Трусов, Лаврентьев Мун право НА МВД 2013 (печ). Нижний новгород
 Скачать 0.8 Mb.
|
|
ГЛАВА 2. Местное самоуправление: история, современное состояние и перспективы развития § 1. Основные теории местного самоуправления Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность. Основы правовых муниципальных систем большинства государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX в., хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства. Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины)1. Основные идеи теории свободной (естественной) общины заключались, во-первых, в наличии у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами; во-вторых, в обязанности государства уважать свободу общинного самоуправления; в-третьих, в определенной первичности общинного самоуправления перед государственным управлением. Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была, однако, достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей. На смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления)2, которая также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако ее сторонники, обосновывая основной признак местного самоуправления, на первый план выдвигали не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. На основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получила развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX в. Лоренц фон Штейном и Рудольфом фон Гнейстом. Согласно этой теории самоуправление – это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена необходимостью обеспечить более эффективное решение тех или иных вопросов на местном уровне. Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. Содержание теории дуализма характеризуется следующими основными положениями: - наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания; - невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел; - реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера; - сочетание в местном самоуправлении государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал; - выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегированных государством; - наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий местного самоуправления1. Наряду с названными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, сторонники которых исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как одного из путей без революционной трансформации современного общества в социалистическое. Основное сходство рассмотренных теорий в том, что каждая из них пыталась улучшить жизненные условия населения муниципального образования за счет расширения объема их компетенции, самостоятельности и укрепления государства в целом. Однако реализация принципов самостоятельности и самодостаточности в разное время и в различных условиях осуществлялась по-своему. Различие заключается в мере децентрализации (или централизации) деятельности местного самоуправления по осуществлению своих местных функций и задач относительно государственных органов власти. § 2. Развитие местного самоуправления в России в ХII – ХХ в.в. Единого мнения по вопросу зарождения местного самоуправления в России не сложилось. Одни ученые связывают появление местного самоуправления еще с дохристианским периодом развития Руси, указывая в качестве древнейших форм народного самоуправления вече и крестьянскую (сельскую) общину1. После принятия христианства (988 г.) контуры самоуправления проявились уже более отчетливо, поскольку расширился круг его субъектов и наряду с производственными и территориальными общинами формируется монастырское и церковное самоуправление2. Другие исследователи в качестве начального этапа возникновения этого института называют рубеж XI-XII вв., время появления двух феодальных городов-республик – Пскова и Новгорода. Главным органом власти вольной городской общины было вече, которое либо выбирало, либо приглашало князя3. Третьи – развитие начал самоуправления в России связывают с XVI-XVII вв., с периодом отделения городского общества от сельского4. В настоящее время наиболее популярным подходом является тот, в соответствии с которым местное самоуправление в его современном понимании в качестве института публичной власти в дореволюционной России стало формироваться в результате Земской реформы 1864 г. и Городской реформы 1870 г.5 До этого момента можно говорить лишь о предпосылках или отдельных элементах местного самоуправления. Вечевая демократия – наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси. Ее развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев – древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей – вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне и мире, «о приглашении потребных и изгнании неугодных князей», о принятии законов, избрании должностных лиц и т.д. Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций. Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах» лета 7064 (1555-1556 гг.). Речь фактически шла о проведении земской реформы. Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» – земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины – сотских, десятских, пятидесятских. В XVII в., был введен институт воевод как основного звена местного са моуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воево ды, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» – губная и земская. Каждым округом – «губой» – управляли губной староста и его помощники – целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников – из черносошных крестьян или посадских. 