Трынкин В.В. Мерцания правового поля. Трынкин_Мерцание_правового_поля. Москва 2020 В. В. Трынкин мерцания правового поля удк 34. 01 Ббк 67. 0 Т 80
 Скачать 4.96 Mb.
|
|
Проблема двух палат парламента Прежде всего следовало бы разобраться с формой представитель- ной законодательной структуры. Согласно традиции данную роль испол- няют две палаты парламента. Предварительный немаловажный вопрос: насколько оправдана представительная структура, делящаяся на две па- латы – верхнюю (сенат) и нижнюю (палата представителей)? Наибольший вопрос связан с существованием сената, восходящего к патрицианскому сенату Древнего Рима. В современности общим местом является попадание в состав членов сената каждого бывшего президента, который становится сенатором по закону и пожизненно. Данное право вос- ходит к праву членов королевской семьи, попадавших в сенат по праву принадлежности к верховной власти. Одновременно в сенат проходили пэры по праву рождения. 276 В целом данная палата издревле считалась «палатой господ». Иначе говоря, сенат становится местом поддержания властного авторитета и финансового обеспечения бывших правителей и наиболее знатных фигур. В настоящее время его существование оправ- дывается фактом представления и учёта интересов отдельных регионов. Хотя в реальности в сенат попадают современные знатные фигуры, в прошлом активно служившие власти, часто к регионам непосредственного отношения не имевшие. В ряде западных стран сенат заселён наиболее богатыми людьми. Реальная польза от сената минимальна, так как его роль сводится к утверждению законов, обсуждённых и принятых нижней палатой парламента. И лишь в США сенат в составе конгресса играет до- статочно существенную роль, обладая многими полномочиями исполни- тельной власти. Хотя у него есть и несущественные для страны функции. Так, согласно конституции США, сенатом рассматриваются удостоверения об избрании новых сенаторов, а также вопрос о привилегиях самим сена- торам [см. Конст США 138]. В последнем вопросе присутствует явный ка- зус с позиции права (не закона), заключающийся в том, что сенаторы уста- навливают привилегии сами себе. Тем же правом, кстати, обладают и за- конодательные собрания, решая, например, вопрос об установлении са- мим себе планки зарплаты. Страна может бедствовать, как в России, вре- мя от времени, но законодатели и сенаторы исправно повышают планку своих зарплат, несмотря ни на что. То же самое происходит с правом установления правил своих процедур. Будь в отношении к воле законода- телей более сильная воля, к примеру, воля народа, данные правовые ка- зусы никогда не возникли бы. Ещё парадокс, теперь уже относящийся к теоретической позиции Ильина. С одной стороны, он активно заботился о духовном благе народа, о его полноценных правах; с другой стороны, он выступил в пользу средств, усиливающих главу государства. С этой целью Ильин рекоменду- ет создать при правителе вне учреждений стоящий особый Совет Непри- косновенных или Совет Старейшин. Он должен, по мнению Ильина, суще- ствовать при любой форме единоличного правления, будь то диктатура или монархия. Как и в сенате, полномочия членов совета, по мнению Иль- ина, должны быть пожизненными. Цель создания такого совета – иметь право независимого суждения о происходящем в государстве; обладать правом обращения к главе государства с советами и законопроектами. Помимо данных функций, у совета есть право ревизии всех учреждений и 276 Конституции и законодательные акты буржуазных государств ХVII-ХIХ вв. – М., 1957. – С. 442. 652 публичных дел в государстве; все соображения совета доводятся до све- дения главы государства [см. 85, с. 48]. Вообще-то, при царском режиме уже существовал сенат параллельно с законодательным собранием. Од- новременно предлагаемый Ильиным совет изымает функцию ревизии у счётной палаты. Парадокс усиливается: параллельно с упрочением мо- нархии, Ильин утраивает количество законодательных органов, причём, как и в сенате, со значимыми функциями и пожизненным пребыванием в данной структуре. Предполагаю, что совет потребовался Ильину лично, чтобы войти в состав верховных законодателей и с помощью совета пере- устраивать Россию по своему теоретическому образцу. Критичный подход к деятельности законодательных органов позво- лил бы избрать противоположный вектор преобразований – настоять на ненужности верхней палаты парламента. Помимо излишней законода- тельной надстройки, устранение верхней палаты парламента позволит из- бежать конфликта интересов при принятии законов. Например, в 1984 г. президентом была предложена новая редакция ст. 11 конституции Фран- ции. Имелась ввиду возможность проведения референдума по поводу