Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский. Финансовый механизм и право монография отв ред С В Запольский КО. Монография (отв ред. С. В. Запольский). Контракт, 2014 г
 Скачать 0.98 Mb.
|
Глава III. Публичные расходы и публичные фонды в теории и практике финансово-правового регулирования§ 1. Финансово-правовое содержание публичных расходов и публичных фондовПолитические, экономические и социальные реформы, начатые в странах СНГ после 1991 г., повлияли на все сферы жизнедеятельности. Но реализация каких-либо реформ требует использования различных ресурсов, в первую очередь финансовых, что неразрывно связано с созданием надлежащего правового регулирования общественных отношений по поводу распределения, перераспределения, управления и использования имеющихся в стране финансовых ресурсов. Поэтому указанные реформы существенно повлияли на структуру и объемы расходов в государстве, а также на виды публичных фондов, в которых аккумулируются денежные средства для финансирования указанных расходов. Причины коренного изменения видов публичных фондов и структуры публичных расходов обусловлены рядом таких объективных и субъективных факторов: 1) существенные изменения в государственном устройстве стран и системе органов государственной власти, 2) отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти, наделение органов местного управления самостоятельностью и значительные изменения в организации самоуправления в новообразованных государствах; 3) изменение акцентов в публичных интересах, которые признаются и обеспечиваются новыми государствами, 4) повышение важности вопросов социальной сферы в функционировании государства и местного самоуправления, существенные изменения организации систем социального страхования и прочие факторы. Указанные факторы стали причиной четырех существенных структурных изменений в системе публичных расходов и публичных фондов в странах СНГ. Первый фактор привел к появлению публичных по своей природе, но не государственных по форме собственности фондов денежных средств органов местного самоуправления, а именно местных бюджетов и внебюджетных целевых фондов местного самоуправления. Появление этого вида публичных фондов и, соответственно, нового вида публичных расходов связанно с провозглашением в конституциях стран СНГ независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Второй фактор связан с проведением пересмотра и перераспределения полномочий между государством и органами местного самоуправления в соответствии с новыми конституциями стран СНГ, законами о местном самоуправлении и новыми бюджетными кодексами этих стран. В результате часть публичных расходов государства, ранее финансировавшихся из государственного бюджета, стала разновидностью публичных расходов органов местного самоуправления и финансируется за счет средств соответствующих местных бюджетов, что также изменило структуру публичных расходов в государстве, публичных фондов и изменило их правовые режимы. Третий фактор связан с проведением глобальных реформ систем социального страхования, материальной основой которых также являются публичные денежные фонды. В Украине, например, часть этих фондов являются публичными по своей природе, но негосударственными по форме собственности. В России и Казахстане негосударственные по форме собственности пенсионные фонды также привлекаются к накоплению, управлению, распределению и использованию публичных по своей природе денежных средств общеобязательного накопительного пенсионного обеспечения. Появление этих фондов привело к возникновению нового вида публичных расходов, которые не относятся к расходам государства и органов местного самоуправления, что также отразилось на структуре публичных расходов. Четвертый фактор связан с почти полной приватизацией экономики стран СНГ и перераспределением ответственности между государственным и частным секторами в финансировании разного вида экономических и социальных расходов. Расширение частного и сокращение государственного сектора экономики в государстве привело к уменьшению роли государства в финансировании расходов производственного характера. В то же время выросла роль и ответственность местных органов власти и частного сектора в финансировании социальных расходов, которые раньше почти полностью финансировались за счет государственного бюджета. Так, например, приватизация жилья и жилищно-коммунальных организаций уменьшила соответствующие расходы государства и местного самоуправления. В результате эти жизненно важные для каждого гражданина расходы постепенно переходят из сферы публичных расходов государства и местного самоуправления в сферу частных расходов граждан. Это также существенным образом изменяет структуру и объемы различного вида публичных расходов. Развитие финансовых