Трынкин В.В. Мерцания правового поля. Трынкин_Мерцание_правового_поля. Москва 2020 В. В. Трынкин мерцания правового поля удк 34. 01 Ббк 67. 0 Т 80
 Скачать 4.96 Mb.
|
|
Администрация и законы Несмотря на представления о масштабе и роли позитивного права, административное право неожиданно превратилось в базовую его от- расль. Утверждается, что таковым оно стало в связи с возможностью ис- 34 пользовать императивный метод правовой регламентации. Хотя ранее выяснено, что вес особый административного права обусловлен непо- средственной тесной связью аппарата с верховной властью. Именно по этой причине специалист метод властных предписаний считает главным, так как он способен, якобы, обеспечить правовую защиту прав и свобод граждан, а также публичные интересы государства [см. Бахрах, с. 58-59]. Хотя защита прав и свобод граждан для самих администраторов и права, рождённого в недрах административного аппарата, фактически – пустой звук, дымовая завеса, позволяющая беспрепятственно это право при каж- дой возможности нарушать. Это обстоятельство отчасти подтверждается Тихомировым, делающим акцент на методе повеления административного права, присущем для властных распоряжений. В данном случае также применяются властно-обязательные формы, настроенные на принуждение к определенным действиям или к правомерному поведению [см. 201, с. 100]. Ясно, что такое поведение считается правомерным лишь в трактовке составителей административного права. Современники иногда не совсем точно расставляют приоритеты, настаивая на близости административного права к отраслям публичного права и, прежде всего, к праву конституционному. Эти отрасли столь близ- ки, полагает Тихомиров, что могут считаться своего рода правовыми близ- нецами [см. 201, с. 119]. Такое сближение могло бы свидетельствовать о некоем равенстве в положении двух основных видов прав. Тем не менее, факт такого сближения во многом условен и в нём не учтены важные раз- личия между этими видами прав. Специфика конституционного права со- стоит в формальном закреплении высоты положения и максимума полно- мочий верховной власти по отношению к другим видам власти и органам государства. Кроме того, конституционное право содержит немало норм, посвящённых основным направлениям развития организаций, прав и сво- бод граждан, социально-экономического строя и т.п. То есть, в конституци- онном праве много статей, не связанных с деятельностью и положением верховной власти. Административное право, наоборот, в основном, по- священо только проблемам верховной власти, тогда как остальные статьи и нормы являются лишь уточнением и разъяснением этой основной зада- чи, так или иначе связанной с другими сторонами жизни. Аналогична ситу- ация при соотношении административного права и законов. Тихомирову кажется, что субъекты административного права получают именно со сто- роны закона некий мандат на пользование управленческо-властными функциями. Хотя тут же им вводится верное уточнение, что в пределах имеющихся полномочий субъекты административного права действуют по своему усмотрению [см. 201, с. 100]. Мне думается, ситуация выглядит прямо наоборот: составители административного права очерчивают гра- ницы, через которые закон не в состоянии переступить в случае правона- рушений со стороны действующих высших властных лиц и администрато- ров, что выяснено ранее. 13 Действительно, возможность субъектам адми- нистративного права действовать по своему усмотрению почти полностью освобождает их от обязанностей перед законом и ничем не ограничивает их действия по отношению к гражданам. Именно поэтому в России посто- янно увеличивается рост административных наказаний за самый незначи- тельный проступок, не говоря уж о больших правонарушениях. Возникает 13 Напомню: члены правительственной администрации обладали специальным режимом, отличающим их административно-правовые возможности от норм общего права [см. Брэбан 263]. 35 и обратное движение: везде, где начинает действовать администрация, теория законодательства с лёгкостью наделяет её решения и действия статусом правовых. Хотя в реальности для этого часто нет никаких под- линных оснований. Ведь прикрываясь обозначением «администрация», действуют такие же частные лица, получившие возможность выступать, вроде бы, от имени и по поручению народа страны. Хотя правительства и администрации, и это знают все, никто и нигде не избирает. Помимо политических проблем, администрацию вслед за властью крайне интересуют вопросы собственности. Специалист, оценивая эту по- зицию, апеллирует к нормам права: мол, государственная собственность ни под каким видом не отчуждается, никому не позволено её продать или уступить. Администрации, согласно данному мнению, прямо-таки запре- щено