га- рантий публичных прав и свобод граждан. Однако сенат отклонил данный проект. Национальное собрание, вопреки решению сената, вновь одобри- ло этот проект конституции. Сенат занял непримиримую позицию, ещё раз отклонив указанную статью [см. 107, с. 31]. Тем самым, олигархические кланы Франции, оккупировавшие сенат, не допустили возрождения пуб- личных прав и свобод граждан. Бывали во взаимоотношениях сената и палаты представителей ещё более замысловатые и запутанные коллизии, когда сенат всегда настаивал на своём. Помимо законодательных колли- зий, финансовое содержание сената достаточно обременительно для бюджета. Положение дел заметно изменилось бы, если бы существовала одна представительная структура со всеми функциями, ныне разделён- ными между двумя палатами. Состав представительной структуры Помимо необходимости однопалатной представительной структуры, важен сам её состав. В настоящем своём виде она формируется из депу- татов, избранных по мажоритарному принципу и по партийным спискам. В депутаты, как правило, попадают лица, стремящиеся быть ближе к струк- турам власти. Сами они до избрания в парламент часто уже были связаны с той или иной властной должностью, но на местах. Парламент для них – это вид карьерного роста по властной пирамиде, так как наиболее рьяных парламентариев, как правило, назначают на правительственные должно- сти. Ясно, что главной целью таких депутатов является их собственная чиновничья карьера, а задачи общегосударственного значения отодвига- ются, как правило, на второй план. Иногда с составом депутатов вообще происходят чудеса, когда он в большинстве своём предстаёт в виде сто- ронников партии чиновников (как в России). Члены партии чиновников, скорей, по роду привычной деятельности, знают лишь один вид законода- тельных инициатив – введение запретов. Не случайно, парламент иногда издаёт закон за законом, в котором запрет наслаивается на запрет. Тогда как проблемы интенсивного развития страны и законодательное обеспе- чение условий данного развития периодически остаются в тени. Ещё одна проблема, связанная с парламентариями – их иммунитет. В ряде консти- туций прописано, что ни одного члена парламента нельзя подвергать пре- следованию, аресту, тюремному заключению или привлекать к суду за вы- 653 сказанные мнения. С формальной точки зрения иммунитет помогает про- тестно выступающим и голосующим депутатам быть свободными в выска- зывании своих мнений, особенно относящихся к критике правительства. Но гораздо чаще иммунитет продлевается за стены парламента, защищая депутата от следственных органов и закона, когда он совершает проступок или правонарушение. Более гуманны и ответственны те страны, в которых иммунитет не предоставляется никому. Суть в том, что и у депутата, как и у судьи достаточно политического веса и полномочий, чтобы противосто- ять тем или иным посягательствам на них, когда это делается незаконно. Будучи полностью отделёнными от народа, законодатели в макси- мальной степени озабочены упрочением своего льготного положения. Они сами создают нормы регламента своей работы, сами устанавливают себе планку заработной платы (вне зависимости от состояния экономики стра- ны), сочиняют любые законы, не будучи не ограничены ничем. В частно- сти, в связи с опасением за процент будущего голосования, который был бы не в их пользу, а также в связи с ростом протестных настроений в сре- де молодёжи, законодателям ничто не мешает повысить возрастной ценз для молодёжи, подняв его до тридцати пяти лет. Тем самым, молодёжь может быть лишена избирательного права. Либо законодатели вводят уго- ловную ответственность для лиц, призывающих к отчуждению части тер- риторий России. Но разве найдётся в стране хоть один здравомыслящий человек, способный выступить с таким заявлением? А националисты Украины, ратующие за возвращение Крыма, защищены границей и ино- странной юрисдикцией. Устрашающий закон, таким образом, создаётся ни для кого. Вряд ли подобный состав парламента соответствует стратегиче- ским интересам развития государства, а также интересам народа. Каким образом парламент может быть трансформирован (или преоб- разован) в гуманно действующую законодательную структуру? Отчасти подсказка содержится в мнении Ильина. Он, рассуждая о человеке- политике, считает, что таковой должен быть не партийным, а предметным. Лишь в этом случае, полагает Ильин, он способен опереться на реальную социальную силу. Предметную принадлежность политика он связывал с традиционно понимаемыми сословиями. К ним Ильин относил духовенство и всех верующих; домовладельцев; торговцев; учителей и преподавателей вузов; рабочих; буржуазию; наконец, крестьян [см. 85, с. 