Правовое регулирование оказания туристических услуг по законодат. О совершенствовании законодательства в сфере туризма правовое регулирование туристской деятельности в российской федерации и республике саха (якутия) проблемы и перспективы совершенствования
 Скачать 147.47 Kb.
|
|
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКА ТУРИСТИЧЕСКИХ УСЛУГ В РОССИИ Рассмотрены основные органы, регулирующие рынок туризма, особенности законодательства в данной области рыночных отношений, а также исследована динамика показателей функционирования турист- кой индустрии в России. Ключевые слова: туризм, инструменты государственного регу- лирования туристских услуг, деятельность турфирм. P. O. Kryukov, L. A. Smirnova GOVERNMENT REGULATION THE MARKET OF TOURIST SERVICES IN RUSSIA In this article the main bodies regulating the market of tourism, features of legislation in the field of market relations and the dynamics of indicators of the functioning of the tourism industry in Russia. Key words: tourism, instruments of state regulation of tourist services, activities of travel agencies. Туризм является обширным понятием, представляющим комплексную систему взаимосвязанных отраслей, являясь одно- временно видом деятельности, отраслью национальной экономи- ки и способом проведения досуга. © Крюков П. О., Смирнова Л. А., 2015 156 В России регулирование вопросов в области туристской дея- тельности осуществляет Федеральное агентство по туризму, кото- рое было создано указом Президента России от 18.11.2004 № 1453. Однако наряду с ним существенное воздействие на тенденции раз- вития данной отрасли оказывают Министерство иностранных дел Российской федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба безопасности и Федеральная таможенная служба. Федеральное агентство по туризму является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере туризма. Основные функции Федерального агентства по туризму: реализация приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в России, осуществление формирования и ведения единого федерального реестра туропе- раторов; осуществление продвижения туристского продукта на внутреннем и мировом рынках; информирование в установленном порядке туроперато- ров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране временного пребывания; создание представительств за пределами России в сфере туризма; организация приема граждан, обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан. Проанализируем динамику отдельных показателей, харак- теризующих развитие индустрии туризма в России, используя данные официального сайта Ростуризма (табл.). Данные таблицы позволяют заключить, что по каждо- му отдельному показателю деятельности коллективных средств размещения и турфирм за 2009–2011 гг., за исключением показа- телей: среднесписочная численность работников коллективных средств размещения и средняя численность работников турфирм, наблюдается рост от 0,8 % до 107,7 %. 157 Отдельные показатели деятельности коллективных средств размещения и турфирм за 2009–2011 гг.* Наименование показателя 2009 2010 2011 Значение Темп роста Значение Темп роста Численность раз- мещенных в кол- лективных средст- вах размещения лиц, человек 27972232 30580146 109,3 33176096 108,5 в том числе граждан: России 24916822 27166727 109,1 29310180 107,9 Государств- участников СНГ 677649 773052 114,1 841311 108,8 Стран дальнего зарубежья 2377761 2640367 111,0 3024605 114,6 Жилая площадь (площадь номе- ров), кв. м. 7688638,8 11670108,8 151,8 11775818,2 100,9 Инвестиции в ос- новной капитал по отдельным видам деятельности в сфе- ре туризма, млн р. н. д. 50796,6 - 54200 106,7 Деятельность гостиниц 12951,7 13354,6 103,1 27738,3 207,7 Деятельность про- чих мест времен- ного проживания 4952,8 7314,1 147,7 14268,8 195,1 Число мест (коек) в месяц макси- мального развер- тывания, единиц 1122524 1131957 100,8 1161590 102,6 Среднесписочная численность работ- ников коллектив- ных средств разме- щения (без внешних совместителей и работников неспи- сочного состава), чел. 405401 394223 97,2 391336 99,3 158 Средняя числен- ность работников турфирм, чел. 39727 48312 121,6 47452 98,2 Услуги гостиниц и аналогичных средств размеще- ния 105903,6 112855,4 106,6 125529,3 111,2 Туристских услуг 78227,6 99879 127,7 112820,9 113,0 * По данным сайта Ростуризма Туризм, в силу вовлеченности огромного количества лю- дей, не может оставаться без специальных правовых, организаци- онных, экономических средств воздействия, в том числе с целью ограничения отрицательных сторон конкуренции и обеспечения социальных основ защиты населения. Законодательство