отношений в государстве, изменение и расширение круга их субъектов привели к необходимости глобального пересмотра базисных категорий финансового права, переосмысления предмета финансового права и отношений, которые регулируются его нормами, в частности отношений, связанных с распределением, перераспределением, использованием и управлением финансовых ресурсов в государстве. Отметим, что правовое регулирование управления финансовыми ресурсами является новой составляющей предмета финансового права, которая связана с отношениями, направленными на сохранение, увеличение и повышение эффективности использования публичных финансовых ресурсов. В отличие от административного права, в данном случае предметом правового регулирования являются: 1) денежные фонды, которые имеют накопительный характер (например, пенсионные накопительные фонды, которые образуются в системе обязательного общегосударственного накопительного пенсионного страхования); 2) временно неиспользуемые денежные средства государства (государственного бюджета, государственных учреждений, организаций и предприятий) и местного самоуправления (местных бюджетов, коммунальных учреждений, организаций и предприятий), которые разрешено размещать на банковских депозитах или вкладывать в облигации внутреннего займа с целью их сохранения/уменьшения влияния инфляционных процессов) и преумножения. Сложная задача эффективного финансирования функций государства, местного самоуправления и общеобязательных государственных социальных программ, а также регулирование публичных расходов в государстве оказалась зависимой от нового понимания таких базисных категорий финансового права, как "публичные финансы" и "публичные расходы". Дальнейшее усовершенствование правового регулирования публичных расходов в государстве требует: 1) выяснения сущности и определения понятия публичных расходов; 2) выявления признаков, по которым публичные расходы можно четко отделить от частных; 3) установления видов, системы и классификации публичных фондов и, соответственно, публичных расходов в современных условиях хозяйствования; 4) анализа правовых режимов публичных фондов и публичных расходов, особенностей их правового регулирования и решения других практических и теоретических вопросов. Эволюция и критерии размежевания публичных и частных расходов и фондов денежных средствУстановление критериев размежевания публичных и частных расходов и фондов денежных средств позволяет обосновать применение метода властных предписаний государства и органов местного самоуправления при регулировании отношений по поводу формирования, управления, распределения (перераспределения) и использования денежных средств четко определенных публичных фондов. История эволюции расходов в государстве является интересным отражением развития государства как целостного общественного формирования, изменений в понимании его задач, функций, обязательств перед гражданами, а также отражает эволюцию экономических и финансовых отношений в государстве. Однако начиная с периода формирования финансового права как науки и до наших дней публичные расходы как категория финансового права не исследовались в силу определенных объективных и субъективных причин. Учеными-юристами изучались лишь отдельные виды публичных расходов, а именно - государственные расходы. Дальнейшее развитие финансовой системы стран СНГ, появление новых видов публичных фондов денежных средств и, соответственно, новых видов публичных расходов обусловливают необходимость и актуальность продолжения исследований в этой сфере. Эволюция расходов в государстве неразрывно связана с эволюцией системы фондов денежных средств в государстве. Виды расходов довольно сильно изменялись и расширялись с течением времени и развитием государств как общественных образований. Рассматривая формы обеспечения функционирования государства, существовавшие со времен зарождения государств, можно сделать вывод, что под расходами необходимо понимать лишь использование фондов денежных средств. А затраты, которые осуществляются в ранних государствах в натуральной форме, не могут рассматриваться как операции, связанные с финансовой деятельностью в государстве, и потому их надо отделять от расходов. Основываясь на многочисленных дореволюционных исследованиях ученых-историков, финансистов и экономистов, можно сделать вывод, что публичные расходы постепенно, на протяжении многих столетий, выделялись из частных расходов в меру развития в государствах системы денежных отношений, регламентируемой нормативно-правовыми актами, а также в меру возникновения публичных фондов денежных средств. Так, в процессе эволюции расходов в государстве и их правового регулирования правомерно выделять три этапа: 1) период существования преимущественно "общественных" потребностей