54]. Мысль о необходимости политиков не партийных, а предметных, очень верна. Она полностью соответствует философской традиции, выдвигающей на первое место профессиональных представителей гражданского общества. Но со- став категорий, обозначенных, как предметные, далёк от совершенства. В этот состав должны войти профессионалы, занимающиеся фактическим трудом – духовным и физическим. По этому признаку, в состав граждан- ского общества не могут войти представители духовенства, домовладель- цы и буржуа. Остальные категории нуждаются в выверке по отношению их к фундаментальным областям деятельности. К таким областям относятся профессионалы: промышленности; торговли; специалисты по координа- ции; военные; профессионалы права, а также специалисты по воспитанию, образованию, культуре. Критерий отбора данных областей деятельности раннее определён – без какой-либо из данных областей деятельности общество существовать и развиваться полноценно не в состоянии. В этой связи вырисовывается иной состав парламента: не абстрактно выдвигающие себя кандидаты и не члены политических партий, а представители наиболее важных областей деятельности. За каждым таким представителем стоит реальная область 654 деятельности и множество её активнодействующих профессионалов (ре- альная и очень конкретная социальная сила). Каждый из них непосред- ственно связан с профессионалами своей области деятельности и без- условно ответствен перед ними. Каждый из таких депутатов прекрасно осведомлён обо всех главных проблемах развития его области деятель- ности. То есть, качественно изменяется специфика взаимосвязи и зависи- мости депутатов от вполне конкретных и знающих их граждан. В том же ключе ранее высказывался Гегель. В отношении к депутатам он считал необходимым, чтобы они не представляли каких-то единичных лиц, но бы- ли представителями какой-либо одной из существенных сфер общества, представляя её крупные интересы [см. 44, с. 335]. В данном контексте Ге- гель сохраняет идею сословий (отраслей деятельности), как фундамента по отношению к представительным структурам, что очень перспективно. В этом же ключе мыслил и российский теоретик народовластия, считавший лучшим способом для понимания представительства использование со- словного принципа. В таком случае кандидаты, избираемые на общих представительных собраниях депутатами, поддерживали бы непосред- ственную связь со своими сословиями, будучи реальными поверенными их интересов. В то же время, представители сословия всегда имели бы воз- можность указать избранным ими представителям, каќ эти последние должны поступать и что́ должны отстаивать. Формой встречи и взаимного общения депутатов с членами своего сословия становились общие пред- ставительные совещания [см. Тахтарев, с. 12]. Мне думается, что представительная структура, созданная на основе выдвиженцев из наиболее важных областей деятельности, может быть наиболее дееспособной, так как в неё попадают наиболее активные в де- ловом отношении граждане. Она также может быть наиболее ответствен- ной, так как для профессионалов место депутата – это не способ карьер- ного роста, а средство для законодательного обеспечения развития обла- стей деятельности и страны в целом. Наконец, такое представительство никаким образом не может оторваться от родных отраслей и областей де- ятельности, так как у них есть чёткое понимание ответственности перед профессионалами своего круга. Также и профессионалы, работающие в отраслях и областях деятельности, имеют полную возможность напрямую передать свои пожелания по законодательным инициативам знакомым им по профессии и понимающим их профессионалам-депутатам. Состав регулятивной структуры В случае успешного хода преобразования, относящегося к составу представительной структуры, возможен переход к следующему этапу, предполагающему обновление самой исполнительной структуры с целью её преобразования в структуру регулятивную. Данный переход наиболее сложен, потому скорых результатов в этом плане ждать не приходится. В любом случае модель данного преобразования может помочь в поиске пу- тей тем умам и представителям стран, в которых социально-политические условия наиболее созрели для подобных преобразований. В настоящее время структура исполнительной власти является наиболее консервативной и неготовой к обновлению. Более того, многие специалисты даже мысленно не допускают такую возможность, продолжая совершенствовать то, что нуждается в существенном изменении. Хотя есть из них очень немногие, для которых сложившаяся структура управле- ния – вовсе не панацея от всех бед при решении социально-политических 655 проблем. К текущему времени пирамида власти выросла в ряде