Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г

• Название: Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
• Анкор: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский
• Дата: 23.03.2022
• Размер: 0.98 Mb.
• Имя файла: Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО.rtf
• Тип: Монография; #411324
• страница: 16 из 28

§ 5. Правовые вопросы управления государственными доходами

Основная цель публично-правовых образований, преследуемая в рамках бюджетного процесса, состоит в необходимости формирования публичных денежных фондов в объеме, необходимом для исполнения расходных обязательств, предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами.

Однако сам по себе процесс формирования государственных доходов без реализации предусмотренных действующим законодательством механизмов управления ими не позволит обеспечить достижение социально-экономического эффекта от доходных поступлений.

Механизм управления государственными доходами представляет собой сложный процесс использования средств публичных денежных фондов от эффективности функционирования которого зависит возможность реализации государством его основных задач и функций.

Совершенствование законодательных предписаний об управлении доходами публичных денежных фондов является первоочередным направлением бюджетной (финансовой) политики государства на любом этапе его социально-экономического развития.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить, во-первых, механизмы управления государственными доходами, поступившими непосредственно в бюджетную систему РФ, а во-вторых, механизмы управления государственными доходами, поступившими в публичные фонды, которые сформированы за рамками бюджетной системы РФ.

Реализация обозначенных механизмов обусловлена различными целями, преследуемыми законодателем при закреплении соответствующих режимов регулирования государственных доходов. Так, в одном случае управление государственными доходами нацелено лишь на реализацию процедуры финансового обеспечения исполнения расходных обязательств государства. Обозначенная цель достигается при реализации таких механизмов управления финансовыми средствами, как исполнение бюджета по расходам и межбюджетное распределение доходов.

В некоторых случаях процесс формирования и использования доходных поступлений осуществляется в целях финансирования мер по защите прав и интересов определенной категории субъектов в рамках развития определенного сегмента экономики. Указанная цель достижима посредством создания, например, фондов саморегулируемых организаций, государственных корпораций, обладающих государственно-властными полномочиями в соответствующих сферах развития экономики.

И наконец, в отдельную группу можно выделить механизмы управления государственными доходами, направленные на обеспечение сохранности доходных поступлений и на получение дополнительных доходов. Такими механизмами являются, например, управление временно свободными средствами федерального бюджета посредством размещения бюджетных средств на банковских депозитах, а также управление нефтегазовыми доходами федерального бюджета и средствами пенсионных накоплений граждан, поступивших в публичные фонды.

Кроме того, действующим законодательством предусмотрены механизмы временного управления государственными доходами, направленные на надлежащее исполнение публичными субъектами обязательств, связанных с предоставлением денежных средств из публичных фондов. В отношении государственных доходов, поступивших в бюджетную систему таким механизмом в настоящий момент является временная финансовая администрация*(212), имеющая "...сложную правовую природу, сочетающую элементы федерального вмешательства, конституционной ответственности и механизма финансового регулирования бюджетной деятельности субъектов РФ и муниципальных образований"*(213).

В отношении государственных доходов, образуемых в составе публичных фондов за рамками бюджетной системы, примером применения механизма временного управления является введение временной администрации по управлению негосударственным пенсионным фондом*(214).

Однако несмотря на довольно развитую систему управления государственными доходами, финансовая система России, как справедливо отмечается в литературе, "...находится в состоянии недостаточной управляемости"*(215), что обусловлено неспособностью государства в лице уполномоченных органов своевременно реагировать на изменения в социально-экономическом развитии, следствием чего является деформация финансово-правовых норм, сопровождающаяся в ряде случаев неспособностью государства исполнить свои обязательства перед гражданами.

В рамках настоящего параграфа на основе действующего законодательства, сложившейся правоприменительной и судебной практики, а также сформировавшейся правовой доктрины предпринята попытка проанализировать сущность предусмотренных законодательством механизмов управления государственными доходами, а также вскрыть проблемные вопросы, возникающие при их реализации.

1. Механизмы управления государственными доходами, поступившими в бюджетную систему РФ.