ранних общественных объединений (прагосударств). Такие потребности можно рассматривать как первый аналог общественных публичных потребностей. На этом этапе все хозяйствование и первые зачатки производства носят сугубо натуральный характер, и не существует механизмов правового регулирования публичных расходов; 2) период существования преимущественно частных потребностей и, соответственно, частных расходов. При преобразовании первоначальных общин в ранние государственные объединения возникают первые разновидности частных расходов, которые постепенно становятся доминирующими. И почти до конца XI в. все существующие расходы являлись частными расходами, за счет которых обеспечивались как частные потребности отдельных лиц, их семей, так и общественные (публичные) потребности ранних государств. В этот период осуществление частных расходов правителей уже регулируется нормами правового характера, но еще не существует нормативно-правовых актов, регулирующих публичные расходы; 3) период существования частных и публичных потребностей и, соответственно, частных и публичных расходов в государстве, который длится начиная примерно с XII в. и до наших дней. В XII-XIX вв. расходы правителей держав на удовлетворение первых разновидностей публичных нужд (оборону, строительство и поддержание путей сообщения, сооружение культовых зданий и прочие потребности публичного характера) постепенно отделяются от сугубо частных расходов правителей, превращаясь в публичные расходы. Эти расходы финансировались за счет специальных фондов денежных средств государства, а позже - за счет централизованного фонда государственных средств (государственной казны). В этот период возникает и постепенно развивается правовое регулирование публичных расходов. Так, во времена Киевской Руси и в Средние века не было четкого разделения между частными и публичными средствами в государстве, поскольку государственное имущество полностью отождествлялось с частным имуществом князей (государя). Все затраты княжеской казны на удовлетворение потребностей публичного характера носили частный характер и осуществлялись, в основном, в натуральной форме. Использование государственного имущества (в том числе денежных средств) в период феодализма осуществлялось так же, как и частного имущества правителей - соответственно разовым распоряжениям князя или государя, которые еще не были нормативно-правовыми актами. В XVII-XIX вв. окончательного, четкого размежевания публичных и частных расходов также не состоялось из-за объединения в государственной казне публичных средств государства с частными средствами императорской семьи. Однако структура расходов публичного характера постепенно усложнялась, требуя развития и совершенствования государственного регулирования в этой сфере на основе актов нормативно-правового характера. Например, в период петровской эпохи появляются экономические расходы публичного характера: расходы на строительство и функционирование государственных мануфактур и фабрик. Вместе с этим появляются и властно-правовые предписания, устанавливающие государственный финансовый контроль за такими расходами государственной казны. Также появляются санкции за невыполнение нормативно-правовых актов в сфере распределения и использования средств казны, хотя частные средства и расходы государя еще не отделены от публичных средств и расходов государственной казны. Можно сказать, что деятельность Петра I в сфере финансов служит первым примером формирования и применения государственной стратегии нормирования расходов государства в целях сокращения бюджетного дефицита. Эта стратегия основывалась на: 1) проведении государственной денежной реформы, в основу которой была положена чеканка и перечеканка монет; 2) реформировании налоговой системы с целью расширения налогообложения и увеличения доходов; 3) увеличении государственных монополий в сферах производства, услуг и торговли и "национализации" соответствующего имущества; 4) усилении государственного контроля за использованием средств государственной казны. Однако Петровские реформы не только не решили проблемы в сфере государственных финансов и расходов, а и увеличили их, приведя к инфляции металлических денег. Екатерина II внесла свой вклад в дальнейшее развитие правового регулирования и расширение видов расходов публичного характера. Она применила новую государственную стратегию финансирования расходов государства и бюджетного дефицита, которая опиралась на: 1) "приватизацию" государственного имущества, а именно - распродажу государственных земель (имущества царской семьи) в частную собственность подданных; 2) использовании первых внешних государственных займов; 3) эмиссии бумажных денег; 4) дальнейшем усилении финансового контроля за расходами казны. Стратегия