Трусов, Лаврентьев Мун право НА МВД 2013 (печ). Нижний новгород
 Скачать 0.8 Mb.
|
|
ГЛАВА 8. Межмуниципальное сотрудничество § 1. Сущность и формы межмуниципального сотрудничества Решение вопросов местного значения выступает основной задачей местного самоуправления, но справиться с их решением без посторонней помощи муниципальным образованиям практически невозможно. Поэтому практика осуществления местного самоуправления «подталкивает» муниципальные образования к координации усилий и совместной деятельности. Межмуниципальное сотрудничество выступает одной из гарантий местного самоуправления в Российской Федерации, способом осуществления местного самоуправления, а также инструментом защиты права населения на местное самоуправление. Важно отметить, что межмуниципальное сотрудничество изначально диспозитивно по своему содержанию, создание межмуниципальных организаций и участие в их деятельности выступает правом, а не обязанностью муниципальных образований. Органы государственной власти могут только содействовать вовлечению муниципалитетов во взаимодействие между собой. Количество межмуниципальных объединений, в которых участвует (является членом, учредителем) муниципальное образование не ограничено. Нормативной основой межмуниципального сотрудничества выступают положения Федерального закона № 131-ФЗ, ст. 8 и развивающей ее положения гл. 9, которая так и называется «Межмуниципальное сотрудничество». Поскольку любой вид объединений муниципальных образований должен иметь определенную организационно-правовую форму, то к числу нормативных актов, регулирующих межмуниципальное сотрудничество, могут быть отнесены соответствующие федеральные законы. Например, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Органы государственной власти могут издавать специальные нормативные правовые акты по вопросам организации взаимодействия с муниципальными образованиями. Например, Указом Президента России от 2 ноября 2007 г. № 1451 образован Совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, в Нижегородской области разработан специальный закон от 31 марта 2010 г. № 60-З «О полномочиях органов государственной власти Нижегородской области по взаимодействию с Ассоциацией "Совет муниципальных образований Нижегородской области"». Непосредственное регулирование правоотношений в области межмуниципального сотрудничества отнесено к ведению самих муниципальных образований – только они уполномочены учреждать межмуниципальные объединения, а соответственно определять цели из создания, формы работы, порядок членства и иные вопросы организации деятельности межмуниципальных объединений1. Поэтому детали правового регулирования межмуниципального сотрудничества проявляются в учредительных документах межмуниципальных объединений. Межмуниципальное сотрудничество может преследовать широкий спектр целей, среди которых следует назвать:
В зависимости от поставленных целей могут быть предусмотрены различные организационно-правовые формы межмуниципального сотрудничества. Действующее законодательство предусматривает несколько форм межмуниципального сотрудничества:
В зависимости от организационно-правового содержания межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в трех основных формах:
§ 2. Межмуниципальные объединения В соответствии со ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ, в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Законодательно установлено, что совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации вправе проводить съезды, на которых решаются такие вопросы, как утверждение устава совета, определение размеров и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета и содержание органов управления совета, избрание органов управления совета, осуществление иных полномочий, определенных уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность, а полномочия органов государственной власти субъектов Федерации по взаимодействию с советами муниципальных образований могут определяться законами субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. В свою очередь, в соответствии со ст. 67 Федерального закона № 131-ФЗ, советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Оно создается в целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований РФ, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами. Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации. Такое объединение действует на федеральном уровне с 2006 года. В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований. В качестве видов таких "иных" объединений муниципальных образований можно назвать: - Союз российских городов – общероссийская организация, созданная еще в 1991 году для представления на федеральном уровне интересов городских муниципальных образований; - межрегиональные ассоциации – Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация городов Урала и др.; - региональные объединения – ассоциации (союзы) муниципальных образований отдельных субъектов РФ, например, Ассоциация городов Ленинградской области, Ассоциация городов Владимирской области,; - специализированные ассоциации - Ассоциация городов-наукоградов России, Ассоциация закрытых административно-территориальных образований и др. Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность. В соответствии со ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ, представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Органы местного самоуправления могут даже выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации. Межмуниципальные хозяйственные общества создаются в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения. Потребность в объединении ресурсов возникает, прежде всего, в связи: - с целесообразностью объединения финансовых ресурсов муниципальных образований в связи с недостаточностью собственных финансовых средств отдельных муниципальных образований; - с необходимостью повышения эффективности деятельности и исчерпанием внутренних ресурсов такого повышения; - с необходимостью повышения качества и расширением видов предоставляемых населению публичных услуг, организуемых органами местного самоуправления; - с необходимостью использования "эффекта масштаба" (в отдельных случаях незначительное количество услуг или потребителей услуг приводит к отказу в их предоставлении, так как делает их оказание экономически необоснованным, невыгодным для хозяйствующих субъектов); - со сложной кадровой ситуацией в муниципальных образованиях. Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с гражданским законодательством и считаются созданными с момента их государственной регистрации. В ст. 69 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрена возможность создания по решению представительных органов муниципальных образований некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Такие организации создаются в рамках межмуниципального сотрудничества. В то же время в закон не исключает создание такой некоммерческой организации представительным органом одного муниципального образования. Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» под некоммерческой организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации создаются для решения следующих задач: - достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей; - охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан; - защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи; - в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Право на создание некоммерческих организаций муниципальных образований закрепляется только за представительными органами местного самоуправления, призванными выражать волю большинства населения муниципальных образований. § 3. Система поддержки местного самоуправления федеральными органами государственной власти Российской Федерации Основой государственной поддержки местного самоуправления на федеральном уровне является разработка и реализация федеральных целевых программ развития местного самоуправления (в рамках общей стратегии государственного строительства) и социально-экономического развития муниципальных образований или их отдельных категорий (в рамках государственной региональной политики) – сфера деятельности Президента РФ и Правительства РФ. Следует отметить, что комплексная федеральная целевая программа развития местного самоуправления в России так и не принята до сих пор. Однако принимается достаточно большое количество программ, которые, так или иначе, влияют на состояние местного самоуправления, инфраструктуру территории, социальное благополучие местного населения, экономические основы. Так, только реализация Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года» (принята Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2002 года № 858), позволит улучшить жилищные условия более 141 тыс. сельских семей, улучшить состояние здоровья сельского населения за счет повышения доступности и качества первичной медико-санитарной помощи, повысить уровень и качество электро-, водо- и газоснабжения сельских поселений, обеспечить их телефонной и телекоммуникационной связью, повысить уровень занятости сельского населения и т.п. В качестве примеров можно привести федеральные целевые программы «Жилище» на 2011-2015 годы, «Чистая вода» на 2011-2017 года, «Культура России (2012-2018 годы)», «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года», «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы», «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы» и др. В соответствии с полномочиями федеральных органов государственной власти можно выделить следующие основные направления государственной поддержки местного самоуправления:
Формы государственной поддержки различны, начиная от принятия нормативных правовых актов и перманентного мониторинга законодательства по вопросам организации и деятельности местного самоуправления и заканчивая рассмотрением предложений и обращений местного самоуправления, оказанием прямой материально-финансовой помощи. Отметим, что такие формы поддержки характерны не только для федеральных органов государственной власти, но и для органов государственной власть субъектов РФ. § 4. Система поддержки местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации Согласно положениям Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта РФ содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта РФ. В целях развития местного самоуправления органы государственной власти субъектов Российской Федерации реализуют различные меры, в том числе проводят работу по оказанию органам местного самоуправления консультативной, методической поддержки и организации взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. Анализ показывает, что в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации указанная работа проводится весьма активно, с использованием сети Интернет, применением современных технологий (видеоконференций, вебинаров и т.