Российской Федерации о туристской дея- тельности состоит из названного закона, принимаемых в соответ- ствии с ним федеральных законов, а также законов и иных нор- мативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Россия признает туризм одной из приоритетных отраслей экономики, содействует туристской деятельности, осуществляет защиту и поддержку российских туристов, туроператоров, тураген- тов и их объединений. Основные цели, принципы и способы государственного ре- гулирования туристкой деятельности в нашей стране изложены в Федеральном законе от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ "Об основах ту- ристской деятельности в Российской Федерации". Процесс государственного регулирования туристкой сферы представляет собой многоэтапную систему, включающую в себя: взаимообусловленное и взаимозависимое содействие на развитие туристских предприятий в мировом масштабе, которое осуществляется посредством такого предприятия как Всемирная туристская организация; согласованность между государством и туристских пред- приятий на межгосударственном уровне, по реализации программ развития, которая достигается по таким путям как региональные туристские организации и специальные органы по управлению межгосударственных объединений; согласованность политики в области туризма на нацио- нальном и региональном уровнях, которая осуществляется через 159 специально созданные государственные органы и общественные ассоциации туристских организаций. Масштабность и важность развития туризма полностью за- висят от влияния государственных инструментов, которые долж- ны быть направлены на сокращение отрицательных и максимиза- цию положительных последствий внешних воздействий: 1. В нормативно-правовой сфере: усовершенствование нормативно-правовой базы; развитие методологии лицензирова- ния, стандартизации, сертификации в сфере туризма; урегулиро- вание таможенной структуры; усовершенствование системы въезда, выезда туристов. 2. В социально-экономической сфере: урегулирование на- логовых систем; усовершенствование целевых и бюджетных про- грамм финансирования на развитие туризма; формирование спе- циальных условий для инвестиционных мероприятий в туризм; увеличение инвестиций в человеческий капитал. 3. В научно-техническую и образовательную сферу: форми- рование специальных баз на развитие научно-технических исследо- ваний в индустрии туризма; обучение специализированных и про- фессиональных трудовых ресурсов для туристских предприятий. 4. В сфере организации туристской деятельности: формиро- вание имиджа и бренда на рынке туризма; помощь в продвижении туристкого продукта на внутренний и внешний рынки; организация и содействие участию представителей туристской индустрии в меж- дународных туристских программах; формирование благоприятных условий для использования туристкой инфраструктуры. Весь этот перечень инструментов государственного регу- лирования должен быть включен в краткосрочные, средне - и долгосрочные государственные программы развития индустрии туризма, региона и страны в целом, которые должны определить и показать экономическую эффективность государственного ре- гулирования. Библиографический список 1. Бирюков П. Н, Хамова Ю. А. Правовое регулирование турист- ской деятельности. М. : Юристъ, 2009. 2. Морозов М. А. Экономика и предпринимательство в социально- культурном сервисе и туризме : учеб. М. : Изд. центр «Академия», 2009. 3 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТУРИНДУСТРИИ: ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ РАЗВИТИЯ Огнева Светлана Васильевна, кандидат технических наук, ведущий научный сотрудник, доцент, sogneva.s@bk.ru, Институт туризма и гостеприимства (Москва) (филиал) ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса», Российская Федерация, Ништ Светлана Александровна, исполнительный директор, svetlananisht@rambler.ru, Ассоциация вузов туризма и сервиса, Москва, Российская Федерация Статья посвящена вопросам теории и практики государственного регулирования в сфере туризма. В статье рассмотрено понятие государственного регулирования, основные задачи, функции, цели регулирования; охарактеризованы основные элементы системы государственного регулирования. Подтверждена необходимость изменения форм и методов государственного регулирования в рыноч- ной экономике при сохранении весомой роли государства. Представлена классификация мер госу- дарственного регулирования. Дана характеристика инструментов государственного регулирования применяемых в соответствии с законодательством России, по отношению к туристской индустрии, Рассмотрены особенности