Правовое регулирование государственных доходов, поступивших в бюджетную систему РФ, осуществляется в рамках БК РФ и охватывает в целом процесс движения бюджетных средств, "...представляющих собой многослойные образования, дополнительные "слои" в котором возникают при каждой последующей передаче бюджетных средств: от федерального бюджета к региональному; от регионального к местному"*(216).

Анализ бюджетного законодательства позволяет выделить следующие механизмы управления государственными доходами при их поступлении в бюджетную систему: 1) исполнение бюджета по расходам; 2) межбюджетное распределение доходов; 3) управление нефтегазовыми доходами федерального бюджета; 4) зачет (возврат) сумм, поступивших в бюджетную систему без должного основания.

Процесс использования государственных доходов осуществляется в рамках процедуры, обозначенной в БК РФ как исполнение бюджета по расходам, в соответствии с которой и происходит реализация предусмотренных бюджетным законодательством механизмов финансирования. Основополагающим этапом при распределении государственных доходов является "...полная трансформация расходных обязательств в бюджетные обязательства"*(217), что обеспечивается посредством принятия правого акта о бюджете.

Вместе с тем в практике осуществления бюджетного процесса направления использования бюджетных средств не всегда соответствует закрепленным в бюджетном законе параметрам. Так, в рамках исполнения бюджета по расходам может возникнуть необходимость изменения бюджетных показателей, что, в свою очередь, может осуществляться как посредством внесения изменений в закон (решение) о бюджете (см. гл. 19.1, 23, п. 2 ст. 83 БК РФ), так и без внесения таких изменений (ст. 217, п. 5 ст. 242, ст. 232 БК РФ).

Так, в соответствии с п. 3 ст. 217 БК РФ изменение бюджетных ассигнований может осуществляться посредством корректировки сводной бюджетной росписи финансовым органом, не сопровождающейся при этом внесением изменений в правовой акт о бюджете*(218). Иными словами, согласно указанным положениям БК РФ законодатель предоставляет право финансовому органу, руководителю финансового органа изменять утвержденные бюджетные ассигнования. Однако "...любая передача властных полномочий не может быть безусловной. Делегирование должно происходить с указанием цели, круга вопросов и сроков"*(219). Соответственно полномочия финансового органа в части изменения бюджетных ассигнований должны иметь законодательные ограничения. Учитывая указанные положения БК РФ, актуальным представляется "...вопрос изменений бюджетных ассигнований в контексте подотчетности исполнительной власти перед властью законодательной"*(220). Так, интересной представляется позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о пределах полномочий финансового органа при внесении изменений в бюджетную роспись. Например, в определении от 1 октября 2009 г. N 1312-О-О Конституционный Суд РФ указал следующее: поскольку сводная бюджетная роспись производна от правового акта о бюджете, внесение в нее изменений без внесения изменений в правовой акт о бюджете допустимо при условии соблюдения основных параметров бюджета по расходам, утвержденным законодательным (представительным) органов. Иное приводило бы к произвольному изменению воли публично-правового образования относительно осуществления права государственной (муниципальной) собственности на средства местного бюджета, выраженной от имени законодателя, и являлось бы вмешательством в исключительную компетенцию законодательного (представительного) органа публично-правового образования*(221).

Безусловно, предоставление исполнительным органам власти возможности корректировать бюджетные показатели без внесения изменений в правовой акт о бюджете позволяет оперативно перераспределять бюджетные ассигнования в целях обеспечения исполнения расходных обязательств в полном объеме. Вместе с тем отсутствие на законодательном уровне четкой регламентации пределов делегирования органам исполнительной власти полномочий по изменению бюджетных показателей создает возможность бесконтрольного использования бюджетных средств.

Анализ действующего бюджетного законодательства позволяет сделать вывод об отсутствии четкости в регулировании отношений, которые возникают при необходимости использования дополнительных доходов бюджета*(222).

Отсутствует четкость и при регулировании порядка использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, механизм сохранности которых позиционируется Правительством РФ в качестве одного из важнейших достижений бюджетной реформы.