управлен- ческих систем более чем достаточно. Верхние её этажи, помимо главы и членов кабинета, включают в себя ряд уровней пожизненно работающих чиновников, которых иногда именуют авторитетными. Хотя, сразу отмечу – их авторитет особого свойства: он заключён в неплохом знании расстанов- ки политических фигур внутри самой пирамиды управления, да в умении вовремя доставить ближайшему начальнику необходимую ему справку или документ. Далее идёт расстановка чиновничества по ступеням пира- миды управления сверху-вниз, каждый из которых обслуживает (часто со своей скрытой корыстью) того или иного начальника. Вот собственно, и вся структура традиционно работающей, как её называют «гражданской», на деле – политически-административной, бюрократической службы. Отме- чается, что во многих странах к политически-административной («граж- данской») службе относят, наряду с чиновниками, административную ра- боту на государственных предприятиях, учреждениях и в организациях [см. Атаманчук, 11, с. 109-110]. Это верная форма фиксации, так как политиче- ски-административное воздействие на профессионалов наиболее сильно именно в местах их непосредственного труда. Кстати сказать, непосред- ственное соприкосновение администраторов с профессионалами стано- вится удобной формой для последних в плане обновления управленче- ской структуры. В отношении к чиновникам министерств и ведомств такое преобразование намного сложней. Тем не менее, когда-то всё-таки придётся преобразовывать верхние ярусы пирамиды управления. Об этом отчасти думал Коркунов. Отмечая, что чиновники верхних ярусов считают себя единственно компетентными специалистами, Коркунов отмечал, что учреждения с исключительно кад- ровым составом чиновничества по необходимости подвержено отчужде- нию от жизни, рутине и омертвению. Такие чиновники часто надменны и вряд ли будут отзывчивы с гражданами. Они являются противниками всех новшеств. Коркунов предлагал, дабы как-то укоротить чиновничество, до- полнить их состав «представителями с разными общественными интере- сами». В этой связи им видится две процедуры рассмотрения вопросов – чиновниками и народными представителями. Последние чутко выражают интересы общественного мнения, составляя грамотную оппозицию прави- тельству [см. 110, с. 399-400]. Предложенная Коркуновым модель обнов- ления чиновничества достаточно уязвима. Во-первых, не ясен состав народных представителей. Во-вторых, надежда на их оппозиционность правительству может оказаться тщетной, так как оказавшись в центре формирования решений и распределения ресурсов, они вскоре забудут о народных интересах, превратившись в таких же чиновников. Наконец, в случае их самостоятельных решений, неясна форма согласования и нахождения некоего среднего варианта между решением чиновничьим и представительным. Граждан по форме обращается к важнейшим направления демокра- тизации административно-политической («гражданской») службы. В отли- чие от Коркунова, он предлагает спектр преобразований: форму непосред- ственного участия граждан в выработке, принятии и выполнении государ- ственных правовых актов; форму совершенствования самоуправления; передачу управленческих функций и полномочий сверху вниз [см. 48, с. 84]. К сожалению, данный спектр преобразований далее нигде в тексте его книги не конкретизируется, не выявляются дополнительные условия, что превращает заявку преобразований в обычную декларацию. Атаманчук усматривает истоки административно-политической («гражданской») 656 службы, связывая их с сущностью демократии, когда она исходит из мно- гонационального народа [см. Атаманчук, 11, с. 107]. Данное начало изло- жения настраивает на его аналогичное развитие. Действительно, по фор- ме специалист переходит к анализу моментов, характеризующих суть службы в развитых демократиях. Отмечается, что к административной службе часто относят виды общественно-полезной деятельности, финан- сируемые из бюджета; а также то, что во всех странах непрерывно идут административные реформы, позволяющие укрепить взаимосвязи власти, административной службы и общества. Высказав данные, относительно перспективные идеи, специалист неожиданно сворачивает на совершенно иной путь признания в России необходимости сильного государства (читай – верховной власти) [см. 11, с. 113-114]. В отличие от такого странного по- ворота, Брэбан чётко расширяет состав подлинно государственных слу- жащих, включая в него широчайший круг учителей и преподавателей ву- зов, весь состав медицинских, почтовых работников, профессионалов до- рожного сообщения, наконец, полицию и военнослужащих [см. 31, с. 265]. Данная идея перспективна тем, что при описанном составе государствен- ных