распоряжаться собственностью государства по своему усмотрению. Допустимы лишь эпизодические меры, связанные с перерегистрацией, уценкой или изменением основного назначения собственности. Тем са- мым, убеждает Брэбан, запрет на отчуждение собственности исключает административный произвол в способах её использования [см. 31, с. 166- 167]. Практика и наблюдения за действиями правителей вместе с их адми- нистрациями дают иные результаты. Гегель предостерегал: не может быть частной собственностью сама власть и функции государственного управ- ления [44, с. 302]. То есть, в отличие от специалиста, понимавшего под собственностью совокупность материальных объектов и финансовых средств, Гегель выявил более существенный объект собственности – саму власть и её властно-управленческие функции. Маркс повторил за Гегелем указание на этот вид собственности, также подвергнув его критике. В отношении к материальной и финансовой собственности, а также к самим людям издревле властные лица были убеждены в том, что все зем- ли, строения, ценные камни и металлы, а также подданные принадлежат им полностью и без остатка. Это представление в неявной форме пере- шло к нынешним правителям государств и их администраторам. При об- стоятельствах, политически способствующих властному лицу, он, в случае невнимания к своей совести, распоряжается имуществом государства, от- расли, корпорации, как своим собственным: резко увеличивает свой лич- ный капитал, строит себе дворцы, яхты, покупает авиалайнеры, одаривает наследников неслыханным богатством. 14 Если кто-то сомневается по по- воду обогащения правителя в современных условиях, то достаточно вспомнить правление П. Порошенко на Украине с 2014 по 2019 гг. За этот период он в несколько раз преумножил своё состояние, используя пре- имущественно ресурс власти президента. Обогащению нечистых совестью властных особ способствует также бюджет, в принципе, предназначенный для обеспечения социальных, хозяйственных, оборонных и других важных программ. Тем не менее, в любой бюджет закладывается специальная статья расходов на властное лицо и его аппарат. Даже в случае ухудше- ния экономического положения страны, такие расходы никогда не сокра- щаются, а только прирастают. 15 У тех правителей и их администраций, ко- торые не дружны с совестью, аналогично распределяются главные ресур- сы страны. Большая их часть уходит властно-административным олигар- 14 Фёдоров К. Г. История государства и права зарубежных стран. – Изд. 2-е. – ЛГУ. 1977. – С. 76. 15 Фёдоров К. Г. История государства и права зарубежных стран. – Изд. 2-е. – ЛГУ. 1977. – С. 160-161. 36 хическим группам, проявляющим особенную заботу о себе, а народу до- стаются крохи. В наше время на властные и административные структуры активно повлияла рыночная идеология. Тут же возникла уловка, согласно которой администрация, вроде бы, отказывается от присущих ей прерогатив. Про- исходит это часто при проведении аукционов и заключении контрактов, осуществляемых от имени государства. В этих случаях полномочия ад- министрации уступают место административному договору, согласно ко- торому администрация сама себя наделяет правами на проведение аук- ционов и заключение контрактов, уже в соответствии с нормами частного права. То есть, чиновничество правительства в таких случаях словно превращает себя в частных лиц [см. Ведель, с. 34]. Этот вид действий, более имеющий вид манипуляций, позволяет чиновникам существенно обогащаться в ходе проведения аукционов и заключения контрактов. Так, притворившись частными лицами, чиновники во многом снимают ответ- ственность с административных структур и себя за совершённые дей- ствия. В то же время, все остальные участники аукционов и контрактов прекрасно осведомлены, что имеют дело с действующими администра- тивными лицами, полномочий которых достаточно, чтобы наказать неугод- ных. Ясно, что подобные манипуляции с правом и полномочиями позво- ляют чиновникам легально обогащаться за государственный счёт. Страна теряет от таких аукционов и контрактов средства в той же пропорции, в ка- кой обогащаются её административные слуги. Парадоксально, но факт: при активном влиянии административного права на все формы позитивного права и на жизнь общества, само оно со- стоит из сборников нормативных актов, весьма условно именуемых адми- нистративными кодексами. Последние в западной практике сохраняют статус компиляций, а не законов, тщательно апробированных теорией и практикой развития государств. Да и выпускаются подобные акты больше частными издателями в коммерческих целях. Потому официальным ис- точником права их считать нельзя [см. Брэбан, с. 47]. Соответственно, со- всем не безупречна возникшая концепция административного права. В ней большинство сторон жизни каждой страны, связанных с развитием поли- тических, экономических отношений, образования, культуры и т.