Екатерины II также имела негативные последствия: использование неконтролируемой денежной эмиссии значительно ухудшило финансовое состояние государства и стало началом инфляционного обесценивания бумажных денег. В XVII-XVIII вв. в России продолжают появляться новые виды расходов публичного характера, а именно: государственные расходы на развитие и функционирование промышленности; расходы на покрытие процентов по государственным займам. Однако правовое регулирование всех существующих расходов публичного характера по-прежнему не может рассматриваться как регулирование публичных расходов, поскольку государственное имущество, включая фонды денежных средств, остается неотделенным от частного имущества монархов и является их частной собственностью. Из расходов государства, носящих публичных характер, постепенно выделяются публичные расходы органов местного самоуправления. В конце XIX в. во многих государствах уже существует два вида публичных расходов: государственные расходы и расходы административно-территориальных образований (местных "публичных союзов"), существовавших в государствах. В XVII-XVIII ст. в России тоже происходит постепенное разделение расходов публичного характера на общегосударственные и местные. На протяжении XVII-XVIII ст. в России усиливается государственный финансовый контроль за осуществлением государственных и местных расходов публичного характера на основе властно-правовых предписаний. В результате постепенно развивается правовое регулирование расходов публичного характера: их финансирование все больше связывается с наличием соответствующих актов публичной власти, которые имеют нормативно-правовой характер. Огромное увеличение объемов денежных средств, расходуемых в государстве, приводит к необходимости проведения правительством систематизации не только доходов, но и расходов государственной казны. В результате появляются первые классификации государственных и местных расходов. Также на протяжении XIX в. в росписях расходов России продолжают появляться новые виды расходов публичного характера: расходы на содержание государственных банков и расходы на формирование фондов для финансирования "недобора сборов". Последние можно рассматривать как первую разновидность правительственных резервных фондов денежных средств. Во второй половине XIX в. вопросы, связанные с использованием средств государственной казны, приобрели чрезвычайно большое значение и вызывали огромный интерес у стран, предоставлявших России внешние государственные займы. Вследствие этого Министерство финансов поставило вопрос о введении обязательного открытого опубликования государственных росписей с целью сохранения доверия стран-кредиторов. В результате в 1862 г. император России издал указ об обязательном открытом опубликовании государственных росписей (бюджетов) России. С этого времени виды и объемы расходов и доходов публичного характера стали достоянием общественности. В конце XIX в. управление государственными финансами и государственными и местными расходами в России стало одним из важнейших вопросов государственного управления. Значительно развилось правовое регулирование расходов публичного характера. С целью контроля все возрастающих объемов государственных расходов в течение XIX в. правители России попробовали применить третью государственную стратегию регулирования расходов публичного характера и борьбы с бюджетным дефицитом. Она состояла в сокращении объемов и видов расходов и проведении реформы государственного управления. Однако в конце XIX в. ученые-экономисты и финансисты отметили устойчивую тенденцию непрерывного возрастания публичных расходов. Она была скрупулезно исследована и получила форму экономического закона Вагнера, согласно которому публичные расходы непрерывно возрастают, опережая темпы возрастания публичных доходов. Необходимость сокращения государственных и местных расходов привела к существенному пересмотру их видов и использования новых подходов к классификации расходов и доходов. В начале XX в. Министерство финансов России неоднократно вносило изменения в классификацию расходов и доходов с целью улучшения баланса государственных росписей, о чем принимались соответствующие законы. В это время в Российской империи существенно расширились виды государственных и местных расходов и были заложены правовые основы полного размежевания публичных расходов государства от частных расходов императорской семьи. Значительное увеличение массива нормативно-правовых актов в сфере публичных финансов и публичных расходов, а также повышение роли правового регулирования в этой сфере привело к формированию новой отрасли права - финансового права, нормы которого регулируют общественные отношения в сфере публичных финансов. Начиная с XX в. во всех странах мира уже