18 декаб ря 1708 г. царь издал Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов». Россия была разделена на 8 губерний (во главе с губернаторами). К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Един ственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах – воевода. Особый интерес представляет «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи», принятая Екатериной II в 1785 г. Она закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарни ки, пустыя места, мельницы водяныя или ветряныя...». Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмар ки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установ ленные «тягости», т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб. Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в. Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая – выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал Закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т.е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию. После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г. В стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представ ления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммунальным хозяйством». В 1920 г. был создан центральный регулирующий орган – Главное управление коммунального хозяйства. Система местного самоуправления в СССР, в том числе и в Российской Федерации в 80-е гг. XX в., характеризовалась тем, что по Конституции СССР 1977 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и обще ственного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обо роноспособности страны. В пределах своих полномочий местные Советы должны были обе спечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность. § 3. Этапы развития местного самоуправления в современной России 6 июля 1991 года принимается Закон РСФСР № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»1. Именно на его основе начался процесс реформирования местных органов, создание системы местного самоуправления в России. Местное самоуправление было определено как система организации граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, местных особенностей и традиций. В развитии Закона 1991 года в процессе реформирования местного самоуправления существенную роль сыграли Указы Президента РФ 1993 г.: «О поэтапной конституционной реформе в РФ» от 21 сентября 1993 года № 1400; «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» от 9 октября 1993 года № 1617; «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 года № 1760. В системе органов местного самоуправления появился новый элемент – местная администрация. Именно эта новелла прекращает монополию местного Совета как основного органа местного самоуправления. Совет как коллегиальный орган, внешне сохраняя ведущее положение, в это же время теряет в пользу администрации многие свои полномочия. Администрация, чья деятельность организуется на принципе единоначалия, получала существенные исполнительно-распорядительные полномочия. Закон ввел институт главы местной администрации, который, получая мандат от населения непосредственно, фактически приобретал статус первого должностного лица местного самоуправления. В напряженных событиях осени 1993 г. Президент РФ своими указами от 9 октября и 26 октября 1993 г. прекратил деятельность районных, городских, поселковых и сельских Советов, их функции стали выполнять соответствующие местные администрации. Принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 года стало отправной точкой в формировании демократической системы организации местного самоуправления в России. Конституция РФ закрепила ряд основополагающих принципов организации местного самоуправления: право населения на местное самоуправление; самостоятельность в решении вопросов местного значения; обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти; принцип совместного ведения федерации и ее субъектов по вопросу установления общих принципов организации местного самоуправления. Принятие Конституции РФ потребовало принятие нового закона о местном самоуправлении. Конституционные положения нашли отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новая редакция данного закона была разработана в 2003 году, а принятие Федерального закона 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» стало отправной точкой очередного этапа реформы местного самоуправления. Нельзя не отметить и множество внутренних противоречий в законе, его несогласованность с некоторыми другими федеральными законами. Так, с момента принятия Федерального закона 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и до сегодняшнего дня в закон уже внесено 87 изменений и дополнений1. Такие факты являются неоспоримым свидетельством крайне слабой предварительной подготовки к проводимой реформе, стремлением с завтрашнего дня заставить субъекты федерации жить по новым правилам. Необходимость поэтапного проведения реформы местного самоуправления, активно поддерживаемая регионами, привела к поправкам в базовый Федеральный закон, наделившим субъекты федерации правом самостоятельно определять порядок решения вопросов местного значения на переходный период. Таким образом, подытоживая вышесказанное, следует выделять четыре этапа реформы местного самоуправления в современной России. Ниже в табличной форме представлены соответствующие этапы, а также документы и события, составляющие их содержание.
