Трусов, Лаврентьев Мун право НА МВД 2013 (печ). Нижний новгород
 Скачать 0.8 Mb.
|
|
ГЛАВА 5. Система местного самоуправления § 1. Система местного самоуправления: понятие, основные элементы Термин «система местного самоуправления» нормативно не закреплен – в науке и учебной дисциплине муниципального права данный термин отождествляется с термином «организационные основы местного самоуправления» и служит для обобщенной характеристики всех организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления. Поэтому под системой местного самоуправления можно понимать совокупность взаимосвязанных организационно-правовых форм осуществления населением муниципального образования муниципальной власти. Общие требования к построению системы местного самоуправления закреплены в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Более детально система организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления закрепляется в текущем законодательстве, в частности в главах 5 и 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В учебной и научной литературе традиционно выделяется два основных компонента в системе местного самоуправления (формы непосредственной и формы представительной муниципальной демократии), однако, учитывая, что территориальное общественное самоуправление может осуществляться как посредством форм непосредственной демократии (собрания и конференции населения), так и форм представительной демократии (органов территориального общественного самоуправления), что оно отличается порядком организации и осуществления, иными особенностями, полагаем целесообразным в системе местного самоуправления различать три компонента. Таким образом, можно выделить три группы организационно-правовых форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в России. Другими словами речь идет о том, что в системе местного самоуправления следует выделять три основных компонента: 1) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (или формы непосредственной муниципальной демократии); 2) формы представительной муниципальной демократии; 3) территориальное общественное самоуправление. Формы непосредственной муниципальной демократииреализуются путем прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в пределах границ муниципальных образований. Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется при помощи различных форм прямой демократии, которые условно можно разделить на традиционные формы: а) непосредственного осуществления населением местного самоуправления – императивные по своему значению:
б) участия населения в осуществлении местного самоуправления – консультативные по своему значению:
и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (публичные мероприятия: митинги, шествия, демонстрации, пикетирования; нормотворческое ходатайство, наказы избирателей и пр.). Формы представительной муниципальной демократии, т.е. осуществление муниципальной власти через органы местного самоуправления, которые организуют повседневную работу по реализации функций местного самоуправления в муниципальных образованиях. К органам местного самоуправления относятся:
Территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, как было отмечено выше осуществляется как посредством форм непосредственной демократии (собрания и конференции населения), так и форм представительной демократии (органов территориального общественного самоуправления). К принципам организации системы местного самоуправления можно отнести: - приоритетность форм непосредственной муниципальной демократии над иными группами форм, - соответствие задач, определяемых для каждой из форм, их организационным возможностям, а также - многообразие и достаточность форм в каждом муниципальном образовании. В целом системность в организации и деятельности местного самоуправления проявляется на разных уровнях территориальной организации государства. Во-первых, каждое муниципальное образование в силу своей автономности имеет свою собственную систему местного самоуправления, независимую от аналогичной системы другого муниципального образования. Система местного самоуправления в каждом муниципальном образовании по-своему уникальна и должна обеспечивать выполнение всех задач и функций местного самоуправления в данном образовании. Во-вторых, можно выделять систему местного самоуправления субъекта Российской Федерации, отражающую общее и особенное, что присуще организации местного самоуправления на территории данного субъекта. В-третьих, системные связи в сфере местного самоуправления находят свое проявление в Российской Федерации в целом. Необходимо учитывать, что автономность системы местного самоуправления муниципального образования не исключает взаимодействие в сфере местного самоуправления не только в границах территории субъекта РФ, с региональными органами публичной власти, но и с общегосударственными структурами, развитие международных и внешнеэкономических связей муниципальных образований1. § 2. Место форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления В местном самоуправлении органически сочетаются формы непосредственной и представительной демократии, что является одним из основных принципов организации местного самоуправления. Однако именно формы непосредственной муниципальной демократии обладают приоритетом над всеми другими формами в системе местного самоуправления, что обусловлено конституционным закреплением принципа народовластия. Приоритетная роль непосредственной демократии в системе местного самоуправления определяется двумя обстоятельствами:
Местное самоуправление в современных обществах отражается в принципах народного суверенитета и законах большинства, что является основополагающими началами демократического принятия решений, а, следовательно, и демократического правления1. Значимость непосредственной демократии для системы местного самоуправления определяется и тем, что «сообществу, состоящему из нескольких сотен или нескольких тысяч человек, организоваться на базе прямого участия гораздо легче, чем стране, в которой живут несколько миллионов жителей или империи, где их сотни миллионов»2. Другими словами, в организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. «...Народ является источником власти в обществе, – писал А. де Токвиль, – однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть»3. В науке существуют различные определения понятия непосредственной демократии, разработанные еще в советской доктрине4. Непосредственная де мократия в системе местного самоуправления представляет собой общественные отношения, возникающие в процессе прямого волеизъявления граждан при обсуждении, принятии, исполнении решений по вопросам местного значения, а также контроля за проведением этих решений в жизнь. Непосредственную демократию как форму народовластия можно рассматривать в объективном и субъективном смыслах. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления в объективном смысле представляет совокупность правовых норм, составляющих генеральный институт конституционного и муниципального права Российской Федерации, регулирующих формы прямого во леизъявления членов местного сообщества при осуществлении местного самоуправления.