Трусов, Лаврентьев Мун право НА МВД 2013 (печ). Нижний новгород
 Скачать 0.8 Mb.
|
|
ГЛАВА 3. Понятие, принципы и гарантии местного самоуправления § 1. Понятие, основные черты и сущность местного самоуправления Понятие «местное самоуправление» долгое время носило научный характер, зависящий от приверженности к той или иной теории местного самоуправления. Более того, само словосочетание «местное самоуправление» как научная и нормативная категория, характерное для Германии и России, было заимствовано государствоведами (self-government) в Англии в позапрошлом веке. В США этому термину соответствует «местное управление», во Франции – «децентрализация». Сам термин «местное самоуправление» введен в научный оборот в ходе городской и земской реформ 1864 г. и 1870 г. Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление, а также самоуправление национальных окраин. В теории российского муниципального права существует достаточное количество определений понятия местного самоуправления. Причина тому в том, что местное самоуправление является многогранным явлением, которое достаточно трудно выразить одним определением. Сегодня можно говорить о том, что феномен местного самоуправления имеет четыре аспекта отражения в политико-правовой реальности: Во-первых, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ),т.е. местное самоуправление является одним из фундаментальных и базовых принципов организации и функционирования нашего общества и государства. Во-вторых, местное самоуправление есть особая самостоятельная форма осуществления народом принадлежащей ему власти (ст. 3 Конституции РФ). Анализ содержания статьи 3 Конституции РФ позволяет заключить, что многонациональный народ Российской Федерации может осуществлять свою власть непосредственно, через представительные органы власти и местное самоуправление. В-третьих, местное самоуправление– это право граждан местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное ведение местных дел. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» граждане РФ осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. В-четвертых, местное самоуправление – этодеятельность населения по решению вопросов местного значения. В соответствии со статьей 130 Конституции РФ местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В законодательстве местное самоуправление определяется по разному. Так, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (статья 3 часть 1). Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах…» в статье 1 содержит следующее определение понятия местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление в России характеризуется особым объектом и особым субъектом. Особым объектом выступают вопросы местного значения. На органы местного самоуправления законом также может быть возложено и исполнение отдельных государственных полномочий. Особым субъектом выступает население муниципальных образований, т.е. сообщество граждан, постоянно или временно проживающих на определенной территории и составляющих ее население. Территориальные рамки управленческой деятельности низовых коллективов жителей по решению вопросов местного значения законодатель устанавливает с помощью категории «муниципальное образование». Важнейшей чертой местного самоуправления является собственная ответственность. Практическое значение категории «под свою ответственность» состоит в том, что государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий населения по решению вопросов местного значения т.е. бремя последствий за решение вопросов, принятых к собственному ведению, ложиться в полной мере на местное самоуправление. Характерной чертой местного самоуправления является двойственная природа. В нем одновременно сочетаются два начала – общественное и государственное. Муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересах, взаимодействии органов местного самоуправления и государственной власти. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, обладают комплексом полномочий государственно властного характера. Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы и государственного и общественного института1. § 2. Основные принципы местного самоуправления Принципы местного самоуправления – это коренные начала и базовые идеи, лежащие в основе организации и функционирования местного самоуправления. Они отражают наиболее существенные стороны в организации местного самоуправления. Учитывая многогранность феномена местного самоуправления и его проявления в политико-правовой реальности в научном сообществе нет единства мнений относительно количества и перечней принципов местного самоуправления. Одни ученые предлагают классифицировать принципы местного самоуправления на общие (исходя из наименования базового для организации местного самоуправления Федерального закона № 131-ФЗ) и специальные, другие – на правовые и организационные, третьи – на основные и дополнительные. Представляется, что наиболее приемлемым является подход к классификации принципов, разработанный специалистами в области теории права. Исходя из этого принципы местного самоуправления можно подразделить на: общеправовые принципы, которые получили свое закрепление в Основном законе страны; отраслевые принципы, которые получили свое закрепление в базовом федеральном законе № 131-ФЗ; принципы правовых институтов, характерные для качественно своеобразной группы отношений, связанной с организацией местного самоуправления. Например, принципы муниципальной службы, принципы организации и проведения муниципальных выборов, принципы формирования местных бюджетов, принципы территориальной организации местного самоуправления и т.д. Поскольку первые две группы принципов прямо зафиксированы в Конституции РФ и базовом для организации местного самоуправления в России Законе № 131-ФЗ, поэтому их можно признать основными. Итак, организация и деятельность местного самоуправления строится на следующих принципах, закрепленных Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 6 октября 2003 года: 1) Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. 2) Принцип законности. 3) Принцип самостоятельности. Содержание данного принципа раскрывается в следующие положениях:
4) Принцип организационной обособленности. 5) Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления. 6) Принцип сочетания представительной и непосредственной демократии. 7) Принцип организация местного самоуправления в интересах населения. 8) Принцип соразмерности полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. 9) Принцип гарантированности местного самоуправления. Наряду с вышеуказанными основными принципами местного самоуправления различными учеными выделяются и другие принципы, которые прямо и не следуют из Конституции РФ и Федерального закона № 131-ФЗ, но анализ текущего законодательства и практики организации местного самоуправления в России позволяет на полном основании их выделять. К таковым, в частности, относится принцип гласности. § 3. Функции местного самоуправления Под функциями местного самоуправления следует понимать основные направления муниципальной деятельности, отражающие роль местного самоуправления в публичном управлении. В настоящее время в научном сообществе нет единства мнений относительно перечня функции местного самоуправления. Тем не менее, исходя из места местного самоуправления в публичном управлении в Российской Федерации и сложившейся системы полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, можно говорить о трех группах функций местного самоуправления:
Очевидно, что каждая из названных групп функций в муниципальных образованиях может существенно различаться в зависимости от вида муниципального образования (включая особенности организации местного самоуправления, предусмотренные главой 11 федерального закона № 131-ФЗ), подхода субъекта Российской Федерации в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и т.д. Поэтому целесообразно дать характеристику первой группы функций – функций местного самоуправления по решению вопросов местного значения, объединив их по признаку юридических свойств решаемых вопросов: 1) Обеспечение участия населения в решении местных дел. Данная функция предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для поддержки инициатив, для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, различных форм самоуправления. Именно на местах – в общинах, сельских и городских поселениях, в которых проживает население, реализуется его участие в управлении местными делами. 2) Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления решают вопросы ведения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Муниципальная собственность согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ признается и защищается равным образом среди других форм собственности и составляет материальную базу местного самоуправления, без которой оно не может выполнять возложенные на него полномочия. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой и гарантией осуществления других функций местного самоуправления. 3) Обеспечение социально-экономического развития соответствующей территории. Органы местного самоуправления принимают программы развития соот ветствующей территории, управляют муниципальным хозяйством и тем самым обеспечивают комплексное решение экономического, социально-культурного развития территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление. 4) Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах. Зачастую данную функцию называют функцией социально-бытового обслуживания населения. Население соответствующей территории и образуемые им органы местного самоуправления гораздо легче могут решать задачи улучшения качества жизни жителей, эффективности оказываемых населению услуг, чем государственные органы при централизованной системе управления местными делами. 5) Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории. Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. При осуществлении этой функции органы местного самоуправления взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения общественного порядка (например, народные дружины). Основные задачи по обеспечению данной функции Федеральный закон № 131-ФЗ возлагает на органы муниципальной милиции. Однако в отсутствии специального федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности муниципальной милиции, вступление соответствующих правовых норм в юридическую силу отложено. Основным субъектом обеспечения правопорядка на территории муниципального образования является полиция1. Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Одним из основных направлений деятельности полиции является обеспечение правопорядка в общественных местах. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, должностным лицам этих органов. § 4. Общие гарантии местного самоуправления Понятие гарантий местного самоуправления в литературе традиционно дается через совокупность элементов, обеспечивающих его реализацию и правовую защиту. Таким образом, система гарантий местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих его реализацию и защиту. Однако такая система неоднородна и может быть разделена на две подсистемы (группы) гарантий: общие и специальные (юридические) гарантии. Ряд авторов предлагает выделить в подсистеме (группе) специальных (юридических) гарантий конституционные гарантии. Деятельность органов местного самоуправления, реализация их прав осуществляется в определенных социально-экономических и политических условиях, которые, выступая в качестве важнейших основ жизнедеятельности людей в обществе и государстве, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние на процесс осуществления местного самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий местного самоуправления можно рассматривать те экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые: – служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления; – обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления; – создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления. Следовательно, общие гарантии местного самоуправления могут быть разделены на следующие группы: экономические гарантии, политические гарантии, организационные гарантии и духовные гарантии. Экономические гарантии местного самоуправления проявляются в системе экономических отношений, сложившейся в Российской Федерации и создающей условия для реализации права на местное самоуправление1. К ним относятся:
Политические гарантии местного самоуправления – это основы политико-правового режима нашего государства. Среди них можно выделить:
К организационным гарантиям относятся:
Духовными гарантиями местного самоуправления выступают:
Необходимо учитывать, что наше общество и государство переживают сегодня сложный процесс реформирования, перехода к новому качественному состоянию, и поэтому те основы и принципы политической, экономической и духовной организации общества, которые выступают одновременно предпосылками и основами развития местного самоуправления, также нуждаются в поддержке и укреплении. Это возможно лишь при формировании демократического правового государства, в котором в полной мере будут созданы необходимые условия для развития местного самоуправления. § 5. Специальные гарантии местного самоуправления Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, установленные федеральными законами и актами субъектов Российской Федерации. Вместе с тем органы местного самоуправления могут самостоятельно принимать нормативные акты, которые содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления (положения, уставы и др.). Специальные гарантии местного самоуправления могут быть разделены на подгруппы. Так, в зависимости от источника закрепления, специальные гарантии местного самоуправления делятся на конституционные и иные. К конституционным гарантиям местного самоуправления относятся:
Иные специальные гарантии закрепляются федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ. В зависимости от целевого назначения, специальные гарантии местного самоуправления могут быть разделены на три подгруппы:
Специальными гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются:
Специальные гарантии финансово-экономической самостоятельности местного управления выражаются в том, что:
Конституция РФ, федеральные законодательные акты, законодательные и иные правовые акты субъектов федерации, гарантируя местное самоуправление, устанавливают систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений. Особую роль в системе специальных гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту. Заметим, что ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не закрепляют право органов местного самоуправления обращаться в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их конституционных прав. Однако защита прав местного самоуправления в Конституционном Суде РФ возможна, когда граждане обращаются с жалобами в Конституционный Суд РФ о нарушении их конституционных прав на местное самоуправление в случае, если их права нарушены законом. Возможно обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения прав местного самоуправления теми органами и должностными лицами, которые вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами (ст. 125 Конституции Российской Федерации). Важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, его прав являются обращения органов и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам. Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет прокуратура РФ. Значительная часть правовых актов по вопросам местного самоуправления принимается органами государственной власти субъектов Федерации, в которых могут содержаться положения, ущемляющие или ограничивающие права местного самоуправления. Помимо органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за исполнением законов федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, важную функцию в этой сфере выполняет Министерство юстиции РФ. На него возложено проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов федерации, в том числе и по вопросам местного самоуправления. Правовая защита местного самоуправления в целом гарантируется деятельностью государственных органов, которые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества. |