п., сориен- тировано только на подчинение управлению [см. 201, с. 37]. Это слишком узкий подход, во многом ограничивающий активное развитие разных сто- рон жизни. Государственное управление, по идее направленное на приве- дение в гармоничный строй всех общественных отношений, преследует, с позиции административного права уже отмеченную цель – заботу об усло- виях деятельности исполнительной власти [см. Козлов, с. 10]. В этом пунк- те скрыто сильнейшее смещение акцентов. Государство, по определению, – максимально масштабная система организационных отношений в грани- цах страны, не сводимо к органам власти. Его подлинная миссия – служить организации процессов социально-экономического развития. Создатели административного права, наоборот, обернули этот важнейший вид дея- тельности на ничтожно малую цель – силами аппарата чиновников слу- жить управленческим структурам, что становится и основополагающей це- лью при создании административного права. Контроль над действиями администрации Возможен ли контроль над действиями администраций и насколько он может быть эффективен? 37 Так как администрация тесно слита с властью, часто критика в её ад- рес перенаправляется на власть. А последняя пребывает в состоянии па- радокса: все отношения и структуры в мире активно развиваются, тогда как структура власти сохраняется неименной. Критика, направленная на действия властей, отмечает, что они ни сдвигаются с мёртвой точки в деле развития гуманистических условий организации общества: сохраняется статус-кво в законах о выборах; немало управленческих решений нужда- ется в их обжаловании в судах. Так, люди в регионах никак не могут сми- риться с постоянным и фактически произвольным повышением тарифов структурами ЖКХ. Да и за противоправные действия чиновников должна всё же более систематично применяться уголовная ответственность [см. 170, с. 216]. Что же предлагают по этому поводу специалисты административного права? Зеленцов начинает с квалификации административного правона- рушения, воспринимая его, как деяние, ущемляющее права, свободы, ин- тересов участников управленческих процессов; либо как способ незакон- ного возложения на кого-то обязанностей; либо как вид незаконного при- влечения какого-то лица/лиц к ответственности [см. 82, с. 483]. То есть, данный вид права воздействует двунаправленно: внутрь административ- ных отношений и в отношении к структурам или гражданам сраны. После- дующее уточнение в большей степени направляет вектор воздействия права внутрь отношений самой администрации. Разъясняется, что свое- образие административных деликтов выделяет их в относительно само- стоятельное правовое явление. Так, административные проступки не столь очевидны. Проявляются они в способах издания незаконных адми- нистративных актов. Такие проступки более наглядны в случае соверше- ния неправомерных административных действий [см. Зеленцов, с. 490]. В конкретизации выявляется: субъекты административных правоотношений, коими могут быть должностные лица любого уровня, попадают в поле дей- ствия права, не исполняя свои обязанности так, как предписано. В таких случаях ими нарушаются права и законные интересы иных участников ад- министративных правоотношений [см. Зеленцов, с. 491]. Небольшое от- ступление: если данный вид права повёрнут внутрь себя, значит, ненад- лежащее исполнение своих обязанностей чиновником определяется его начальником. Не возникает ли в этом случае субъективная трактовка начальником действий чиновника? Она действительно может быть тако- вой: либо по причине утраты лояльности чиновника, либо в связи со скрытной защитой им интересов другого начальника во вред данному. В любом случае – специфика нарушения прав внутри властно- административных отношений больше соответствует решениям властных лиц, нежели строгой норме. Вторая часть административных правонарушений рассматривается на фоне нормативного поля, возникающего между чиновниками и частны- ми лицами. Тут тоже не обходится без уловок. В частности, противоправ- ным считается деяние, прямо не противоречащее конкретной норме пра- ва, но нарушающее без достаточного законного основания субъективные права частных лиц [см. Зеленцов, с. 492]. Возникает естественный вопрос: кто́ в состоянии определить степень и характер нарушения субъективных прав граждан, если действие чиновника не противоречило норме права? Мне думается, что такая квалификация противоправных действий чинов- ника больше похожа на прикрытие действий администрации, так как ква- лифицировать их при отсутствии нарушений норм права практически никто не возьмётся. Впрочем, аналогичных