существует довольно развитая система частных и публичных расходов, осуществление которых регулируется финансово-правовыми нормами, которые формируют отдельную отрасль права - финансовое право. Однако в эпоху социалистической формации расходы в СССР и их правовое регулирование претерпели коренные изменения, состоялись большие структурные изменения в сфере расходов в государстве, а именно: 1) почти исчезли частные расходы экономического характера в связи с национализацией экономики страны. Некоторые их виды трансформировались в негосударственные коллективные расходы, связанные с ведением коллективного хозяйствования в агропромышленном секторе; 2) все разновидности публичных расходов, которые существовали до формирования СССР, стали отождествляться лишь с одной их разновидностью, а именно - с государственными расходами. Вследствие этого в юридической и экономической литературе СССР термин "публичные расходы" постепенно был вытеснен термином "государственные расходы", что привело к подмене категории финансового права "публичные расходы" более узкой по своему содержанию категорией "государственные расходы". Среди всех видов государственных расходов наибольший удельный вес получили расходы государственного бюджета СССР и бюджетов союзных республик; 3) среди бюджетных расходов СССР чрезвычайно увеличилась часть расходов, связанных с производством. При этом выделились две подгруппы государственных расходов: расходы, связанные с производством средств производства, и расходы, связанные с производством предметов потребления. В результате указанных структурных изменений в системе публичных расходов СССР правовое регулирование в этой сфере сосредоточилось на бюджетных расходах государства и союзных республик, а в советском финансовом праве стали выделять финансово-правовой институт государственных расходов. Следующий этап глобальных изменений в структуре расходов современных государств начался после распада СССР. Причиной этого стал целый ряд объективных и субъективных факторов, а именно: 1) образование новых государств на территории бывшего СССР с новыми системами государственного устройства и государственной власти; 2) отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти, значительные изменения в организации самоуправления в новообразованных государствах; 3) изменение акцентов в публичных интересах, которые признаются и обеспечиваются новыми государствами, 4) повышение важности вопросов социальной сферы в функционировании государства и местного самоуправления и прочие факторы. Эти факторы вызвали четыре существенных структурных изменения в системе публичных расходов в странах СНГ. Значительные структурные изменения в сфере финансов и публичных расходов в начале 90-х гг. минувшего столетия привели к дискуссии о необходимости пересмотра базовых категорий финансового права и нового осмысления его предмета. Первой причиной этой дискуссии стало появление публичных по своей природе, но негосударственных по форме собственности фондов органов местного самоуправления и фондов социального назначения - сначала солидарного, а потом и накопительного типа. Формирование публичных накопительных фондов денежных средств с негосударственной формой собственности заострило вопрос о поиске критериев четкого размежевания публичных расходов, фондов денежных средств и финансов от частных, которые не охватываются предметом финансового права. Вследствие этого в настоящее время в современных странах СНГ все еще происходит переосмысление категорий "государственные финансы", "государственные расходы", "местные расходы", "публичные расходы" как экономических категорий и как категорий финансового права. Таким образом, проблема четкого размежевания "публичного" и "частного" в праве на территории постсоветского пространства и поиски признаков "публичности" в общественных явлениях обострились в конце 90-х гг. минувшего столетия и оказалась непростой задачей из-за объективных и субъективных причин. Однако и сегодня среди юристов не существует единого мнения относительно юридических критериев, которые можно было бы принять за основу размежевания публичного и частного в общественных отношениях и праве. Римские юристы сводили отличие частного и публичного в общественных отношениях и праве к различию интересов, которые защищались государством, разделяя интересы на "частные" и "публичные". До наших дней дошла известная формула размежевания права на публичное (juspublicum) и частное (jusprivatum), которая приписывается древнеримскому юристу Ульпиану: "Publicum jus est, quod ad statum rel Romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem". Другое известное выражение римского юриста Папиниана провозглашает: "Luspublicum privatorum mutari nonpotest". Таким образом, римляне использовали как признак "публичности" именно характер интереса, который связан с определенным общественным явлением, регулируемым правовыми нормами, а именно - наличие "публичного" (общего, более широкого) или сугубо "частного" (связанного с определенным конкретным лицом) интереса. Но позже было признано, что этот критерий слишком "размыт" и требует дальнейших объяснений. В русском дореволюционном праве (которое является также источником украинского права) разделение на публичное и частное исторически не было выражено так четко, как в других государствах, и понятие "публичности" исследовалось лишь в контексте размежевания публичного и частного права. Современные ученые-правоведы вернулись к активному исследованию данного вопроса лишь в связи с радикальными изменениями общественной жизни в конце 80-х и в начале 90-х гг. минувшего столетия, когда вопрос размежевания "публичного", "частного" и "государственного" в общественных отношениях снова стал актуальным. При этом чрезвычайная актуальность вопроса связывалась с его ярко выраженным прагматическим характером: его решения напрямую связаны с установлением права государства на вмешательство (путем правового регулирования) в частную жизнь граждан, в экономическую, предпринимательскую и прочие сферы жизнедеятельности общества. Изучая труды таких классиков права, как С. Иловайский, А. Свирщевский, Ф.К. фон Савиньи и Ф.Ю. Шталь, Р. Иеринг, Еллинек, К. Кавелин, Л. Герваген, Н. Коркунов, Б. Черепахин, И. Покровский, С. Поленин, Г. Шершеневич, М. Гунель, а также современных авторов, среди которых С. Алексеев, Ю. Тихомиров и другие, мы выделили и предложили собственные критерии (признаки) размежевания "публичного" и "частного" в общественных отношениях, регулируемых нормами права. Так, мы выделили пять следующих признаков размежевания публичного и частного в общественных отношениях и праве: 1) форма собственности на материальный носитель (объект) правоотношений. На современном этапе частные отношения возникают на основе частной собственности на объект отношений, а публичные отношения могут возникать на основе государственной, коммунальной, а также коллективной собственности, которая должна пониматься как разновидность частной собственности на объект отношений. Исходя из этого, на современном этапе признак формы собственности на материальный носитель (объект) общественных отношений перестает быть ключевым, базовым признаком размежевания публичного и частного в общественных отношениях и праве. Однако он не утрачивает полностью своей значимости, поскольку позволяет установить разновидность публичных отношений и, исходя из этого, определить уровень регулирования данных публичных отношений, а именно: будут ли они регулироваться законом, который принимает высший орган законодательной власти (парламент страны), либо же они будут регулироваться решениями органов местного самоуправления разного уровня (от решений федеративных образований до решений муниципалитетов и территориальных общин); 2) характер интереса, который обнаруживается в общественных отношениях. Публичные отношения возникают на основе трех разновидностей публичного интереса (государственный, территориальный, социальный общественный интерес). Частные отношения всегда базируются только на частном интересе; 3) цель возникновения соответствующих общественных отношений. Удовлетворение потребностей одного отдельного человека порождает частные отношения; удовлетворение потребностей общества (социальных потребностей граждан, проживающих на определенной территории), территориального объединения граждан или всего государства порождает публичные общественные отношения; 4) метод правового регулирования соответствующих общественных отношений. Публичные отношения между субъектами относительно формирования, распределения и использования объекта (в данном случае мы рассматриваем фонды денежных средств) регулируются методом установления властных, императивных предписаний. Здесь необходимо отметить особенности правового регулирования частных отношений между субъектами, имея в виду формирование, распределение и использование частных фондов денежных средств. Частные отношения между субъектами относительно распределения и использования таких фондов регулируются исключительно гражданско-правовыми соглашениями. Однако отношения по поводу формирования частных денежных средств попадают под влияние императивных норм публичного (а именно - финансового) права. Так, например, налоговое законодательство многих стран предписывает методы учета амортизации основных фондов юридических лиц, устанавливает виды и ставки налогов и обязательных социальных платежей юридических и физических лиц. Это прямо отражается на объемах формируемой чистой прибыли (дохода), которая является частной собственностью соответствующих лиц