В настоящий момент использование нефтегазовых доходов федерального бюджета осуществляется по двум направлениям: 1) инвестирование нефтегазовых доходов в долговые обязательства иностранных государств согласно актам Правительства РФ*(223); 2) использование нефтегазовых доходов для финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона от 30 сентября 2010 г. N 245-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Поправки, внесенные в БК РФ этим Законом, привели к искажению режима регулирования нефтегазовых доходов федерального бюджета, выразившемуся в том, что объем нефтегазовых доходов, поступающих в бюджетные фонды и на финансовое обеспечение расходных обязательства РФ не отражался в федеральном законе о федеральном бюджете. Согласно ст. 6 указанного Закона Правительство РФ до 1 января 2015 г. вправе без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете могло направлять средства Фондов на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства РФ.

Следует отметить, что с 1 января 2013 г. изменился правовой режим регулирования нефтегазовых доходов федерального бюджета, а соответственно, и механизмы формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. N 268-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета" предусматривает введение нового механизма использования нефтегазовых доходов, основанного на применении базовой цены на нефть, и определяет условия, ограничивающие наращивание расходной части федерального бюджета.

Согласно новым бюджетным правилам, вступившим в силу с 1 января 2013 г., возобновляется механизм формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, который ранее был приостановлен на основании положений Федерального закона от 30 сентября 2010 г. N 245-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. гл. 13.2 БК РФ).

Однако несмотря на внесенные в БК РФ поправки, новые бюджетные правила позволяют усомниться в действенном механизме формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Так, согласно п. 3 ст. 6 Федерального закона от 30 сентября 2010 г. N 245-ФЗ до 2016 г. доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, которые должны идти на формирование названных фондов, направляются на финансовое обеспечение расходных обязательств Российской Федерации.

Обозначенные изменения в регулировании нефтегазовых доходов связаны с резким изменением социально-экономической ситуации в государстве, повлекшей увеличение расходов федерального бюджета и, как следствие, его дефицит*(224). Иными словами, экономический кризис породил деформацию норм бюджетного законодательства, регулирующих отдельные виды бюджетных доходов, их несоответствие базовым принципам, лежащим в основе формирования бюджетной системы РФ.

Однако изменения в экономической ситуации не может являться основанием нарушения основных норм формирования доходов бюджетов, закрепленных БК РФ.

2. Управление государственными доходами, сформированными за рамками бюджетной системы РФ.

Управление бюджетными средствами, как было отмечено выше, вызывает достаточное количество спорных вопросов в рамках осуществления бюджетного процесса. Однако еще более проблемным видится процесс регулирования государственных доходов, оказавшихся за рамками бюджетной системы, поскольку в ряде случаев "...законодатель почти не замечает существования многих каналов образования государственных доходов, не достигающих бюджета, остающихся в распоряжении исполнительных органов, а нередко достающихся коммерческим структурам"*(225).

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что в некоторых случаях государство сознательно отказывается от получения доходов в пользу частных субъектов. Изложенное связано, прежде всего, с передачей некоторых государственных полномочий частным субъектам, негосударственным организациям, которые переводятся на самофинансирование - за счет денежных средств, которые эти организации собирают для целей выполнения этих публичных функций. Например, публично-правовые функции в определенных сферах экономической деятельности переданы саморегулируемым организациям, формирование компенсационных фондов которых обусловлено осуществлением деятельности, имеющей публичное значение в целях обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций*(226).

Действующим законодательством закреплен механизм формирования фонда Агентства по страхованию вкладов, средства которого используются в целях финансирования выплат возмещения по вкладам физических лиц*(227).

Помимо использования финансовых ресурсов централизованных денежных фондов, законодательством предусмотрены так называемые промежуточные этапы управления государственными доходами, выражающиеся в том, что денежные средства перед поступлением в публичные фонды поступают во временное пользование субъектов, наделенных в соответствии с законодательством соответствующими полномочиями. Иными словами, между гражданским оборотом и распределением государственных доходов "...должен существовать некий промежуточный механизм трансформации частной денежной массы в ресурсы финансовой системы"*(228).

