Трынкин В.В. Мерцания правового поля. Трынкин_Мерцание_правового_поля. Москва 2020 В. В. Трынкин мерцания правового поля удк 34. 01 Ббк 67. 0 Т 80
 Скачать 4.96 Mb.
|
|
Специфика административного права Суть административного права Позитивное право – не единственное в своём роде. У него, как счи- тают, есть составная часть. Насколько эта часть является составной, или ею занято несколько иное место в совокупности позитивного права? Административное право, будучи составной частью, по определению, должно быть подчинено основным принципам и нормам позитивного пра- ва. Оно, тем не менее, специализируется на вопросах государственного управления, включает в себя систему государственно-управленческих, административных взглядов, идей, представлений, направленных на спе- циально создаваемые законы и регламенты [см. Бахрах, с. 71]. Бросается в глаза роль Государственного совета Франции, который считает своим достоинством создание административного права [см. Давид, с. 53]. Дан- ный вид права, едва появившись, тут же был признан одной из основных отраслей системы позитивного права, наряду с конституционным и граж- 29 данским правом. Объяснение таково: его значимость возникает от регла- ментации им общественных отношений, но не самих по себе, чем занима- ются и иные виды права, а в связи с деятельностью исполнительной вла- сти [см. Козлов, с. 6]. При оценке административного права подчёркивают его особую роль в системе позитивного права в целом – она обозначается, как наиболее значительная по объему и наиболее важная для государ- ственной деятельности по управлению [см. Брэбан, с. 31]. Значимость ад- министративного права, действительно, широка. Оно регламентирует ин- тересы: а) государства и общества; б) интересы исполнительной власти (так как для неё предназначено); в) права и законные интересы граждан. Обеспечивает нормами: г) охрану общественного порядка; д) не забывает о регламентации защиты порядка управления; е) способствует норматив- ному развитию областей экономики, образования, культуры, экологии и т.д. Оно нормативно обеспечивает действия по: ж) охране государствен- ных границ, з) организации таможенного режима, наконец, и) государ- ственной безопасности [см. 204, с. 98]. Видя такое обилие задач и функ- ций, трудно не проникнуться уважением к административному праву. Хотя несколько настораживает то, административное право обеспечивает ре- гламентацию, прежде всего, различных видов защитных функций (пункты: г, д, ж, з, и). В связи с данным креном, реализация публичных интересов в различных областях социальной, экономической, экологической и других видах деятельности отступает на второй план, либо существует в мини- мальных размерах. Закрадывается сомнение: если административное право, как часть права позитивного, становится для него наиболее важным, причём, в свя- зи с деятельностью управления, нет ли тут какого-то скрытого смысла? Специалист, вроде бы, снимает сомнение, объясняя, что административ- ное право предполагает совокупность норм, регламентирующих деятель- ность администрации [см. Ведель, с. 55]. Сомнение тут же восстанавли- вается в связи с подчёркиванием целостной роли административного пра- ва при нормативном обслуживании интересов, целей и жизнедеятельности государства [см. Атаманчук, 11, с. 98]. Хотя и подчёркивается, что в адми- нистративном праве сохраняется равноправный подход ко всем возмож- ностям граждан, предоставляемый конституцией. В связи с этим на госу- дарственные органы и должностных лиц накладываются административ- но-правовые обязанности уважать и защищать равенство прав и свобод граждан, причём, не только важных персон, но всех без исключения [см. 11, с. 99]. И даже тогда, дополняет специалист, когда имеют место право- нарушения граждан, административное право, существенно отличаясь от следственно-судебной практики, более настроено на нормативное преду- преждение противоправных действий граждан, становясь профилактиче- ским, чтобы правонарушения вообще не возникали [см. 11, с. 99]. Помимо нацеленности на поддержание общественного порядка, административное право гарантирует и охраняет реализацию норм семейного права [см. 201, с. 126]. Часто специфику норм административного права связывают с при- нудительным воздействием. Но Козлов убеждён, что нормативное при- нуждение может быть лишь крайним вариантом регламентации поведения лиц и общественных отношений [см. 103, с. 19]. Казалось бы, гуманная роль административного права в отношении к гражданам полностью доказана. Тем не менее, бросается в глаза непомерный масштаб административного права. Администрация, что из- вестно, подчинена органам управления, какого