Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г

• Название: Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
• Анкор: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский
• Дата: 23.03.2022
• Размер: 0.98 Mb.
• Имя файла: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО.rtf
• Тип: Монография; #411324
• страница: 20 из 28

§ 2. Бюджетное устройство Российской Федерации

Бюджетное устройство Российского государства прошло сложный путь развития, прежде чем приобрести современные черты. Обратимся к отдельным тенденциям бюджетно-правового регулирования, позволяющим в общем виде определить особенности формирования бюджетного устройства.

В период Древней Руси финансовое обеспечение функций государства не было абсолютно централизовано. Бюджетный механизм государства был организован "в духе домашнего". Это подразумевало, что главным субъектом, разрешающим финансовые вопросы публичной значимости, был государь, в провинциях ведением "финансовых дел" занимались воеводы. Для финансирования территориальных органов государства применялся метод "кормления", заменяющий жалованье чиновникам.

С периода царствования Петра I бюджетный механизм постепенно приобрел централизованные черты, находясь под влиянием усложнения финансовых отношений*(304). В условиях режима единого бюджета "царской" России проблем относительно распределения денежных средств между бюджетами различных территориальных уровней, как правило, не возникало, что снижало риск возникновения каких-либо противоречий в связи с функционированием бюджетного устройства.

Активнее разного рода бюджетные отношения как необходимый элемент бюджетного механизма государства стали проявляться в период формирования и существования СССР. На этот период приходятся значительные шаги в совершенствовании свойств режима бюджетного устройства государства, многие из которых не потеряли актуальность и до настоящего момента. Первая Конституция РСФСР (1918 г.) не смогла отразить и закрепить федеративные начала в организации советской бюджетной системы и бюджетном устройстве в целом, тем не менее она закрепила политические и правовые принципы "финансовой взаимопомощи входивших в Федерацию народов"*(305). Инструмент распределения бюджетных средств между публично-правовыми образованиями в составе государства не нарушал централизованные характеристики бюджетного механизма.

Бюджетная практика периода СССР, по существу, не предполагала самостоятельность бюджетов. Бюджетный механизм основывался на принципе единства бюджетов, суть которого заключалась в том, чтобы все доходы и расходы государства объединить в едином государственном бюджете СССР. Бюджеты публично-правовых образований соотносились друг с другом по принципу подведомственности*(306). Сложившаяся в СССР бюджетная система, подразумевавшая единое бюджетно-правовое регулирование - установление на федеральном уровне основ бюджетных отношений, ставила территориальные бюджеты в абсолютную зависимость от решений федеральных органов власти.

Нормативные правовые акты устанавливали режим различных бюджетных отношений, что наметило тенденции законодательного упорядочения бюджетного устройства. Позитивную роль в совершенствовании финансового законодательства в части регулирования бюджетного устройства сыграл ряд нормативных правовых актов.

Правовым фактором реформирования бюджетного устройства послужило принятие Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", наметившего тенденции функционирования бюджетного устройства на основе принципа самостоятельности бюджетов, восприятии их как централизованных денежных фондов специфического правового режима. Бюджетное устройство трактуется как организация бюджетной системы, принципы ее построения. Бюджетная система стала рассматриваться как основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета, бюджетов республик, национально-государственных, административно-территориальных образований. Названный Закон (ст. 14) предусмотрел формирование в составе бюджетов целевых фондов, сосредоточивающих средства для реализации социальных, экологических программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, иных мероприятий, а также внебюджетных фондов. Обособление внебюджетных фондов в составе бюджетного устройства обусловлено стремлениями усилить бюджетный контроль, организованно и эффективно использовать ресурсы, создать гарантии для финансирования определенных групп затрат, расходов социальной значимости.

В 90-е гг. XX в. создано немало внебюджетных фондов: Фонд занятости населения*(307), фонды охраны труда*(308), экологические фонды*(309), Российский космический фонд*(310).

В ином нормативном акте - Законе РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-I "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" (утратил силу) - был установлен режим формирования доходов и осуществления расходов бюджетов публично-правовых образований, финансовой поддержки региональных бюджетов, бюджетного процесса, разграничения бюджетной компетенции в части реализации режимных характеристик бюджетного устройства. Примечательно, что данный Закон делает еще больший акцент в понимании бюджета как самостоятельной "части бюджетной системы" (ст. 4), что позволяет рассматривать бюджет как "базовую единицу" бюджетного устройства.