служащих чиновники, как особая каста, утрачивают свою исключи- тельность, превращаясь в одну из частных категорий государственной службы в целом. Впрочем, состав государственных служащих должен быть расширен до числа всех профессионалов, работающих на государ- ственных предприятиях. Основания этому расширению даёт Брэбан, включив в государственных служащих профессионалов дорожного сооб- щения. Но если в государственную службу входит одна группа профессио- налов, есть основания для введения в неё всех остальных категорий. В этом плане стирается официальная грань между служащими- администраторами и служащими профессионалами. Такое расширение понятия «государственные служащие» становится, в принципе, основани- ем для вхождения многих профессионалов в состав исполнительной структуры страны. Теоретическая основа подобного преобразования создавалась со времени Аристотеля. Сам он относит к возможности властвования всех тех, кто профессионален. Ведь организация общей жизни на высшем уровне предназначена для согласования видов деятельности, а непросто ради общения [см. 10, 1281а]. Следовательно, те, кто наиболее активен в профессиональной деятельности, наиболее пригоден для государствен- ной жизни и должен принимать в ней большее участие. Наоборот, люди богатые, либо знатные, не обладающие нужной долей профессионализма, не могут претендовать на участие в государственной деятельности [см. 10, 1281а5]. Далее Аристотель оценивает степени профессиональной компе- тентности для весомого выбора должностных лиц. По его мнению, сведу- щие в землемерном искусстве способны правильно выбрать руководителя землемерными работами, а сведущие в кораблевождении правильно вы- берут командира корабля [см. 10, 1282а10]. Из всех таких отраслей дея- тельности, возглавляемых профессионалами, складывается общая госу- дарственная структура управления. Есть и возражение в отношении к принципу избрания в управленцы лиц из числа профессионалов, так как считается, что государственное управление охватывает гораздо более широкий круг задач, нежели задачи узкопрофессиональные [см. Даль, с. 71]. Такое опасение недальновидно. Ясно, что процесс управления охва- тывает широкий комплекс проблем. Но этот комплекс не существует в ви- де недифференцированной массы, в которой невозможно разобраться. Каждая из проблем относится к той или иной отрасли дел. Соответствен- 657 но, по каждой проблеме есть свои компетентные специалисты, которым всегда нетрудно согласовать свои позиции и взгляды. И всё же ныне правящим лицам трудно отделаться от мысли, что они понимают и могут делать в управлении всё, а народ неспособен ни к чему. Монтескьё в отношении к способности народа обладать верховной вла- стью не сомневается ни на мгновение. Более того, по его мнению, все управленческие дела народ должен вершить сам. И лишь там, где это не- возможно, он должен поручать управление своим уполномоченным – должностным лицам. Данные уполномоченные должны строго назначаться самим народом, чтобы верховная власть ни на мгновение не уходила из рук народа [см. 141, с. 18]. Ранее рассматривалась тема сроков правле- ния, в которой приводилась позиция Монтескьё, считавшего, что опти- мальный срок правления – год. В этой связи, профессионалам должно быть предоставлено право образовывать исполнительную структуру. Сами профессионалы обязаны чередоваться через полгода или год, а на их место должны делегироваться по списку представители той отрасли дел, где они трудились. Список может обрабатываться генератором слу- чайных чисел, либо может быть использован алфавитный порядок в отно- шении к соответствующей категории – профессионалов, мастеров или творцов. Выборы в их современном состоянии, будучи затратными, во многом случайными (в отношении к интересам граждан), часто весьма предсказуемыми (из-за административного ресурса), более не потребуют- ся из-за указанных несовершенств. Возможен начальный этап такого преобразования, отмеченный Кор- куновым: в переходный период профессионалам также от каждой области (отрасли) дел должно быть предоставлено право периодически (через полгода, год) делегировать своих представителей в управленческие струк- туры на паритетной основе с действующими управленцами. Конфликтные вопросы должны решаться на совместном совещании путём голосования. Каждая из сторон должна обладать правом вето. Если проблема не может быть решена, она должна быть отложена на будущее время. По мере пол- ного вхождения профессионалов, уполномоченных коллективами своих областей (у́же – отраслей деятельности), в управленческо-регулятивные процессы, им должны предоставляться полномочия по самостоятельному ведению общегосударственных дел. |