бы уровня они ни были. Следовательно, административное право всегда ограничено велениями 30 властных лиц и инициированными ими рамками позитивного права. Это складывающееся убеждение отступает перед величием административ- ного права. Его считают, видимо, не без оснований, одной из сложнейших, крупнейших и наиболее развитых отраслей права, выходящей своими масштабами даже за рамки позитивного права. Отмечено, что данный вид права наиболее тесно связан с деятельностью органов власти, тогда как их воздействие распространяется практически на все сферы государ- ственной и общественной жизни. Само по себе административное право выстроено иерархически, имея внутри своего строения явный бюрократи- ческий крен [см. 132, с. 575]. Из-за максимальной близости администра- тивного права указам и постановлениям власти, данному праву придаётся статус центральной отрасли в правовой системе, воздействующей на дру- гие отрасли права. Более того, административному праву, наряду с регла- ментирующими функциями, позволено использовать и полицейские спосо- бы воздействия на граждан в необходимых случаях [см. Бахрах, с. 58]. Оказывается, что перечисленные функции – не предел и административ- ному право придана также судебная функция. Благодаря ей, этот вид пра- ва давно перешагнул границу обычного толкования норм и положений. Административный судья, решая даже важные вопросы, часто не пре- клоняется перед буквой закона по сравнению с судьёй гражданского су- да, демонстрируя и свою независимость, и своё право на специфиче- ское нормотворчество [см. Ведель, с. 60]. Известно, что регламентация самой управленческой деятельности в её главных аспектах также обусловлена действиями администрации. Она же использует приданные ей полномочия для формирования направленности управленческого процесса, подготавливая управленче- ско-правовые акты. Помимо действий администрации, нормотворчески об- служивающей властный верх, у неё есть много функций, направленных в сторону народа. В частности, административное право активно использу- ется для наказания правонарушений по очень широкому кругу сфер эко- номики и жизни. В случае необходимости, столь же часто используется административное принуждение. Хотя тому же праву придана функция су- дебной защиты законных интересов, прав и свобод как юридических струк- тур, так и физических лиц [см. Бахрах, с. 121-122]. В любом случае обилие функций администрации правительства и создаваемых ею норм права не может не казаться чрезмерным. Потому произошло то, что произошло: часть позитивного права, названная административным правом, словно вырвавшись из-под его опеки, становится масштабнее, значительнее и действенней его самого. Оказывается, что возможности административно- го права на этом не исчерпаны. Будучи видом некодифицированного спо- соба регламентации событий и действий, административное право имеет возможность расширять области своего применения в любую сторону и в любом отношении. А поскольку оно, вроде бы, не носит законодательного характера, ничто не мешает ему постоянно наращивать объём правил и норм, обязательных к исполнению лицами и структурами, находящимися в государстве. В теоретическом плане отсутствие кодификации у админи- стративного права свидетельствует о возможности произвольного ввода тех или норм, иногда вследствие не государственных, а узко корпоратив- ных интересов. С позиции общего взгляда на правотворчество, такие нор- мы ситуативны, случайны, в их появлении и введении отсутствует главное – объективная необходимость, а также системная логика. Иногда им ста- вится в заслугу право нормирования, регламентации управленческих от- ношений; возможность устанавливать запреты, позволяющие пресекать 31 злонамеренную деятельность должностных лиц, даже привлекать их к от- ветственности [см. Козлов, с. 21]. Но в самом крайнем случае любой адми- нистратор зависит от повелений правителя и его заместителей. И так – по всем направлениям, где в роли правителей выступают главы регионов. Если злокозненный в отношении к гражданам чиновник мил своему прави- телю, никакое административное принуждение, никакой запрет против не- го не сработает. По этой же причине администрации практически никогда не обращаются в суды – их собственных полномочий достаточно, чтобы провести в практику собственные решения, опираясь на ресурс власти [см. Брэбан, с. 152]. Слияние власти и бюрократии Французские специалисты юриспруденции чтут абсолютистский ре- жим за возвышение и усиление королевской власти в противовес дворян- ским, корпоративным или местным привилегиям. Ещё более они чтут Наполеона за форсированное создание иерархической