Основным законом, регулирующим межбюджетные отношения в начале 90-х гг. XX в., выступил Закон РФ от 15 июля 1992 г. N 3303-I "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу". Закон, "специализирующийся" на нормативном регулировании конкретной формы бюджетных средств, под субвенцией понимал фиксированный объем средств, выделяемых на безвозмездной основе для целевого финансирования расходов бюджетов публично-правовых образований (ст. 1). Субвенционное финансирование осуществлялось в форме долевого участия федерального бюджета или внебюджетных фондов в расходах нижестоящих бюджетов.

Таким образом, бюджетное законодательство России 80-х - начала 90-х гг. ХХ в. не имело комплексного характера: состояло из нормативных правовых актов, во многих положениях содержащих несогласованные требования. Не было и единого законодательного положения, отражающего понятийный аппарат бюджетного права. Все это не способствовало стабилизации бюджетного устройства ни на уровне нормативного правового регулирования, ни на уровне правоприменительной практики.

Переход государства к новой системе управления после распада СССР ознаменовал перемены и в бюджетном устройстве. Начались процессы дезинтеграции государства, повлиявшие на нормативное упорядочение бюджетных отношений. В финансовой практике рассматриваемого периода получили распространение методы индивидуального согласования межбюджетной поддержки, заключения индивидуальных соглашений и договоров по разграничению бюджетно-налоговых полномочий*(311).

На уровне нормативного регулирования предпринимались попытки разработать концепцию бюджетных отношений, отвечающую складывающимся тенденциям: имели место стремления установить четкие, объективные требования к функционированию бюджетной системы, отказаться от индивидуальных методов в бюджетных отношениях, отрегулировать порядок формирования и использования бюджетов, в том числе в части государственных и местных доходов и расходов.

Так, например, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) определил основные принципы организации бюджетных отношений на муниципальном уровне, источники формирования и особенности использования местных бюджетов, гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Принятие этого Закона подчеркнуло значимость денежных процессов местного характера для бюджетного устройства государства. Не потеряло актуальности замечание Д. Боголепова, высказанное в 1925 г.: расходы местных "самоуправлений" "не так многообъемлющи и важны, как расходы государства, но все же достаточно существенны и многообразны"*(312). По сути, исходя из складывающихся потребностей финансового обеспечения, на местные бюджеты возложены обязанности производить значительный объем расходов на социальную сферу (коммунальные услуги, содержание культурно-образовательных, медицинских учреждений и т.д.), поддержка некоторых важных отраслей хозяйства, при понимании именно государства в целом как публичного, "социально обязанного" субъекта. На значимость местных бюджетов в составе бюджетного устройства указывали (и указывают) многие представители как юридической, так и экономической науки*(313).

На содержание правового регулирования отношений, соответствующих бюджетному устройству, оказали влияние не только перемены в государственном федеративном устройстве, но и экономические процессы. Противоречия в экономической системе вызвали объективную необходимость новых подходов к финансовому обеспечению публичных потребностей. Многие внебюджетные фонды, сформированные в советской России, были упразднены. Фондами, сосредоточивающими средства для финансирования социальных расходов стали: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, которые функционируют до настоящего периода, занимая значительное место в бюджетном устройстве.

О бюджетном устройстве в его современном понимании можно говорить начиная с момента принятия в 1993 г. Конституции РФ как основополагающего закона. В ней был провозглашен ряд важнейших влияющих на бюджетное устройство положений, в том числе: отмеченный федеративный характер государства, самостоятельность местного самоуправления (предопределяют виды публично-правовых образований, бюджеты которых составляют бюджетную систему); разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ (влияет на формирование системы расходов бюджета); отдельные требования к осуществлению бюджетного процесса - обязательное рассмотрение и утверждение федерального бюджета Федеральным Собранием РФ и др.), статус Счетной палаты РФ как контрольного органа (организационно-процедурные основы бюджетного устройства) (ст. 5, 8, 65, 71-73, 106 и т.д. Конституции РФ). Роль Конституции РФ все более возрастает с расширением массива бюджетного законодательства. Для правового регулирования бюджетного устройства стало необходимым обеспечение соблюдения нормативными актами разных территориальных уровней единых требований к формированию и развитию соответствующих отношений с учетом отнесения финансового регулирования к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Отсюда имел место и не потерял актуальности до настоящего времени нормоконтроль за содержанием регионального бюджетного законодательства, правовыми актами местного уровня, о чем свидетельствует судебная практика*(314).

