Федеральные органам исполнительной власти, на основании постановления Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 995, в 2-месячный срок утверждают перечень территориальных органов (подразделений), осуществляющих полномочия главных администраторов доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и местных бюджетов для каждого субъекта Российской Федерации, территориального государственного внебюджетного фонда и муниципального образования, с закреплением за ними соответствующих источников доходов бюджетов, предусмотренных приложением к указанному постановлению.

Органы местного самоуправления закрепляют источники доходов бюджетов муниципальных образований за главными администраторами доходов бюджета соответствующего уровня при условии, что администрирование данных источников доходов не предусмотрено законодательством РФ и законодательством субъектов РФ (за исключением доходов, администрируемых как органами государственной власти Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов, Центральным банком РФ, органами государственной власти субъектов РФ, так и органами местного самоуправления).

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ.

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Главный администратор доходов бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, иная организация, определяющий перечень подотчетных ему администраторов доходов бюджета и (или) являющийся администратором доходов бюджета.

На основании закона о федеральном бюджете на соответствующий период устанавливаются главные администраторы доходов федерального бюджета и главные администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета. Так, согласно приложению 6 к Федеральному закону от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" установлены главные администраторы доходов бюджета, а приложением 7 - главные администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета. Указанный выше Закон является основополагающим нормативным правовым актом для закрепления за главными администраторами доходов и источников финансирования.

За каждым главным администратором закреплены определенные доходы или источники финансирования. Так, например, за Федеральной налоговой службой, что вполне естественно, закреплены большая часть налогов, акцизов, пошлин, регулярных платежей за пользование недрами, штрафы и др.