Трусов, Лаврентьев Мун право НА МВД 2013 (печ). Нижний новгород
 Скачать 0.8 Mb.
|
|
ГЛАВА 6. Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления § 1. Местный референдум На первое место среди форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ ставит местный референдум. Такой подход обусловлен, прежде всего, ст. 3 Конституции РФ, согласно которой референдум и свободные выборы являются высшим, непосредственным выражением власти народа. Правовой основой проведения местных референдумов является также Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1. В соответствии со пп. 54 ст. 2 данного закона «референдум местный (местный референдум) – референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования». Порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта РФ1 и уставом муниципального образования. Отметим, что оба названных нами выше федеральных закона не содержат не только исчерпывающего, но даже минимального перечня вопросов, которые можно выносить на местный референдум. Такие вопросы уточняются в законодательстве соответствующих субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления. Отметим, что ст. 56 федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено единственное основание проведения местного референдума – решение о введении и использовании средств самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Законодатель установил некоторые ограничения в части реализации гражданами данной формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Их можно классифицировать на общие и частные ограничения. К общим ограничениям следует отнести: на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения; вопросы местного референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод; вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации; референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения; законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Указанный срок не может превышать 2 года со дня официального опубликования результатов референдума. К частным ограничениям относятся ограничения на содержание вопросов местного референдума. Так, наместный референдум не могут быть вынесены вопросы: о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; о персональном составе органов местного самоуправления; об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Механизм реализации права граждан на референдум как формы осуществления публичной власти позволяет выделить несколько последовательных и логически обусловленных стадий (инициирование референдума, назначение референдума, формирование комиссий референдума, участков референдума, агитации по вопросу референдума, финансирование референдума, голосование, подведение итогов голосования, определение результатов референдума, опубликование результатов и отчет комиссии референдума о расходовании денежных средств, выделенных на организацию и проведение референдума), в совокупности называемых референдумным процессом. Инициатива проведения местного референдума согласно ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ принадлежит: 1) гражданам РФ, имеющим право на участие в местном референдуме; 2) избирательным объединениям, иным общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах или референдумах; 3) представительному органу муниципального образования и главе местной администрации, выступающими совместно. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования, но не может быть менее 25 подписей. Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования в течение 30 дней со дня поступления в этот орган документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума. В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. В местном референдуме, как и в муниципальных выборах, могут участвовать иностранные граждане, если есть договор Российской Федерации с соответствующим государством, далее принят федеральный закон или закон субъекта РФ и если они постоянно проживают на соответствующей территории. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию. Это решение подлежит обязательному исполнению и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования. В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он изменяется в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия решения на референдуме. Если для реализации решения референдума дополнительно требуется издание муниципального нормативного правового акта, орган или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения референдума определить срок подготовки и (или) принятия данного акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Местные референдумы проводятся в настоящее время редко. Это объясняется, прежде всего, сложностями в их организации и проведении. Например, в Нижнем Новгороде за последние 15 лет явка избирателей лишь один раз превысила 50 процентов, которые минимально необходимы для признания референдума состоявшимся. Это мероприятие требует значительных финансовых затрат – сложно предположить, что на обсуждение какого вопроса нижегородцам будет не «жалко» потратить более 20 млн. рублей?1 Обращаясь к статистике проведения местных референдумов России, следует отметить, что за прошедшие 10 лет в России прошло чуть более 300 местных референдумов: в 2004 году – 24, в 2005 – 74, в 2006 – 4, в 2007 – 18, в 2008 – 17, в 2009 – 1, в 2010 – 13, в 2011 – 4, в 2012 – 165. В 2013 году планируется провести 31 местный референдум, из них 27 назначено на единый день голосования этого года, а именно на 8 сентября 2013 года2. § 2. Муниципальные выборы Другой формой непосредственного выражения самоуправления являются муниципальные выборы. Как отмечалось, граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования. Следует обратить внимание, что на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 32 Конституции РФ не имеют права избирать и быть избранными депутатами представительных органов и выборными должностными лицами местного самоуправления граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Однако это не единственные ограничения. В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (статья 4), не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации: а) осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений; б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; в) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений экстремистской направленности, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлено, что гражданин совершал экстремистскую деятельность, призывал к ней, либо иными способами побуждал к таким деяниям, обосновывал или оправдывал экстремизм; либо совершал действия, направленные на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни, унижение национального достоинства, пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности; либо пропагандировал и публично демонстрировал нацистскую атрибутику или символику либо атрибутику или символику, сходные с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и в зависимости от того, что будет закреплено в законах субъектов РФ о местном самоуправлении, и особенно в уставах муниципальных образований, избираться могут: - депутаты представительного органа муниципального образования; - члены иного выборного органа местного самоуправления - это может быть, например, контрольная или контрольно-ревизионная комиссия муниципального образования; - глава муниципального образования; - иные выборные должностные лица муниципального образования (например, в Московской области 7 декабря 2003 г. население избирало совместно с главой также и вице-главу города, района). Муниципальные выборы – это выборы, осуществляемые населением муниципального образования, в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Муниципальные выборы проводятся по общим правилам, являющимся едиными для страны. Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. В субъектах Российской Федерации, как правило, применяется два способа формирования системы избирательного законодательства. В первом случае, принимается единый акт – избирательный кодекс субъекта РФ (например, в г. Москве, в Башкортостане, в Воронежской области, во Владимирской области, в Белгородской области, в Хабаровском крае). В другом – разработаны два нормативных правовых акта: о выборах депутатов представительного органа муниципального образования и о выборах главы муниципального образования (например, Нижегородская1, Ростовская2 области). Отдельные дополнительные правила, особенно связанные с уточнением наименований представительных органов муниципальных образований, должностей выборных лиц, сроков полномочий, порядком назначения выборов, могут содержать уставы муниципальных образований. Крайне важный вопрос любых выборов, в том числе и муниципальных, это вопрос используемой избирательной системы. 16 ноября 2012 года Федеральным законом № 173-ФЗ были внесены три существенных уточнения в Закон 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в части использования избирательных систем на муниципальных выборах: 1. Не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Таким образом, избирательная система в данном случае может варьироваться от смешанной симметричной до пропорциональной. 2. Выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. Таким образом, избирательная система в данном случае может только мажоритарной. 3. В случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования (за исключением представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов) часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов. Что касается возможности использования пропорциональной избирательной системы на выборах в поселениях, то здесь следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П указал, что возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, создает риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан1. Как и в вопросе с местным референдумом механизм реализации избирательного права предполагает целый ряд последовательных и логически обусловленных стадий, в совокупности называемых избирательным процессом. К основным стадиям избирательного процесса относятся:
По общему правилу муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом. Днем голосования на выборах в органы местного самоуправления является второе воскресенье сентября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов, а если сроки полномочий истекают в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва, – день голосования на указанных выборах. Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня его создания. Муниципальные выборы организуют и проводят избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в органы местного самоуправления и участковые избирательные комиссии. Однако организующей выборы в органы местного самоуправления является избирательной комиссией муниципального образования1. Закон требует сбора подписей в поддержку кандидатов для их регистрации, что делается и на муниципальном уровне. Количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, составляет 0,5 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, но не может составлять менее 10 подписей. Обращаясь к статистике проведения муниципальных выборов в России, следует отметить, что ежегодно на территории Российской Федерации проходит в среднем от 5 до 10 тысяч различного рода муниципальных выборов. Статистические данные количества муниципальных выборов в России за последние годы приведены ниже в табличной форме.
| ||||||||||||||||||||||||||