Наличие промежуточных этапов управления государственными доходами может быть обусловлено особой конструкцией, вытекающего из закона финансового обязательства, одной из сторон которого является лицо, которому переданы властные полномочия налоговых органов. Таким финансовым обязательством является обязательство с участием налогового агента (банка), предполагающего наличие некого промежуточного звена, когда уже исполнена обязанность должника в рамках финансового обязательства, однако денежные средства еще не поступили в бюджетную систему.

Наличие промежуточного механизма управления государственными доходами подтверждается, например, положениями налогового законодательства, связывающего момент исполнения налоговой обязанности с предъявлением в банк поручения на уплату налога (ст. 45 НК РФ). Однако в контексте ст. 40 БК РФ, согласно которой денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета лишь с момента их зачисления на единый бюджетный счет, в момент исполнения налогоплательщиком налоговой обязанности денежные средства еще не поступают в бюджетную систему, а следовательно, налоговые поступления, являющиеся государственными доходами, находятся в неком промежуточном этапе формирования.

Иными словами, ответственность за управление государственными доходами на данном этапе возлагается на уполномоченных участников гражданского оборота, обладающих публичными полномочиями, т.е. на банки, кредитные организации.

Наличие "промежуточного механизма" управления публичными финансовыми ресурсами связано не только с конструкцией налогового обязательства в описанных выше случаях. Иногда законодатель допускает возможным поступление денежных средств во временного владение уполномоченных субъектов, что обусловлено спецификой регулирования определенной сферы отношений. Например, управление временно свободными денежными средствами федерального бюджета, которые образуются вследствие разницы в сроках и объемах кассовых поступлений, осуществляется путем их размещения на банковских депозитах в порядке, предусмотренном законодательством (ст. 236 БК РФ).

Промежуточный механизм управления государственными доходами предусмотрен некоторыми отраслевыми законодательными актами, предусматривающими при наличии установленных юридических фактов до поступления денежных средств в бюджетную систему процедуру их зачисления, например, на счет кредитной организации*(229), на депозит суда*(230).

Наличие промежуточного механизма управления государственными доходами, предполагающего особый режим их регулирование, подтверждается положениями судебно-арбитражной практики. Так, согласно позиции Арбитражного суда Тверской области, денежные средства, в именно доходы от сдачи имущества муниципального образования в аренду, не зачисленные на счет бюджета муниципального образования, не являются бюджетными, а соответственно, обращение взыскания на указанные средства должно осуществляться так же, как и на имущество, составляющего казну публично-правового образования*(231).

С позиции судебной и правоприменительной практики, сложившейся на основе действующего законодательства, средства государственных внебюджетных фондов, поступившие на банковские счета получателей организаций (например, медицинских учреждений), не подпадают под режим иммунитета бюджетных средств и могут быть списаны судебными приставами исполнителями с применением процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(232).

С учетом вышеизложенного, отсутствие на законодательном уровне четкой регламентация механизма промежуточного управления государственными доходами вызывает спорные вопросы в правоприменительной и судебной практике.

Важное значение при анализе механизмов управления государственными доходами приобретает вопрос о том, утрачивают ли частные субъекты, передавая финансовые ресурсы в публичные фонды, право собственности на них или же государство, публичные субъекты в лице уполномоченных органов, получив эти средства, лишь осуществляют полномочия по управлению государственными доходами в целях наиболее эффективного выполнения социально-экономических задач?

Согласно действующему законодательству средства, поступившие в публичные фонды, сформированные в рамках бюджетной системы, находятся в государственной (муниципальной) собственности. Так, ст. 214, 215 ГК РФ определяют место бюджетов в составе государственной или муниципальной собственности. Финансовые средства федеральных и региональных государственных внебюджетных фондов находятся в собственности Российской Федерации. Изложенное обусловлено тем, что "...государство, обладая верховенством, самостоятельностью и независимостью власти, является единственным субъектом, способным эффективно обеспечить публичный интерес"*(233). Вместе с тем государство в лице уполномоченных органов лишь осуществляет полномочия по управлению государственными доходами, право требования в отношении которых принадлежит участником гражданского оборота.