Принятие в 1998 г. БК РФ положило начало попыткам на кодифицированном уровне отрегулировать бюджетное устройство государства. После принятия БК РФ можно выделить ряд основных этапов в упорядочении бюджетных отношений, соответствующих закрепленной структуре бюджетного устройства. Приведенные ниже периоды действия БК РФ определяются в основном спецификой нормативного регулирования межбюджетных отношений, бюджетного процесса, поскольку первоочередной упор преобразований в бюджетном устройстве делался на обеспечении самостоятельности бюджетов, "закреплении" за ними базовых режимных характеристик доходов и расходов, бюджетных процедур и т.д., что предполагало адекватное планирование и распределение бюджетных ресурсов, достигаемое прежде всего посредством развития отношений, задействующих субъектов, этими бюджетами наделенных (публично-правовых образований), т.е. межбюджетных отношений, а также бюджетных процессуальных отношений.

Первый этап охватывает период времени с момента принятия БК РФ до принятия Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений". БК РФ очерчивает содержание бюджетного законодательства Российской Федерации, виды бюджетных отношений, бюджетные полномочия публично-правовых образований и их органов власти, систему доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджета, упорядочивает бюджетный процесс, основания привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства и т.д. Бюджетное устройство, исходя из положений разд. I БК РФ, охватывает совокупность следующих элементов: бюджетную классификацию; бюджетную систему и ее принципы.

Закон установил систему доходных и расходных полномочий публично-правовых образований, что в определенной степени способствовало стабилизации их правового статуса в соответствии с режимом бюджетного устройства. Тем не менее существовали потребности бюджетного регулирования посредством ресурсов специальной режимной предназначенности. Бюджетная практика включала несколько направлений финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований: выделение бюджетных средств на: возвратной основе (бюджетные ссуды, бюджетные кредиты); безвозмездной и безвозвратной основе (дотации, субвенции); финансирование программ (целевые расходы) и отраслей производственного и социального хозяйства (прежде всего субсидии).

Межбюджетные отношения в основном сводились к распределению средств между федеральным, региональными и местными бюджетами в режиме "финансовой помощи". Понятие "финансовая помощь", несмотря на то, что уже упоминалось во многих научных*(315) и нормативных источниках*(316) еще ранее, в советский период, послужило предметом новых дискуссий*(317), постепенно приобретающих характер диссертационных исследований*(318). Дискуссии были вызваны различными причинами: несовершенством закрепленного в законе категориального аппарата, в частности, отсутствие в БК РФ дефиниции "финансовой помощи"; нестабильностью режима бюджетных отношений и бюджетного устройства в целом. Концептуальное несовершенство бюджетного устройства послужило одной из предпосылок проблем в бюджетных отношениях на практике. Специалисты отмечали проблему пополнения доходов некоторых бюджетов в основном за счет перечислений из бюджетов других уровней ("регулирующие доходы")*(319).

Таким образом, бюджетное устройство периода действия БК РФ в первой редакции отличалось рядом негативных черт, заключающихся в низком уровне отлаженности нормативного регулирования в части установления терминологического аппарата и режима бюджетных отношений, сопутствующих политических, социально-экономических проблем в связи с влиянием "новшеств" в государственном механизме (бюджетный федерализм, усиление самостоятельности бюджетов с четким разграничением предметов ведения и полномочий публично-правовых образований, провозглашением самостоятельности местного самоуправления и т.д.). Сложившаяся в бюджетной сфере обстановка потребовала совершенствования финансового законодательства.

Второй этап упорядочения бюджетных отношений, соответствующих структуре бюджетного устройства, охватывает период с принятия Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".

Законодатель меняет режимные характеристики бюджетных отношений по распределению денежных средств. Среди видов межбюджетных трансфертов выделяются обособленные группы: субвенции; иные безвозмездные и безвозвратные перечисления; бюджетные кредиты. Режим "финансовой помощи" ограничен двумя формами предоставления денежных средств - дотациями и субсидиями (ст. 129 БК РФ в ред. от 20 августа 2004 г.). До внесения изменений в БК РФ в качестве "финансовой помощи" рассматривались также субвенции, бюджетные ссуды и бюджетные кредиты (ст. 133 - недействующая ред.). На наш взгляд, закон встал на путь вынесения за пределы "финансовой помощи" тех форм бюджетных средств, которые не отвечают признаку безвозвратности и безвозмездности по нескольким причинам.

