Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
 Скачать 0.98 Mb.
|
§ 4. Проблематика мобилизации публичных доходовВо все времена организационная, управленческая деятельность по обеспечению установления и поступления доходов является краеугольным камнем существования власти. Для выполнения функций и задач государству и органам местного самоуправления необходимы денежные средства, материальные ресурсы, получаемые в качестве государственных доходов. Организация поступления доходов является важнейшей функцией, возложенной на различные государственные и муниципальные органы. Государственные доходы, как отмечает Н.И. Химичева, это часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также необходимой для функционирования государственных органов*(206). Наряду с термином "государственные доходы" употребляется термин "доходы бюджета". Доходами бюджета, согласно ст. 6 БК РФ, являются поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Бюджет, определяемый согласно Кодексу, как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, формируется для решения задач не только государства, но и местного самоуправления. Наряду с государственными доходами, на основании ст. 132 Конституции РФ, можно сделать вывод о существовании муниципальных (местных) доходов, управление которыми осуществляют органы местного самоуправления. Можно сделать вывод, что категория "государственные доходы" не совпадает с категорией "доходы бюджета", так как последняя формируется только за счет денежных средств, не включает средства, являющиеся источниками финансирования дефицита бюджета, а включает доходы бюджетов местного самоуправления. Поэтому доходы бюджета, как включающие в себя доходы местного самоуправления, а также иные виды доходов, не входящие в состав доходов бюджета, которые будут рассмотрены ниже, могут частично включаться, но не будут совпадать с категорией "государственные доходы". Вместе с тем государственные доходы могут включать в себя доходы в натуральной форме*(207) (доходы в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции), что расходится с традиционным определением "государственных доходов". Таким образом, в состав доходов включаются материальные ценности. В состав государственных доходов нужно включить также доходы из некоторых источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 23 БК РФ) бюджетной системы РФ, за исключением межбюджетных операций, и покупки государственными организациями государственных ценных бумаг, а муниципальными организациями - муниципальных ценных бумаг. Для дифференциации доходов необходимо рассмотреть, что относится к доходам бюджета. К доходам бюджетов согласно ст. 41 БК РФ относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним. К неналоговым доходам бюджетов относятся: - доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; - доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; - доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах; - средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; - средства самообложения граждан; - иные неналоговые доходы. Указанный перечень не является исчерпывающим и дополняется неналоговыми доходами, установленными ст. 51, 57 и 62 БК РФ. К безвозмездным поступлениям относятся: - дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ; - субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии); - субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ; - иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ; - безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования. Исходя из перечисленных выше видов доходов, к категории государственных доходов нельзя отнести дотации (межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования), субвенции, межбюджетные трансферты (средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ). Поскольку указанные межбюджетные трансферты уже находятся в бюджетной системе и относятся к межбюджетным операциям. К доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, ранее в русском финансовом праве использовался общий термин "домен", относятся: - доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; - средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке РФ и в кредитных организациях; - средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных), в залог, в доверительное управление; - плата за пользование бюджетными кредитами; - доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям; - часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей; - другие предусмотренные законодательством РФ доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных. Большинство доходов бюджетной системы РФ согласно ст. 47 БК РФ, ст. 26.15 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ст. 55 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" являются собственными доходами, т.е. обеспечивающие расходы соответствующего субъекта. К категории государственных доходов можно отнести и доходы государственных внебюджетных фондов. В бюджеты государственных внебюджетных фондов подлежат зачислению такие основные виды доходов, как налоговые доходы, неналоговые доходы (страховые взносы, штрафы и т.