В контексте обозначенного вопроса интересной представляется позиция ЕСПЧ, согласно которой "требование" может пониматься как "собственность" в случае, если в достаточной мере установлено, что оно может быть юридически реализовано*(234). Анализ финансового законодательства позволяет выявить механизмы реализации права требования лица на предоставление бюджетных средств. Таковым является, например, порядок взыскания средств в возмещение вреда, причиненного физическим лицам (организациям) незаконными действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) (гл. 24.1 БК РФ).

Следует отметить, что передача бюджетных средств их конечному получателю, посредством чего обеспечивается реализация его права требования, не всегда может привести к трансформации режима регулирования переданных ресурсов. Так, поступая к получателю, бюджетные средства, с одной стороны, перестают быть бюджетными "...и превращаются в средства самого предприятия"*(235). С другой стороны, указанные средства все еще продолжаю подпадать в сферу бюджетно-правового регулирования, что обусловлено необходимостью их использования по целевому назначению. Более того, при взыскании бюджетных средств за неисполнение их получателем как участником гражданского оборота договорных обязательств применяется бюджетно-правовой механизм регулирования, распространяющийся на средства бюджетов бюджетной системы. В то же время бюджетные средства, переданные физическим, юридическим лицам при исполнении судебного акта, на основании которого взыскиваются средства бюджетной системы, переходят в собственность взыскателя.

Форма собственности поступивших в бюджетную систему финансовых ресурсов может изменяться при их трансформации в средства негосударственных пенсионных фондов*(236), в средства государственных корпораций.

В некоторых случаях можно говорить об особой форме собственности в отношении финансовых ресурсов, переданных в оперативное управление публичных фондов. Так, собственниками средств пенсионных накоплений, переданных в оперативное управление пенсионных фондов, будут являться конкретные лица*(237).

В контексте рассматриваемого вопроса интересным представляется закрепленный законодательством правовой режим денежных средств, поступивших в бюджетную систему при уплате авансовых платежей в рамках таможенных отношений. Так, согласно п. 2 ст. 122 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" по истечении трехлетнего срока со дня последнего распоряжения об использовании авансовых платежей, а при отсутствии такого - со дня поступления денежных средств на счет Федерального казначейства невостребованные суммы авансовых платежей учитываются в составе прочих неналоговых доходов федерального бюджета и возврату не подлежат.

Конституционный Суд РФ в определении от 5 марта 2013 г. N 413-О указал, что такой правовой режим не предполагает прекращения права собственности плательщика на эти денежные средства, использование которых осуществляется при наличии с его стороны распорядительных актов. Вместе с тем соответствующие денежные средства, находящиеся на счете Федерального казначейства, приобретают публично-целевой характер и не могут использоваться иначе как для исполнения обязанностей, вытекающих из таможенных отношений.

С учетом сформированной позиции Конституционного Суда РФ можно говорить о том, что поступившие при исполнении налоговой обязанности в бюджетную систему денежные средства, в отношении которых возможна реализация права лица на их возврат, продолжают находиться в собственности физических лиц и организаций, их уплативших. Однако реализация данного права ограничена и это ограничение состоит в том, что соответствующие денежные средства могут быть использованы только для исполнения обязанностей, возникающих в рамках фискальных правоотношений, если лицом не будет принято решение об их возврате.

* * *

Несовершенство режимов регулирования государственных доходов во многом вызвано тем, что законодатель, признавая право собственности на публичные финансы исключительно за государством, подчас игнорирует базовые принципы построения бюджетной системы, тем самым не обеспечивая прозрачность движения финансовых потоков.

Изложенное приводит к деформации бюджетно-правовых норм, следствием чего могут стать, а иногда и становятся злоупотребления со стороны государственных органов при реализации предоставленных им полномочий по управлению государственными доходами.