Трусов, Лаврентьев Мун право НА МВД 2013 (печ). Нижний новгород
 Скачать 0.8 Mb.
|
|
ГЛАВА 10. Экономическая основа местного самоуправления § 1. Понятие экономической основы местного самоуправления Эффективность решения вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципалитетов, может быть обеспечена только в том случае, если установлена прямая зависимость между объемом решаемых вопросов местного самоуправления и материально-финансовыми ресурсами, направляемыми на решение этих вопросов. Принцип достаточности собственных средств есть непременное условие осуществления местного самоуправления, что подтверждается и опытом зарубежных стран, в которых каждый муниципалитет имеет собственность, свои источники доходов в виде местных или четко фиксированной доли общегосударственных налогов. Наличие собственной экономической основы является необходимой предпосылкой сохранения статуса самостоятельности органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления решают вопросы ведения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Муниципальная собственность согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ признается и защищается равным образом среди других форм собственности и составляет материальную базу местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ большое внимание уделяет регулированию экономической составляющей местного самоуправления. В Законе содержится отдельная глава, посвященная этим вопросам, которая так и называется "Экономическая основа местного самоуправления" (глава 8). В ней заключены правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с муниципальной собственностью, – владением, пользованием и распоряжением муниципальным имуществом, составлением, утверждением и исполнением местных бюджетов, осуществлением имущественных прав муниципальных образований и некоторые другие вопросы. Следует отметить, что экономическая основа местного самоуправления также характеризуется комплексным характером регулирования. Она регулируется правовыми нормами различных отраслей права: конституционного, гражданского, финансового, земельного, жилищного и других. При этом экономические основы местного самоуправления предопределены не столько тождественностью частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, сколько близостью государственной и муниципальной собственности, зависимостью и производностью последней от первой, а также единым публичным характером. Согласно ст. 49 Федерального закона № 131-ФЗ, экономическую основу местного самоуправления составляют: 1) находящееся в муниципальной собственности имущество, 2) средства местных бюджетов, 3) имущественные права муниципальных образований. Таким образом, как институт муниципального права, экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, средствами местных бюджетов, а также реализацией имущественных прав муниципальных образований. Наличие собственной экономической основы дает возможность муниципальным образованиям эффективно использовать принадлежащее им имущество. Муниципальный бюджет должен служить укреплению экономической самостоятельности муниципального образования, активизации его хозяйственной деятельности, позволяет развивать инфраструктуру на подведомственной территории, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов. А категория имущественных прав муниципальных образований, включенная в понятие экономической основы местного самоуправления Федеральным законом 2003 г., предполагает – в рамках закона – их участие в хозяйственном обороте, выпуск ценных бумаг, привлечение объектов государственной и иных форм собственности для решения задач местного самоуправления1. Общие принципы экономических основ местного самоуправления устанавливаются Европейской хартией местного самоуправления (ст. 9): 1) органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточным собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций; 2) финансовые средства органов должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям; 3) часть финансовых средств органов местного самоуправления должны поступать от местных налогов и сборов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, установленных законом; 4) финансовые системы, на которых основываются средства местного самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими; 5) защита более слабых муниципальных образований, для чего вводятся процедуры финансового выравнивания. Эти принципы получили конкретизацию в национальном законодательстве России, в частности в Федеральном законе 2003 года № 131-ФЗ: 1) принцип достаточности ресурсов; 2) принцип использования ресурсов подведомственной органу власти территории; 3) принцип инфраструктурной целостности; 4) принцип содействия органов государственной власти развитию экономических основ местного самоуправления. Реформирование системы местного самоуправления на принципах самоорганизации и самообеспечения предполагает активную работу по расширению муниципальной экономики, поиску новых и диверсификацию имеющихся источников финансирования. § 2. Понятие и природа муниципальной собственности Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Это конституционное положение позволяет заключить, что муниципальная собственность существует на равных основаниях как с частной, так и с государственной и другими формами собственности. Однако они различаются по своей природе: государственная и муниципальная собственность составляют разновидности публичной собственности, частная относится к индивидуальной, личной собственности конкретного лица или объединения лиц. Отличия публичной и частной собственности заключаются не в способах ведения хозяйства, достаточно близких, а в способах присвоения дохода от эксплуатации собственности: при частнохозяйственной деятельности доход имеет частноправовую форму присвоения, т.е. поступает, как правило, тому, кто эту деятельность осуществляет, в публичных хозяйствах происходит публичноправовое присвоение дохода: лица, причастные к его образованию, передают доход собственнику – в нашем случае соответствующим местным сообществам. Как указывалось выше, в соответствии со ст. 49 Федерального закона № 131-ФЗ, находящееся в муниципальной собственности имущество является составной частью экономической основы местного самоуправления (ч.1). Заметим, что Федеральный закон № 131-ФЗ наряду с понятием "муниципальная собственность" использует понятие "муниципальное имущество". В связи с этим необходимо провести между ними разграничение. Во-первых, исходя из общего понятийного аппарата Гражданского кодекса РФ имущество – это конкретные виды материальных объектов, которые могут находиться в той или иной собственности. Одни и те же имущественные объекты могут находиться в разных формах собственности. Следовательно, муниципальное имущество следует считать материальным содержанием муниципальной собственности. Во-вторых, допустима такая ситуация, когда собственник какого-то имущества передает его в пользование муниципальному образованию, однако не отказывается от своих прав собственника. Муниципальное образование с согласия собственника может пользоваться переданными объектами точно так же, как и муниципальным имуществом. Таким образом, на