д.). Важную роль в процессе информационной и методической поддержки органов местного самоуправления играют советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Серьезное внимание органами государственной власти субъектов Российской Федерации уделяется профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников органов местного самоуправления – во многих регионах эта работа носит системный характер. Для примера рассмотрим, систему поддержки местного самоуправления в Нижегородской области. Итак, в рамках организации взаимодействия с органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов областным Правительством проводятся: 1) единые информационные дни, 2) ведется работа по оказанию консультативной, методической помощи главам и сотрудникам администраций муниципальных образований. Единые информационные дни Нижегородской области проводятся с целью улучшения информирования населения о деятельности Губернатора и Правительства Нижегородской области, получения объективной информации о положении дел в муниципальных образованиях Нижегородской области, учета общественного мнения при определении стратегии и тактики в реализации программ социально-экономического развития области и оперативного решения возникающих проблем на местах. Темы проведения единых информационных дней определяются с учетом анализа общественно-политической и социально-экономической ситуации, складывающейся на территории области. Информационные дни проводятся один раз в два месяца во всех муниципальных районах и городских округах Нижегородской области в форме выступлений, бесед, дискуссий в трудовых коллективах организаций, на встречах с населением. В части оказания консультативной, методической помощи органам местного самоуправления, начиная с декабря 2006 года, регулярно проводятся занятия с главами и сотрудниками администраций муниципальных образований Нижегородской области. В целях эффективного проведения программа занятий формируется с учетом мнения органов местного самоуправления муниципальных образований области. Данные занятия, как правило, имеют выездной характер и проводятся в виде зональных семинаров, методических занятий и «круглых столов» по обмену опытом. Участникам предоставляются информационные и методические материалы, подготовленные Правительством Нижегородской области, с учетом последних изменений в законодательстве. К проведению таких мероприятий привлекаются руководители и специалисты органов исполнительной власти Нижегородской области, Ассоциации «Совет муниципальных образований Нижегородской области», Главного управления МЧС России по Нижегородской области, Управления Роспотребнадзора по Нижегородской области, Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области, Нижегородской нотариальной палаты. ГЛАВА 9. Правовые основы местного самоуправления § 1. Муниципальные правовые акты: понятие, виды, система Глава 7 Федерального закона № 131-ФЗ задала единые параметры формирования системы муниципальных правовых актов: закреплены иерархия муниципальных правовых актов, субъекты муниципального нормотворчества, требования к уставу муниципального образования и основы нормотворчества муниципальных образований. Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ установил правила, в соответствии с которыми в каждом муниципальном образовании должна быть сформирована муниципальная часть нормативной базы местного самоуправления. Понятие муниципальный правовой акт закреплено в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Нормативное закрепление понятия «муниципальный правовой акт» в федеральном законе следует признать в определённой степени прогрессивным шагом, поскольку в отношении правовых актов, издаваемых иными органами и должностными лицами, такой нормативной определённости нет. В то же время, данная дефиниция «перегружена» признаками и, кроме того, является собирательным и объединяет две принципиально различные по своему содержанию группы актов, издаваемых органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления: 1) муниципальные нормативные правовые акты; 2) индивидуальные муниципальные правовые акты. По предмету регулирования выделяют: 1) муниципальные правовые акты по вопросам местного значения и 2) муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Система муниципальных правовых актов в соответствии со ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ состоит из трех групп документов, которые по юридической силе, в свою очередь, могут быть разбиты на подгруппы: 1) правовые акты, обладающие высшей юридической силой на территории муниципального образования1: - устав муниципального образования; - правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты: - главы муниципального образования; - местной администрации; - иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. По субъекту принятия муниципальные правовые акты могут быть: 1) принятые населением непосредственно; 2) принятые органами местного самоуправления и 3) принятые должностными лицами местного самоуправления. Муниципальные правовые акты могут быть изданы органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления только в форме, предусмотренной Федеральным законом № 131-ФЗ:
|