централизованной власти и авторитарного управления. Они не оставили без внимания и ад- министративный аппарат, который, сохранив верность абсолютизму, был в этом плане даже усилен [см. Ведель, с. 56-57]. Само административное право создано Государственным советом Франции, внешне – высшей су- дебной инстанцией. Во Франции данный орган считается даже смелым судьёй по отношению к администрации, так как членам совета хорошо известен административный опыт [см. Ведель, с. 59]. Сам это совет – яв- ление парадоксальное и типичное одновременно. Парадоксален он тем, что судьями администрации нынешней являются бывшие, особо отличив- шиеся администраторы, вышедшие на пенсию. В этом отношении судеб- ная функция обращается в фикцию, так как службист никогда не предаст и не пойдёт против службиста, всегда решая дело в его пользу. Специали- сты Франции, сопоставляя конституционное и административное виды прав, первое считают интернациональным по своей конструкции, тогда как административному праву принадлежит верховенство внутри страны [см. Давид, с. 44]. В этом плане возник парадокс: конституционное право, бу- дучи основным во всех странах, постепенно стало сдавать позиции перед административным правом, в результате чего свободолюбивую Францию победила мощнейшая тенденция защиты королевской власти её админи- страцией от всех, даже мелких посягательств. На этой основе именно во Франции, по свидетельству Сен-Симона, выросло наиболее изощрённое сословие юристов [см. 184, с. 419-422]. В административном праве Франции заложена с тех пор внешняя двойственность, но внутренняя стройность: двойственно оно тем, что не считает функцию управления единственной задачей исполнительной вла- сти, и в то же время связывает её со всеми общественными делами, что соответствует существу общих регулятивных процессов. Но главной и ис- ключительной задачей исполнительной власти был и остаётся сам про- цесс управления [см. Ведель, с. 32]. То есть, приписывание властному управлению связи со множеством общественных дел больше похоже на имитацию такой деятельности. Само по себе французское администра- тивное право во многом амбициозно. Бросая все свои силы на максималь- ное усиление роли властного управления и административного права, оно значительно отстранилось от собственной истории, от понимания широ- чайшей палитры процессов, происходящих в обществе. Так, составители административного права не заметили и не учли глубоких идей, обосно- 32 вавших регулятивные процессы, на которые способно само общество, и что было главной целью великой французской революции 1789-93 гг. При- мер правоведов Франции оказался заразителен. Направляя свои интел- лектуальные силы на сам процесс властного управления и его админи- стративный придаток, наши специалисты, живущие уже в XXl веке, без обиняков заявляют, что административная власть, используя формы предписания или дозволения, по своему существу принудительна [см. Козлов, с. 19]. То есть, собственно регулятивная функция административ- ного права уступила функции принуждения. Понятно, что любая власть ис- пользует фактор принуждения, как основополагающий. В административ- ном праве данное свойство переносится на направленность хода создания норм, а также на направленность вытекающих из норм действий. Кое-кто предпринимает попытку провести водораздел между дей- ствиями власти и действиями администрации, что верно. Верно потому, что фактор принуждения часто сковывает инициативы людей и обще- ственно-экономическое развитие в целом. Использование его в широком социально-экономическом пространстве останавливает развитие страны и лишает её соревновательных преимуществ по сравнению с другими стра- нами. Потому администрации, в отличие от власти, целесообразно приме- нять силу принуждения только в крайних случаях, и не более. Есть и сугу- бо властное различие: власти принадлежит полнота фактических полно- мочий, тогда как у администрации таких полномочий нет, и она по положе- нию обязана обслуживать действия власти. Хотя, и это парадоксально: любое полномочие властное лицо реализует посредством той или иной части своего административного аппарата. Специфика взаимных отноше- ний между властью и административным аппаратом отчасти переворачи- вается – аппаратные специалисты больше думают и больше делают, а властное лицо лишь ставит подписи. Но в любом случае, властное лицо и его администраторы по отношению к внешним обстоятельствам и другим лицам выступают, как нечто целое: административное право не может быть повёрнуто как против властного лица, так и против любого члена его администрации. На эту тему в позитивном праве есть специальная норма: необходимо, чтобы члены правительственной администрации обладали специальным режимом, отличающим их административно-правовые воз- можности от норм общего права [см. Брэбан, с. 263]. Кто-то стремится создать впечатление, будто, нормы позитивного права налагают ответственность на властных лиц за их неправомерные деяния, точно также, как на их администрации за аналогичные действия [см. Брэбан, с. 235]. Но при спайке властных лиц с их административным аппаратом, ни одна норма любого вида права не может быть повёрнута против властного лица, и, соответственно, против членов его администра- ции. Произойди такое, и у кого-то может создаться впечатление, будто властное лицо не настолько и властное, чего пирамида власти не допуска- ет никогда. Ответственность властных лиц наступает, обычно, лишь после смены правителя, да и то далеко не во всех случаях. Ведь издревле из- вестно: невозможно допустить даже малую толику преуменьшения власт- ного авторитета. Потому те правители, от дел которых странам были нанесены большие несчастья, спокойно доживают свой век. А если позво- ляет здоровье – участвуют и в политической жизни. Один из специалистов, правда, утверждает, что управление недопустимо смешивать с политикой. Мол, политика связана с выбором общих направлений государственного развития, что в значительной степени отражено в конституционном праве [см. Брэбан, с. 25]. Однако политика в углублённом прочтении – это борь- 33 ба за власть или за её сохранение всеми доступными средствами. В этой борьбе, часто ведущейся подспудно, наиболее активны сам правитель и его ближайшая администрация. Потому требовать запрета властным орга- нам заниматься политикой, это всё равно, что требовать от жаждущего перестать хотеть пить. Что до выбора направлений развития для страны, он может стать заботой парламента. Хотя стратегию этому выбору всегда создаёт верховная власть, конкретно – её отраслевые административные управления. Квинтэссенцию главной линии развития страны создаёт глав- ная администрация правителя. Виртуально исключив политику из области управления, специалист спешит выявить пограничные явления, вновь отыскивая связь между по- литикой и властью. Теперь он уже считает связь политики с властью оче- видной. Объяснение, правда, далеко от точности, так как им используется понятие «политическая власть» [см. Брэбан, с. 26]. Понятие «политическая власть» создаёт иллюзию, будто такая власть присуща только структуре управления, тогда как в хозяйственных отраслях, в отраслях здравоохра- нения, образования, культуры нет политики, хотя всегда есть властные ор- ганы. Но любая власть, где бы она ни применялась, с какими бы целями ни использовалась, всюду сохраняет свой императив: главное в делах – со- хранение самой власти, а если её мало – тогда требуется её преумноже- ние, увеличение, захват. Этот императив по сущности своей политический. Соответственно, и бюрократия, всюду действующая от имени (хотя не все- гда по поручению) власти, присутствует в политическом поле и способ- ствует его изменению только в сторону властного интереса. Лишь иногда, что заметил Монтескьё [см. 141, с. 551], бюрократия сама поднимается на место властителя. Так в XX веке из генерального секретаря партии ВКП(б), по сути – бюрократической должности, Сталин поднялся до грозного главы государства, получив в придачу звание генералиссимуса. Появившийся в итоге административный режим основан на четырёх принципах. К первому относится отграничение администраций от влияния судебных властей. Потому юрисдикция общего суда на администрации и их право не распространяется. Во втором принципе учтён особый режим административных актов: в одном отношении администрация вправе при- нимать исполнительные решения, издавая в одностороннем порядке нор- мативные акты; в другом отношении, администрации даны полномочия для заключения контрактов. Согласно третьему принципу, администра- цию всё же каким-то образом обязывают уважать право. Четвертый принцип следует из третьего, налагая ответственность на публичную власть (также и на её администрацию), обязывая её возмещать ущерб в какой-то форме [см. Ведель, с. 65]. Данный перечень прав и обязанностей активно выделяет полномочия и привилегии администрации, значительно тушируя факторы её ответственности за свои действия. Ведь выяснено, что администрация, вслед за властью, в отличие от всех иных субъектов права, фактически неподсудна. Потому она имеет все основания исполь- зовать свои полномочия и привилегии так, как ей угодно. А ответствен- ность за её неправомерные деяния в реальности не возникает (по крайней мере, согласно принципам французского права). |