соответствующий период это имущество имеет режим, во многом сходный с муниципальным имуществом. Такое имущество, переданное каким-либо собственником в пользование муниципального образования (например, от государства вместе с отдельными переданными государственными полномочиями), играет немаловажную роль в экономических отношениях местного самоуправления1. Муниципальную собственность как разновидность публичной собственности следует рассматривать как материальную основу реализации функций местного самоуправления и как экономическую базу обеспечения самостоятельных прав населения на управление муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 215) муниципальной собственностью считается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. То есть основными признаками муниципальной собственности признаются ее вещный состав и принадлежность к муниципальному образованию. Однако при этом не учитываются содержательная сторона муниципальной собственности, ее социальная природа. Субъектом права муниципальной собственности являются различные виды муниципальных образований. От имени соответствующего муниципального образования – собственника – его правомочия могут осуществлять те или иные его органы местного самоуправления и должностные лица, а также (по их специальному поручению и от их имени) юридические лица и граждане, что не делает их собственниками данного имущества. Объектом права муниципальной собственности выступает любое имущество, по составу соответствующее перечню, предусмотренному федеральным законодательством, а по целевому назначению – перечню вопросов местного значения. Обобщая вышесказанное, следует заключить, что подмуниципальной собственностьюпонимаются объекты, находящиеся на территории муниципального образования и за его пределами, самостоятельно созданные органами местного самоуправления для решения вопросов местного значения, переданные муниципальному образованию в результате разграничения государственной собственности, полученные или приобретенные муниципальным образованием иными законными путями. Основные способы формирования муниципальной собственности:
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. § 3. Виды объектов муниципальной собственности Федеральный закон № 131-ФЗ выделяет несколько видов муниципальных имущественных объектов в зависимости от их целевого назначения. Это имущество, предназначенное: 1) для решения вопросов местного значения; 2) для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; 3) для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; 4) для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ не разделяет по объектам муниципальное имущество между названными его категориями. Это означает, что любой муниципальный имущественный объект может использоваться по каждому из названных целевых назначений. Федеральный закон № 131-ФЗ делит объекты муниципальной собственности на две группы: 1) имущество, находящееся в собственности поселений; 2) имущество, находящееся в собственности муниципальных районов. Что касается городского округа, в его муниципальной собственности по Закону могут быть все виды имущества из обеих групп. Итак, в собственности поселений могут находиться: 1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; 2) автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения; 3) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка в границах поселения; 4) жилищный фонд; 5) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения; 6) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; 7) имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности; 8) имущество библиотек поселения; 9) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; 10) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры); 11) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта; 12) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения; 13) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; 14) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; 15) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; 16) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами; 17) пруды, обводненные карьеры на территории поселения и др. В собственности муниципальных районов могут находиться: 1) имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района; 2) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог; 3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района; 5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; 6) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории района муниципальной милицией; 7) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время; 8) имущество, предназначенное для создания условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района; 9) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; 10) архивные фонды; 11) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг; 12) имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; 13) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами; 14) пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района; 15) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов и др. В собственности поселений и муниципальных районов может находиться иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Содержащийся в Законе перечень объектов по каждому уровню муниципальных образований является не "минимально необходимым", а "максимально возможным". Это перечни не обязательных, а возможных объектов, т.е. одно муниципальное образование может иметь весь набор объектов, перечисленных в Законе, у другого чего-то может не быть. Однако муниципальные образования не могут иметь в собственности никакого иного имущества, если оно не попадает в перечень объектов, названных в Законе, либо не предназначено для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Согласно ч. 5 ст. 50 такое имущество не может оставаться в собственности муниципальных образований и подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом. Лыскова Н.А. в своем диссертационном исследовании «Условия функционирования и особенности социально-экономического развития муниципальных образований» (Волгоград, 2011) приводит следующую классификацию объектов муниципальной собственности:
Согласно ч. 3 ст. 215 Гражданского кодекса РФ, имущество, являющееся объектом муниципальной собствен ности, подразделяется на: 1) имущество, закрепленное за муниципаль ными унитарными предприятиями и учрежде ниями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Муниципальные пред приятия имеют общую цель деятельности пре доставление населению жизненно необходимых материальных и духовных благ, которые взаи мосвязаны в процессе функционирования; 2) имущество муниципальной казны, к ко торой относятся средства местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за муници пальными предприятиями и учреждениями. Таким образом, муниципальная собствен ность включает в себя широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально бытового назначения, локализованную в рамках муници пального образования. От уровня развития муниципальной собствен ности, а также эффективности использования ее составляющих во мно гом зависит качество жизни населения. |