д.) и безвозмездные поступления. Таким образом, в государственные доходы входят доходы бюджетов (федерального и субъектов РФ, за исключением доходов местных бюджетов), средства финансирования дефицита бюджета, доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением межбюджетных операций, а также иных действий внутри казны. Основной чертой государственных доходов является их поступление из внешних источников, которые не находятся в бюджетной системе. Доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, страховых взносов на обязательное социальное страхование, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения этими органами в соответствии с нормативами, установленными Бюджетным кодексом, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями БК РФ, между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, местными бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов в случаях, предусмотренных законодательством РФ. Органы Федерального казначейства осуществляют в установленном Министерством финансов РФ порядке*(208) учет доходов, поступивших в бюджетную систему РФ, и их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации Российской Федерации, указанным в расчетном документе на зачисление средств на счет, указанный выше, а в случае возврата (зачета, уточнения) платежа соответствующим администратором доходов бюджета - согласно представленному им поручению (уведомлению). Государственные и муниципальные доходы классифицируются по различным основаниям: 1) по социально-экономическому признаку (в зависимости от форм собственности), доходы поступающие от: а) государственных и муниципальных организаций; б) негосударственных организаций; в) граждан; 2) по территориальному признаку: а) федеральные; б) региональные; в) местные (доходы муниципальных образований); 3) по методу аккумуляции: а) обязательные; б) добровольные. По порядку аккумуляции государственные и муниципальные доходы разделяются на децентрализованные (оставшиеся в распоряжении государственных и муниципальных предприятий) и централизованные (доходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, внебюджетных фондов). Еще в конце XIX в. все источники государственных доходов по способу образования И.И. Янжул делил на два класса: на частноправовые и на общественно-правовые*(209). К первому классу он отнес доходы, получаемые государством "в силу свободного акта со стороны подданных, в силу одностороннего или двустороннего договора". Сюда относятся добровольные пожертвования, "государственные имущества и промыслы, а также некоторые пошлины, лишенные принудительного характера". "Под именем "государственных имуществ" или "домен" в широком смысле разумеется всякое имущество, движимое или недвижимое, принадлежащее государству как нравственному лицу, как юридическому субъекту и или находящееся во всеобщем пользовании всех жителей государства, или же вверенное правительству как представителю страны. ...К такого рода государственным имуществам должно отнести: 1) всякую землю, назначаемую для культуры, 2) леса, 3) вещные права на пользование частными имуществами (jurainrealiena), 4) всякого рода капиталы, принадлежащие правительству"*(210). Ко второму классу - общественно-правовым относятся те, которые собираются государством с подданных в силу принудительного акта с его стороны. Эти доходы подразделены на три вида: 1) регалии; 2) пошлины и 3) налоги. Регалиями, как объясняет вышеуказанный автор, являются такие промышленные предприятия, которые государство в силу своего верховного права захватывает в свою исключительную собственность, причем частная инициатива в них или вовсе не допускается, или значительно ограничивается (на практике в бюджетах сюда относят обыкновенно безразлично все казенные промыслы, предназначенные для получения дохода). "Под регалиями принято теперь называть такого рода казенные промыслы, в которых государство имеет какое-либо преимущество пред поданными, или, другими словами, такие промысловые источники дохода, которыми государство пользуется преимущественно или исключительно для себя, совершенно не допуская частной конкуренции или же значительно ограничивая последнюю. ...По своему существу регалии составляют середину между частноправовыми и общественно правовыми источниками государственных доходов"*(211). И.И. Янжул отмечал, что некоторые авторы выделяют четвертый вид общественно-правовых источников государственных доходов - повинности, т.е. личные услуги натурой, оказываемые государству со стороны подданных. Если повинности не переложены на деньги, полагает указанный автор, то они должны входить не в состав финансовой науки, а подлежат изучению в сфере административного или государственного права. Все перечисленные источники доходов называются обыкновенными государственными доходами. В исключительных случаях государство прибегает к так называемым чрезвычайным источникам, к которым относятся: 1) займы, 2) продажа домен, 3) конфискация. Классификация, предложенная И.И. Янжулом, с некоторыми изменениями актуальна и на сегодняшний день. Доходы по способу образования можно разделить на гражданско-правовые и публично-правовые. К первым можно отнести доходы от использования государственного имущества. Ко вторым относятся налоги, сборы, пошлины, акцизы, штрафы, страховые взносы. С.В. Запольский выделяет три основные группы правоотношений по поводу внесения платежей в бюджет. К первой относятся правоотношения, возникающие в связи с распоряжением государственной собственностью. Вторую группу образует широкий круг правоотношений по налогообложению хозяйственного оборота, а также правоотношений по налогообложению коммерческих организаций, иностранных юридических лиц, а также граждан. Третью группу составляют финансовые обязательства, возникающие в области правоохранительной деятельности государства при наложении на правонарушителя имущественных санкций, не связанных с возмещением ущерба, причиненного правонарушением. Приведенные классификации позволяют не только разделить и упорядочить доходы, но и вычленить из общего числа доходов только относящиеся к государственным и муниципальным доходам. |