Трусов, Лаврентьев Мун право НА МВД 2013 (печ). Нижний новгород
 Скачать 0.8 Mb.
|
|
ГЛАВА 4. Территориальные основы местного самоуправления § 1. Значение территориальных основ в организации местного самоуправления Осуществление власти в государстве и обществе связано с территориальным устройством. Каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории для организации наиболее эффективного управления в обществе. Местное самоуправление представляет собой одну из форм осуществления власти на местах, в силу чего необходимо выяснить пространственный, территориальный масштаб, в пределах которого реализуется данный властный институт. Статья 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов относит ряд вопросов, имеющих прямое либо косвенное отношение к территориальной организации различных сфер жизнедеятельности государства и общества. В их числе установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72); режим пограничных зон, обеспечение общественной безопасности (п. «б» ч. 1 ст. 72); природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. «д» ч. 1 ст. 72); защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м» ч. 1 ст. 72). На формирование и развитие территориальной организации субъектов Федерации федеральное законодательство оказывает существенное воздействие. В этой сфере принимаются различные федеральные законы, устанавливающие жесткие требования по решению территориальных вопросов. Например, Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов»1 урегулировал порядок присвоения наименований и переименования таких географических объектов, как республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, города и иные поселения, районы, волости. На основе федерального законодательства и в соответствии с ним развивается законодательство субъектов Федерации, регулирующее вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ. В конституциях (уставах), специальных законах субъектов определяются принципы административно-территориального состава, схемы административно-территориального деления, полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по проблемам территориальной организации, регулируются иные вопросы1. Таким образом, под территориальным устройством понимается сложная система пространственной организации общественных отношений, цель которой обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти и сформировать оптимальные условия хозяйственно-экономической деятельности2. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ конкретных критериев территориальной организации местного самоуправления не установлено: «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Можно назвать три возможных варианта организации местного самоуправления с позиции согласования этой организации с административно-территориальным устройством в пределах субъекта РФ: 1) совпадение административно-территориального устройства и организации местного самоуправления (например, Сахалинская область); 2) частичное согласование административно-территориального устройства и организации местного самоуправления (например, Ленинградская область); 3) обособление административно-территориального устройства и организации местного самоуправления (например, Свердловская область). Муниципальные территории являются первичным уровнем в системе территориальной организации всего государства и составляют его фундамент. Множество самоуправляющихся территорий образуют территорию единого суверенного государства. Взаимодействие всех самоуправляющихся единиц (муниципальных образований) как пространственной формы институирования муниципальной власти приводит к появлению интегративного феномена – государственного суверенитета, не присущего ни одному из элементов сложноорганизованной территориальной системы в отдельности, но только всей системе в целом1. Территориальная основа местного самоуправления – система правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления: закрепление статуса, границ и состава территории муниципальных образований, а также их преобразования и упразднения. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся:
§ 2. Понятие и виды муниципальных образований Термин «муниципальное образование» является собирательным понятием и обозначает территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Необходимость введения и юридического закрепления этого понятия была вызвана тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах Российской Федерации стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление1. Муниципальное образование согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Вероятно, наличие дефинитивной нормы, основанной на перечислении возможных видов муниципальных образований, следует признать ошибкой и в учебных целях предложить иное, доктринальное определение понятия «муниципальное образование» – часть территории субъекта Российской Федерации, на которой имеются выборные органы местного самоуправления, муниципальная собственность и местный бюджет. Приведенное определение основано на перечислении существенных признаков данного типа публично-правовых образований1: а) наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Закона № 131-ФЗ; б) наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления; в) наличие собственной экономической основы, которую составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; г) наличие системы местного самоуправления в основе которой – наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления (их структура обязательно включает представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию); д) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления); е) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Ст. 10 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ четко выделяет четыре вида муниципальных образований: 1) поселения, которые в свою очередь могут быть подразделены в зависимости от административного центра на сельские или городские поселения; 2) муниципальные районы; 3) городские округа; 4) внутригородские территории городов федерального значения. Итак, в соответствии с действующим законодательством:
В соответствии с данными Всероссийской переписи населения 2010 года, население Российской Федерации проживало в 516 городских округах, 1825 муниципальных районах, 1734 городских поселениях, 19126 сельских поселениях и 236 внутригородских территориях городов федерального значения (125 в г. Москве, 111 в г. Санкт-Петербурге). Больше всех городских округов образовано в уральском федеральном округе (110), муниципальных районов – в приволжском федеральном округе (455), городских поселений – в центральном федеральном округе (502), сельских поселений – в приволжском федеральном округе (5420). Наибольшее количество муниципальных образований всех видов сформировано в Республике Татарстан – 989, наименьшее – в Сахалинской области – 21. Несмотря на имеющуюся убежденность, что основная часть населения России проживает в муниципальных районах и являются сельчанами, перепись населения 2010 года показала, что больше половины населения Российской Федерации (67883758 человек) проживают в городских округах, а городское население России составляет 105313773 человек, против 37542763 человек сельского населения. Справедливости ради следует отметить, что и в 2002 году Всероссийская перепись населения показала, что городское население России значительно доминирует над сельским населением (106429049 человек городского населения против 38737682 человек сельского)1. § 3. Иерархия муниципальных образований Двухуровневая организация местного самоуправления, предусмотренная Федеральным законом 2003 г. № 131-ФЗ, предполагает разделение муниципальных образований на муниципальные единицы низового и более высокого уровня. В основу такой дифференциации положены два критерия. Первый критерий – это характер полномочий. Муниципальные образования низового уровня – сельские поселения, городские поселения, внутригородские территории городов федерального значения по изначальной редакции Закона 2003 г. разрешают только вопросы местного значения (правда, в редакции Закона от 29 декабря 2006 г. поселения получили право с 2008 г. на осуществление некоторых, указанных в Законе, государственных полномочий и в целом на реализацию иных государственных полномочий, если они не закреплены за конкретным государственным органом). Муниципальный район и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня в силу того, что помимо разрешения вопросов местного значения могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами или законами субъектов РФ. По объему полномочий муниципальный район и городской округ почти не отличаются друг от друга. Второй критерий – это место в системе местного самоуправления. Сельские поселения, городские поселения и внутригородские территории городов федерального значения могут быть названы муниципальными образованиями низового, или первичного, уровня, поскольку ниже их муниципальных образований не существует. В состав сельских поселений, городских поселений входят населенные пункты и прилегающие к ним земли, но они не являются муниципальными образованиями, на части территории муниципального образования может быть организовано только территориальное общественное самоуправление. Муниципальный район в сельской местности – муниципальное образование более высокого, второго, уровня. В него могут входить как сельские, так и городские поселения (как муниципальные образования). А городской округ – это относительно крупное городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, но имеет статус, соответствующий уровню муниципального района. Иначе говоря, городским округом является территория, включающая город, прилегающие к нему иные населенные пункты и земли между ними, выделенная из муниципального района (муниципальных районов) и ставшая самостоятельным муниципальным образованием1. Таким образом, в Федеральном законе 2003 г. № 131-ФЗ фактически закрепляется одинаковая двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления. Территория Российской Федерации разграничивается между городскими и сельскими поселениями (низовой уровень), а территорию муниципального района составляют территории поселений, за исключением территорий городских округов (второй уровень). Однако поскольку в Российской Федерации значительное количество территорий являются малонаселенными, Федеральный закон содержит исключение из этого правила: на территориях с низкой плотностью населения (плотность населения сельских поселений которых более чем в 3 раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации) допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий. Вопрос иерархии муниципальных образований разрешается субъектом Российской Федерации с учетом мнения населения, проживающего в населенных пунктах. Наиболее сложным представляется разрешение данного вопроса в условиях преобразования субъектов Российской Федерации, которые изначально по-разному подошли к организации муниципальной власти. Например, фактически новая реформа территориальной основы местного самоуправления проведена во всех субъектах Российской Федерации, прошедших процедуру объединения (Пермский край, Красноярский край, Иркутская область, Камчатский край). Наиболее болезненно данный вопрос разрешается в связи с передачей части территории Московской области в ведение города федерального значения Москва – должны быть согласованы традиционная для Российской Федерации двухуровневая