и подлежит дальнейшему распределению и использованию этими лицами согласно гражданско-правовым соглашениям между этими лицами или частному решению каждого отдельного лица; 5) форма распределения и форма приспособления материального носителя (объекта) соответствующего общественного отношения к использованию. Для публичных общественных отношений характерно следующее: объект общественных отношений приспосабливается для общего, совместного удовлетворения интересов частных лиц - субъектов правоотношений, когда отдельное частное лицо не способно самостоятельно удовлетворить свой частный интерес. При этом государство берет на себя регулирование не только формирования и распределения, а также и использования (потребления) такого объекта. Для частных общественных отношений характерна другая форма приспособления объекта: объект предназначается для распределения между отдельными юридическими или физическими лицами для прямого удовлетворения частных потребностей этих лиц. При этом государство может регулировать лишь процесс формирования объекта, по поводу которого возникают отношения. Рассмотрим теперь, какое значение имеют выше приведенные признаки размежевания публичного и частного в общественных отношениях и праве для развития современного финансового права. Известно, что определяющими критериями размежевания отраслей права сегодня являются предмет и метод регулирования общественных отношений. Использование метода регулирования в качестве исходного критерия размежевания отраслей права приводит к тому, что правовая наука развивается по принципу объяснения, описания, классификации, кодификации уже появившихся правовых норм. Таким образом, развитие науки финансового права как отрасли публичного права, в частности, носит "рефлекторный" характер: она реагирует (отражает) уже происшедшие перемены в регулировании общественных отношений. Однако, назначение любой общественной науки должно состоять не только в том, чтобы описывать и объяснять уже появившиеся феномены общественного развития, но также и в том, чтобы предсказывать необходимые новые феномены и создавать условия для правильного развития этих феноменов общественных отношений, которые еще не существуют, но должны появиться и существовать. Иными словами, правильно развивающаяся научная теория должна описывать законы появления новых феноменов общественного бытия и давать методы наиболее эффективного регулирования новых отношений, а не только описывать уже проявившиеся отношения, рассматривая постфактум ошибки их правового регулирования. Для науки финансового права это означает следующее: 1) руководствуясь первым признаком размежевания публичного и частного в общественных отношениях, можно утверждать, что государство имеет право "вмешиваться" (т.е. регулировать путем принятия императивных финансово-правовых норм) в создание и функционирование новых систем обязательного социального страхования, которые базируются на формировании, распределении и использовании частных накопительных денежных фондов. Сегодня такие фонды уже создаются как второй уровень пенсионных систем Российской Федерации, Украины, Казахстана и других стран, входящих в СНГ. При этом государство обязано устанавливать правовые нормы (законы), четко регулирующие этапы формирования, управления (инвестирования), распределения и потребления (использования) таких денежных фондов. А органы местного самоуправления имеют право принимать решения о формировании, управлении (инвестировании), распределении и потреблении (использовании) подобных денежных фондов для удовлетворения социального интереса населения соответствующих территорий; 2) руководствуясь вторым, третьим и пятым критериями размежевания публичного и частного в общественных отношениях, можно утверждать о целесообразности законодательного закрепления нового вида юридических лиц: негосударственные публичные некоммерческие организации, целью которых является удовлетворение того или иного публичного интереса (в сфере образования, здравоохранения, социального обслуживания и тому подобное). Финансовая деятельность таких организаций (процессы формирования, распределения и использования денежных фондов) должна регулироваться нормами финансового права. Четкое определение такого статуса юридических лиц позволило бы, в частности, пересмотреть и усовершенствовать налоговые льготы, которые могут предоставляться юридическим лицам и предоставляются сегодня в режиме "ручного управления" экономикой во многих странах СНГ и в Украине; 3) руководствуясь пятью критериями размежевания публичного и частного в общественных отношениях, можно сделать вывод о необходимости разработки общих принципов публичного финансового контроля и мониторинга, которые должны применяться ко всем публичным денежным фондам и публичным расходам, независимо от формы собственности на денежные средства. Так, юридические лица, которые формируют, управляют или используют публичные денежные фонды (т.