определений в административном 38 праве немало. К примеру, фактор вины при правонарушениях чиновников квалифицируется не как фактический, а как психологический или даже со- циально-политический. Мол, чиновник не принял достаточных мер в ходе недопущения правонарушения [см. Зеленцов, с. 493]. И вновь вопрос: кто́ в состоянии определить – достаточны ли были меры, принятые чиновни- ком, или нет? По крайней мере, его вышестоящий начальник по собствен- ной воле делать этого не будет, а гражданам, пострадавшим от бездей- ствия чиновника, добиться его наказания другим способом вряд ли удаст- ся. Меж тем, указание на социально-политический фактор возникает не случайно – иногда попустительство со стороны чиновников приводит к крупным происшествиям или стихийных бедствиям. Так было с мощным наводнением в посёлке Тулун Иркутской обл. (2019 г.), когда из-за бездея- тельности местной администрации не была вовремя возведена отводная дамба. В результате погибли десятки людей, сотни людей остались без крова над головой (и всё это – накануне зимы). Но есть скрытые социаль- но-политические последствия, которые позволяют использовать админи- стративное право по субъективному усмотрению. К примеру, при строи- тельстве космодрома «Восточный» были расхищены сотни миллионов рублей. Тогда как глава отрасли, отвечающий за строительство космодро- ма, остался на своём посту. Административное право далеко от справедливости в отношении к семейному праву. Например, существует практика органов опеки, когда они по малейшему подозрению в нарушении прав ребёнка, может быть, в связи с придуманным подростком наказанием (вроде бы, применённым родителями в отношении к нему), или с лёгкими нарушениями обществен- ного порядка самим подростком, изымают ребёнка или подростка из се- мьи, даже если она вполне благополучна. Детей отдают в детдома, а там они часто переживают потерю родителей. Подростков передают также ор- ганам правопорядка для помещения их в лагеря для несовершеннолетних правонарушителей, где они приобретают криминальный опыт и становятся потенциальными правонарушителями. 16 Аналогично отношение админи- стративного права с отраслями, так называемого, социального права. Например, наиболее острой была проблема экологии на озере Байкал. В 1990- е годы по инициативе писателя Сибири В. Распутина с огромным трудом был закрыт целлюлозно-бумажный комбинат, сильно загрязнявший воду Байкала. Прошло несколько десятков лет. И вновь некий предприни- матель, получив административное разрешение, строит новый завод, вы- зывая беспокойство не только российской, но и мировой общественности. То же самое произошло с морским загоном для белух и касаток на Даль- нем Востоке в начале 2019 г. Административные разрешения были полу- чены, вследствие чего морские животные, занесённые в «Красную книгу» подвергались большой опасности. Пришлось даже вмешиваться Прези- денту. Но и тогда достаточно долгое время загон для морских животных продолжал действовать. Стоит отметить, что в бывших странах социализма для служащих государственной администрации особый статус не устанавливался. На них полностью распространялось гражданское и трудовое право. В США и большинстве англосаксонских стран положение госслужащих почти срав- нялось с правовым положением служащих частного сектора [см. Брэбан, с. 263]. В Англии при достаточно умелом управлении понятие администра- 16 Лишь в сентябре 2020 г. законодатели принялись рассматривать законопроект, в кото- ром были бы учтены перекосы в работе органов опеки. 39 тивного права вообще игнорировалось и в настоящее время о нём вспо- минают лишь эпизодически [см. Ведель, с. 56]. Аналогично положение дел в Верховном суде Англии, где судьи активно сопротивляются развитию и использованию административного права, не желая следовать континен- тальному образцу. Судьи настаивают на сохранении принципов и норм общего права [см. Давид, с. 175]. Такое положение дел в странах преце- дентного права даёт существенное основание для пересмотра отношения к сути права, именуемого административным. Если же в государстве уста- новлена гуманная регулятивная структура, она в состоянии вообще обой- тись без административного права. Что касается массы вопросов, в кото- рых ныне применяются административные нормы, их нетрудно заменить на нормы регистрационные, или нормы гражданского права, что, кстати, отчасти уже делается. С проблемами принуждения лиц, совершающих правонарушения и преступления, ныне вполне справляются правоохрани- тельные структуры, применяющее нормы уголовного права. Что касается лёгких правонарушений, то тут достаточно воздействия мировых судей, а также участковых (по типу шерифов), роль которых в настоящее время стала почему-то совсем незаметной. |