Непосредственная демократия как социально-правовое явление предполагает не только наличие юридических норм, содержащихся в законодательстве и других источниках, но и наличные субъективные права фи зических и юридических лиц, их правомочия. Это позволяет определить непосредственную демократию в субъективном смысле как право гражданина путем прямого волеизъявле ния принимать участие в осуществлении местного самоуправления. Местное самоуправление и непосредственная демократия соотносятся как свойство и формы его реализации. Местное самоуправление, представляя собой органическое соединение институтов представительной и непосредственной демократии, шире по формам, возможностям осуществления, чем непосредственная демократия. Взаимозависимость этих двух форм народовластия видится в том, что степень развития местного самоуправления находится в прямой зависимости от степени развития демократии в обществе в целом, и местном сообществе, в частности. § 3. Место органов местного самоуправления в системе публичного управления российским обществом. Органы и должностные лица местного самоуправления: виды, правовое регулирование деятельности Большинство российских исследователей вслед за законодательством главным субъектом местного самоуправления называет местное население. В реальности главным субъектом местного самоуправления местное население может быть признано лишь условно. Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим повседневную деятельность по реализации функций местного самоуправления, фактически являются органы местного самоуправления. Их создание в муниципальном образовании «является непременным условием надлежащего функционирования указанной системы и обусловлено объективной необходимостью, а не только требованиями законодательства»1. Примечательно, что Европейская Хартия местного самоуправления, обобщающая существующий опыт муниципальной деятельности, признает право на осуществление местного самоуправления, прежде всего, за выборными органами (советами или собраниями), которые могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Прямое участие граждан в самоуправлении не исключается, «если это допускается законом» (ч. 2 ст. 3). Определенные полномочия могут быть предоставлены только муниципальным органам власти. Так, например, Конституция РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 132) и Гражданский кодекс РФ (ч. 2 ст. 125) право самостоятельно управлять муниципальной собственностью предоставляют именно органам местного самоуправления. Кроме того, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются единственными субъектами юридической ответственности во всей системе местного самоуправления. Только к ним можно применить определенные меры воздействия за ошибки и правонарушения, совершаемые при решении вопросов местного значения. Таким образом, наличие органов местного самоуправления в системе местного самоуправления является важнейшим и имманентно присущим организационным элементом и одновременно условием реальности и эффективности самого социально-правового института местного самоуправления. Среди признаков, отличающих муниципальные органы власти от государственных органов, можно выделить следующие: 1) муниципальные органы формируются исключительно населением муниципального образования и его представительными органами; 2) в реализации своих полномочий муниципальные органы самостоятельны (действуют независимо от органов государственной власти), они не входят в систему органов государственной власти; 3) осуществляют свою деятельность исходя из интересов населения муниципального образования в сочетании с интересами государства и ответственности перед этим населением. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ: органы местного самоуправления – «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения»; должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления; выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. На основе указанных законодательных формулировок к должностным лицам местного самоуправления относится: Во-первых, глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации. Во-вторых, глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования; он является одновременно председателем данного представительного органа. В-третьих, глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования. В-четвертых, если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами – например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями. Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений. Не считаются должностными лицами местного самоуправления депутаты представительного органа муниципального образования (хотя это и выборные лица), а также сотрудники аппарата муниципальных органов, выполняющие вспомогательные и технические функции1. § 4.Территориальное общественное самоуправление: цели организации и преимущества для населения Среди форм участия населения в осуществлении местного самоуправления необходимо особо выделить территориальное общественное самоуправление2. Несмотря на то, что данная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством отнесена к формам непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления (глава 5 Федерального закона № 131-ФЗ), однако территориальное общественное самоуправление осуществляется не только посредством форм непосредственной демократии (собрания и конференции населения), но и форм представительной демократии, для чего создаются органы территориального общественного самоуправления. В соответствии со ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Эта дефиниция уникальна тем, что в ней четырежды применены слова с корнем «сам». Данное обстоятельство наиболее наглядно свидетельствует о максимальной степени близости населения к решению вопросов местного значения в месте проживания. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории1. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов (квартал); жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения (как правило, регистрация устава осуществляется представительным органом муниципального образования)2. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся: 1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления; 2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений; 3) избрание органов территориального общественного самоуправления; 4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления; 5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении; 6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления: 1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; 2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан; 3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета; 4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. Органами территориального общественного самоуправления являются исполнительные органы и контрольные органы. Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижнем Новгороде установило, что исполнительным органом территориального общественного самоуправления является Совет территориального общественного самоуправления подъезда многоквартирного жилого дома, многоквартирного жилого дома, группы жилых домов, квартала, микрорайона, сельского населенного пункта, иных территорий проживания граждан. Контрольным органом территориального общественного самоуправления является Контрольно-ревизионная комиссия. Кроме этого, для реализации задач территориального общественного самоуправления, содействия органам территориального общественного самоуправления в соответствии с уставом территориального общественного самоуправления может быть предусмотрено избрание старшего по дому, старшего по подъезду, старшего по улице. |