е. фонды, которые удовлетворяют вышеперечисленным признакам публичности), должны быть объектами единого финансового контроля и мониторинга за формированием, управлением (инвестированием), распределением и использованием таких фондов. При этом в рамках процедуры финансового мониторинга необходимо установить на уровне правовых норм единые общие требования к обнародованию информации, касающейся публичных фондов денежных средств и публичных расходов. К таким общим требованием необходимо отнести обязательное опубликование показателей, связанных с: а) правилами и методами формирования фондов, объемы денежных средств; б) правилами и методами управления (инвестирования) средств; в) целевым использованием средств; г) информацией об основных группах пользователей средствами фонда (целевые группы потребителей денежных средств); д) финансовыми планами и программами соответствующих юридических лиц; 4) применение пяти критериев, указанных выше, позволит правильно выбирать степень государственного регулирования каких-либо новых общественных отношений, связанных с формированием, управлением, распределением и использованием денежных фондов, независимо от формы собственности на эти фонды. Так, уже при написании соответствующих проектов законов мы сможем выяснять, имеем ли мы дело с публичными отношениями и публичными фондами (и тогда государство не просто имеет право, но и обязано четко регулировать все этапы формирования, управления, распределения и использования денежных фондов, а также предписывать применение общих метолов публичного финансового контроля и мониторинга) либо же речь идет о частных отношениях, которые базируются на частных денежных фондах (и тогда государство не имеет права и не должно создавать нормы, регулирующие этапы управления, распределения и использования соответствующих денежных фондов, оставив это право за собственниками таких фондов). Таким образом, четкое теоретическое и законодательное определение критериев публичности денежных фондов и расходов позволит финансовому праву в дальнейшем развиваться как науке, которая не только описывает и объясняет уже существующие правовые нормы, но которая также дает четкие рекомендации о допустимой степени государственного регулирования новых видов финансовой деятельности юридических лиц независимо от формы собственности последних. Возможность использования характера интереса, проявляющегося в общественных отношениях, в качестве признака их публичности обосновывается следующим. В современной юридической литературе теоретики публичного права определяют три вида публичного интереса: государственный, территориальный и общественный. Однако мы считаем, что не все общественные интересы приобретают признаки публичности и становятся разновидностью публичного интереса, а лишь те из них, которые получили правовое признание государства или органов местного самоуправления, если последние имеют определенную самостоятельность и независимость в соответствии с законодательством страны. При этом правовое признание государства или органов местного самоуправления тех или иных общественных интересов происходит путем декларирования в нормах законодательства заинтересованности государства или органов местного самоуправления в поддержке и удовлетворении таких интересов. Наиболее часто это осуществляется путем определения в законодательстве источников и правил финансирования мероприятий, направленных на удовлетворение соответствующего общественного интереса. Государственный интерес является разновидностью публичного интереса, легитимным носителем которого выступает государство в лице соответствующих государственных органов. Территориальный интерес является разновидностью публичного интереса, легитимным носителем которого выступают органы местного самоуправления. Публичные общественные интересы могут касаться разных направлений публичной общественной жизни и иметь разных легитимных носителей. Одним из основных публичных общественных интересов, которые признаются, защищаются и реализуются в современных государствах, становится интерес граждан в получении социальной защиты и социального обеспечения в случае полной, частичной или временной потери трудоспособности, потери кормильца, безработицы по независимым от граждан обстоятельствам, а также в старости и в других случаях. Легитимными носителями этого интереса в странах СНГ являются учреждения, созданные для обеспечения удовлетворения этого общественного интереса. Это - фонды государственного социального страхования, функционирование которых регулируется законами стран СНГ об общеобязательном государственном социальном страховании. |