организация муниципальной власти части передаваемой Московской области и особый порядок одноуровневой (причем низового уровня) организации местного самоуправления в городе Москве: фактически речь идет о преобразовании всех поселений, муниципальных районов и городских округов бывшей Московской области во внутригородские территории города федерального значения Москва. В настоящее время в Российской Федерации наметилась общая тенденция сокращения количества муниципальных образований и отказа от двухуровневой организации местного самоуправления. Например, в Нижегородской области в результате череды преобразований вместо 662 муниципальных образований (531 сельского поселения, 79 городских поселений, 48 муниципальных районов и 4 городских округов), созданных по состоянию на 1 января 2009 г. – день завершения переходного периода реформы местного самоуправления, к настоящему времени «осталось» 417 муниципальных образований: объединяются сельские поселения (теперь их 330), а на базе муниципальных районов формируются городские округа (теперь их уже 10). § 4. Состав территории муниципального образования Федеральный закон № 131-ФЗ разграничивает понятия "поселение" и "населенный пункт". Термин "населенный пункт" (сельский или городской) есть вид административно-территориальной единицы, а "поселение" (сельское или городское) является разновидностью муниципального образования. Несмотря на созвучность, это разные категории. Муниципальное образование в своих границах может совпадать с границами административно-территориальной единицы, а может и не совпадать. Одно муниципальное образование может включать в себя несколько административно-территориальных единиц. В современной России все виды населенных пунктов систематизируются в соответствии с Общероссийским классификатором объектов административно-территориального деления (ОКАТО)1, в котором названы: город; поселок городского типа; рабочий поселок; курортный поселок; кишлак; поселковый совет; сельсовет; сомон; волость; дачный поселковый совет; поселок сельского типа; поселок при станции (поселок станции); железнодорожная станция; железнодорожная будка; железнодорожная казарма; железнодорожная платформа; железнодорожный разъезд; железнодорожный остановочный пункт; железнодорожный путевой пост; железнодорожный блокпост; село; местечко; деревня; слобода; станция; станица; хутор; улус; разъезд; колхоз; совхоз; зимовье. В соответствии со статьей 10 Федерального закона года № 131-ФЗ местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Под населенным пунктом, как правило, понимается «застроенная или подлежащая застройке часть территории в пределах установленной границы, служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей»1. Границы населенных пунктов устанавливаются в генеральном плане поселения, на территории которого они расположены2. Городское поселение – это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также – в соответствии с генеральным планом городского поселения – территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Сходство между городским округом и городским поселением возможно лишь в том, что и поселение, и округ могут быть представлены одним и тем же населенным пунктом – городом (Закон позволяет получить статус городского поселения даже поселку, однако вряд ли поселок получит возможность стать городским округом). Отличия состоят в том, что: а) город, претендующий на статус городского округа, выходит из состава муниципального района, перестает состоять в районе; б) городской округ как новое муниципальное образование приобретает право получить отдельные государственные полномочия1. В соответствии со статьями 80 и 81 Федерального закона № 131-ФЗ статусом городского округа наделяются территории, имеющие статус наукоградов и закрытых административно-территориальных образований. Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Как известно, в Российской Федерации есть два города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, являющиеся одновременно и субъектами РФ. Конечно, наряду с ними есть много крупных городов, преимущественно административных центров субъектов РФ, имеющих большую численность населения (более миллиона жителей) и деление на внутригородские районы. По ранее действовавшему Закону 28 августа 1995 г. допускалось создание местного самоуправления в таких районах, т.е. они были муниципальными образованиями. Теперь же это запрещено, муниципальным образованием является город в целом. Районы городов становятся административно-территориальными единицами. В них нельзя создавать и соответственно избирать представительные органы муниципального образования – районные собрания депутатов, глав районов. Управляет районом, как правило, глава района, назначаемый в порядке, предусмотренном уставом города, зачастую его назначает глава города как муниципального образования (городского округа) или глава городской администрации. Глава района является служащим городской администрации. В заключении следует отметить, что в Федеральном законе 2003 г. состав территории муниципального образования детально не определен. В нем лишь указываются требования к определению границ муниципальных образований, о которых речь пойдет в следующей части пособия. Можно утверждать, что состав территории муниципального образования основан на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами. § 5. Требования к установлению и изменению границ муниципального образования В соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» (статья 10, ч. 2) границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона1. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями: 1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Следовательно, не может быть территории субъекта РФ, на которой не осуществлялось бы местное самоуправление. Исключение в данном случае составляют только территории с низкой плотностью сельского населения2, которые могут не включаться в состав территорий поселений; 2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов; 3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; 4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; 5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями); 6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый); 7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения; 8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек; 9) законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений; 10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района; 11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях; 12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; 13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения; 14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района; 15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Изменение границ муниципального образования производится в случае отнесения отдельных населенных или ненаселенных территорий одних муниципальных образований к территориям других муниципальных образований. Изменяется граница муниципального образования, в состав которого в результате присоединения входит другое муниципальное образование или из состава которого выделяется новое муниципальное образование. Таким образом, изменяться могут только ранее законодательно установленные границы. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе: населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. Федеральным законом № 131-ФЗ установлен дифференцированный порядок учета мнения населения по вопросам изменения границ территорий муниципальных образований.
§ 6. Правовое регулирование организации местного самоуправления на территориях с особым порядком управления Пространственное оформление публично-властных, социально-экономических и иных отношений может включать в себя различные территории со специальным статусом. Такие территории могут создаваться для осуществления отдельных функций государственного управления, сохранения и развития традиционных форм хозяйствования коренных малочисленных народов, для поддержания населенных пунктов особого исторического значения либо для достижения иных специальных целей1. Организация местного самоуправления на некоторых из таких территорий имеет свои особенности. В соответствии с российским законодательством организация местного самоуправления имеет свои особенности:
§ 7. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области территориальной организации местного самоуправления Применительно к области территориальной организации местного самоуправления, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся:
Так, в частности, в Нижегородской области для урегулирования отношений в сфере территориальной организации местного самоуправления на территории области были приняты следующие нормативные правовые акты:
Принимаются отдельные законы об образовании муниципальных образований1, самостоятельные законы принимаются в части вопросов утверждения границ и состава территорий муниципальных образований2, изменения границ муниципальных образований3, о преобразовании муниципальных образований4 и их упразднении5. Субъект Российской Федерации не вправе осуществлять правовое регулирование, не предполагающее учета мнения населения при упразднении, преобразовании или изменении территориальной принадлежности существенной части территории населенных пунктов или поседений, если мнение населения в отношении указанных изменений должно в силу части 2 статьи 131 Конституции РФ выявляться в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6. § 8. Роль форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления в его территориальной организации В Определении Конституционного Суда РФ по вопросу о территориальных преобразованиях в Калининградской области от 1 апреля 2008 г.1 указывается, учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ устанавливает порядок, при котором изменение границ и преобразование муниципальных образований возможны в ряде случаев при согласии на это населения соответствующих муниципальных единиц. Таким образом, он защищает жителей городов и сел от необоснованных, с их точки зрения, и затрагивающих их интересы решений территориальных дел. В основном такое согласие население дает через институты представительной демократии, а именно, через учет мнения (решения) представительных органов муниципальных образований. Однако от этого роль форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления в его территориальной организации не становится менее значимой. Конституционный Суд РФ указал, что нормы Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающие косвенный учет мнения населения, т.е. через представительный орган муниципального образования, не исключают необходимость правового гарантирования населению как первичному субъекту местного самоуправления возможности выразить свою позицию в отношении предполагаемых территориальных изменений. При этом не исключается и обращение к формам прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, включая публичные слушания или опрос граждан1. В соответствии с действующим законодательством среди форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления наиболее существенную роль в его территориальной организации играют: голосование населения (в порядке, установленном для проведения местного референдума) и сход граждан. Роль каждой из указанных форм в решении вопросов территориальной организации местного самоуправления представлена ниже в табличной форме.
|