§ 4. Основное содержание реформы местного самоуправления в современной России Очередной, четвертый этап реформы местного самоуправления в Российской Федерации – одно из проявлений осуществляемого в настоящее время системного реформирования российской государственности. Параллельно реформе местного самоуправления идут административная реформа, налоговая реформа, реформа межбюджетных отношений, судебная реформа, реформа избирательного права, пенсионная реформа, реформа системы социального обеспечения, реформа территориального устройства и др. Переходный период реформы местного самоуправления проводится в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. Данный закон принят, однако работа над его совершенствованием постоянно продолжается. Переходный этап проведения реформы уникален по времени его реализации: закон вступил в силу с 1 января 2009 г., но введение некоторых его положений отсрочено, а для отдельных норм сроки вступления в силу пока установить невозможно. Переходный период реформы местного самоуправления в современной России отличается новыми подходами в трактовке практически всех принципов организации местного самоуправления. Назовем основные новеллы: 1. Изменены территориальные основы местного самоуправления. В соответствии с положениями Конституции РФ, из содержания которой вытекает, что местное самоуправление выступает одной из основ конституционного строя в Российской Федерации, муниципальная власть сформирована на всей территории страны, в том числе в Республике Ингушетия и Чеченской Республике1. В результате «территориальной» реформы местного самоуправления количество муниципальных образований увеличилось более чем в два раза – с 11 560 до 24 510. Введен поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, для чего предусмотрены муниципальные образования двух уровней – поселения и муниципальные районы. Предусмотрено также наличие муниципальных образований особого вида – городских округов. 2. Существенно скорректированы полномочия и предметы ведения органов местного самоуправления. Определены отдельные для каждого из трех основных видов муниципальных образований (городские округа, муниципальные районы, поселения) вопросы местного значения. Органы местного самоуправления поселения должны решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в его границах, органы местного самоуправления района – задачи межпоселенческого характера. Городские поселения, являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями, не входящими в состав других муниципальных образований (поселений или муниципальных районов), наделяются статусом городского округа и могут решать вопросы местного значения, отнесенные к вопросам поселений, муниципальных районов и присущие только этому виду муниципальных образований. 3. Закреплен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. 4. В соответствии со ст. 18.1 Федерального закона № 131-ФЗ введена система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: 5. Реформируется экономическая основа местного самоуправления. 6. Расширен, по сравнению с ранее действовавшим законом, перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и общих требований к ним. 7. Установлены единая для всех муниципальных образований структура органов местного самоуправления, общие требования к каждому из входящих в нее органов, а также федеральные гарантии статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. 8. Изменена правовая основа муниципальной службы. 9. Глава 7 «Муниципальные правовые акты» Федерального закона № 131-ФЗ задала единые параметры формирования системы муниципальных правовых актов: закреплены иерархия муниципальных правовых актов, субъекты муниципального нормотворчества, требования к уставу муниципального образования и основы нормотворчества муниципальных образований. 10. Расширены права муниципальных образований в области межмуниципального сотрудничества. 11. Сформированы юридические предпосылки особого вида юридической ответственности – муниципальной правовой ответственности. Реформа местного самоуправления не могла быть проведена моментально, ее изначально предполагалось осуществить поэтапно. Была предусмотрена последовательность реализации мероприятий по обеспечению реформы федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в переходный период. Заявленные сроки оказались излишне оптимистичны и, как следствие, трудновыполнимы, поэтому они несколько раз пересматривались. § 5. Местное самоуправление в зарубежных странах В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития. Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. Международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями – самоуправлением (будь то местным или региональным) и государственностью1. В каждой стране объективно существует некоторое противоречие между постоянным стремлением центральных органов власти к проведению единой государственной политики (согласно общим критериям и стандартам, обеспечивающим единство нации), и региональными различиями в исторических, этнических, социально-экономических, культурных, духовно-нравственных и других характеристиках. В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления:
Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:
Англосаксонская модель широко используется в виде двух разновидностей муниципальных систем:
Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами:
Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Таким образом, под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития современных государств, различия между указанными моделями перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждением этому служит принятие Европейской хартии местного самоуправления, подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г. Как правило, в зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления находятся в ведении центральной власти, в федеративных – в ведении субъектов. Однако это вовсе не означает, что число систем местного самоуправления равно числу субъектов (например, в США – 50, в ФРГ – 17, т.е. по числу субъектов этих федераций), речь идет о праве субъекта самостоятельно избрать для себя подходящий вариант, которых в реальной конституционной практике не так уж много. В заключении следует указать на то, что сравнение организации местного самоуправления в современных зарубежных странах свидетельствует, что, несмотря на относительно небольшое количество моделей местного самоуправления и систем муниципальной организации, в большинстве стран могут существовать одновременно все известные разновидности. К основным факторам, оказывающим значительное влияние на выбор модели и системы местного самоуправления, следует относить исторический, географический, национальный, политический и экономический, которые в своей совокупности определяют особенности процесса оптимизации управления на местах. |