Во-первых, подобным образом законодатель попытался упростить классификацию форм бюджетных средств, устранить противоречия в нормативном материале.

Во-вторых, предоставление одним публично-правовым образованием денежных средств другому в порядке кредитования всегда создавало немало трудностей для второго, так как зачастую воспринималось не как "помощь", а как обременение (хотя способствующее "временному пополнению" бюджета). Отметим, еще до внесения соответствующих изменений в закон ученые высказывали мнение о сомнительности квалификации возмездных и возвратных бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в качестве "финансовой помощи"*(320).

В-третьих, ограничение "финансовой помощи" средствами, предоставляемыми на условиях безвозмездности и безвозвратности, связано с приданием "авторитета" бюджетному устройству в целом. На практике нередки случаи, когда поддержка в виде кредита принимала безвозвратный характер из-за высокого объема задолженности получателей*(321).

Субвенции также были вынесены из числа форм финансовой помощи. К этому, на наш взгляд, подтолкнули основания их выделения. Законодательство предусматривало (и предусматривает) предоставление субвенций на финансовое обеспечение полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения с Федерацией, не предусмотренных в перечне полномочий, осуществляемых органами власти субъекта РФ за счет средств регионального бюджета, и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (условно называемых "вопросами совместной значимости")*(322). Следовательно, предоставление субвенций сопутствует передаче полномочий одного публично-правового образования другому, разрешению вопросов так называемой "совместной" значимости. Иными словами, когда возникает необходимость, образно говоря, финансирования "совместных" и "переданных" расходов. Напрашивается вывод, что осуществление подобных расходов за счет предоставляемых другими публично-правовыми образованиями средств может восприниматься их получателем не как "помощь", а как передача ресурсов, сопутствующая возложению полномочий ("передаче" расходов)*(323).

Значительным шагом на пути развития законодательства, регулирующего бюджетное устройство, послужило внесение Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ изменений в ст. 6 БК РФ в части дополнения ее понятиями "расходные обязательства", "бюджетные обязательства", детализации расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Хотя в литературе, в особенности в финансовой, понятие "бюджетное обязательство" уже применялось в связи с анализом бюджетных отношений еще до внесения в БК РФ изменений*(324). Новая редакция ст. 6 послужила основой для научных дискуссий относительно наделения отдельных видов бюджетных отношений обязательственным характером (по аналогии с "обязательствами" гражданско-правовыми)*(325). До внесения указанных изменений в закон внимание ученых (в том числе в советский период) было сосредоточено в основном на возможности рассматривать в качестве обязательственных такой вид финансовых правоотношений, как "налоговые"*(326).

Обновленное законодательство наметило тенденции совершенствования бюджетного устройства российского государств в связи с "уточнением" особенностей финансирования затрат публично-правовых образований. Закон от 20 августа 2004 г. дополнил БК РФ гл. 19.1 "Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации", предусматривающей меры по восстановлению платежеспособности публично-правовых образований, нарушенной вследствие просроченной задолженности по исполнению обязательств.

Третий этап упорядочения бюджетных отношений, соответствующих структуре бюджетного устройства, знаменован принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации". Наиболее значимые изменения коснулись бюджетного процесса. Изменение режимных характеристик бюджетных процессуальных отношений оказало значительное влияние на функционирование бюджетного устройства в целом.

Режимные характеристики бюджетного устройства совершенствовались в результате принятия и федеральных законов, в том числе: от 28 декабря 2004 г. (изменения в БК РФ в связи с образованием Федерального казначейства)*(327); от 27 декабря 2005 г. (установлен порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов)*(328) и др.

Анализ нормативной базы бюджетного устройства различных периодов Российского государства позволяет сделать вывод о том, что направления совершенствования бюджетно-правового регулирования затронули все "блоки" соответствующих отношений, коренным образом "перестраивая" функционирование бюджетного устройства. Наряду с усложнением правового регулирования и правоприменительной практики совершенствовался бюджетно-правовой понятийный аппарат. В правовой регламентации бюджетных отношений прослеживаются приоритеты бюджетно-финансовой, социально-экономической политики.