применения мер государственного регулирования туризмом на региональ- ном уровне и возможности перенесения отдельных из них на федеральный уровень, и закрепления этих мер законодательно. К таким мерам относятся создание паспортов безопасности организациями туриндустрии, классификация по категориям безопасности. Предложено сформировать националь- ную систему защиты прав туристов, направленную на повышение ответственности всех органов исполнительной власти, участвующих в этом процессе. Особое внимание уделено вопросам взаимо- действия органов исполнительной власти и бизнеса на основе государственно-частного партнерства и саморегулирования с целью снижения административного давления на туристскую и гостиничную деятельность. Сформулированы предложения по передачи части полномочий по проведению класси- фикации объектов туриндустрии органам саморегулирования бизнеса с целью сокращения государ- ственных издержек на осуществление этой деятельности и повышения ответственности гостинич- ных организаций за качество своей деятельности и качество оказываемых услуг. Обозначены меры по повышению качества регулирования: оценка альтернативных способов достижения поставленной цели (преодоления изъяна рынка) на стадии выработки проекта регулирующего решения; процедурные ограничения на принятие мер, обязательных для выполнения хозяйствующими субъектами; обеспече- ние публичности процедуры принятия регулирующих решений. Ключевые слова: государственное регулирование, формы, методы регулирования, индустрия туризма 334.02 DOI: 10.12737/11291 УДК Введение. Построению эффективной систе- мы государственного регулирования в России способствовала административная реформа, на- чало которой было положено указом Президен- та1 . Административная реформа направлена на совершенствование механизма функционирова- ния исполнительной власти, ее структурную оп- тимизацию, снижение издержек на содержание 1 Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барье- ров при развитии предпринимательства». государственного аппарата. Объектом изменений являются цели и задачи системы, компетенции органов исполнительной власти. Исследователи указанного вопроса А.В. Кирин, Н.И. Побежи- мова [5, c. 67–71] отмечают, что в отечественной юридической литературе понятие «компетен- ция органов исполнительной власти» включает в себя задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органов исполнительной вла- сти, при этом полномочия реализуются через осуществление конкретных функций и оказание Социально-экономичеСкие иССледования в туризме и СервиСе в РоССии и за рубежом Социально-экономические исследования в туризме и сервисе в России и за рубежом Том 9 4 научный журнал ВЕСТНИК АССОЦИАЦИИ ВУЗОВ ТУРИЗМА И СЕРВИСА 2015 / № 2 государственных услуг. Правительство России с 2001 г. осуществляет действия, направленные на снижение административных барьеров, по- вышение доступности государственных услуг и муниципальных услуг2 . Действия Правитель- ства России направлены на улучшение условий предпринимательской деятельности и допуска товаров и услуг на рынок, снижения админи- стративного давления на предпринимательскую деятельность, поэтому изменяются и совершен- ствуются в первую очередь такие инструменты государственного регулирования, как лицензи- рование, аккредитация, сертификация и декла- рирование, система государственного контроля. Одновременно развиваются и внедряются меха- низмы саморегулирования, повышающие ответ- ственность бизнеса. Снижение административного давления на предпринимательскую деятельность может осу- ществляться путем передачи части государствен- ных функций (полномочий) и услуг объедине- ниям бизнеса (например, саморегулируемым организациям), что позволит повысить эффек- тивность взаимодействия государства и бизне- са, а, следовательно, и эффективность государ- ственного регулирования. Методология исследования Исследование включает анализ целей, за- дач, форм и методов государственного регули- рования, который основывается на изучении нормативных правовых актов, теоретических и прикладных научных исследованиях в об- ласти государственного регулирования. В ис- следовании использована общепринятая терминология в сфере государственного ре- гулирования. Особое внимание уделено харак- теристикам методов государственного админи- стративного регулирования, применяемым по отношению к туристской и гостиничной дея- тельности, их состоянию и перспективам реа- лизации. На основании проведенного исследо- вания ставилась цель определения возможных направлений действий для повышения эффек- тивности государственного регулирования го- стиничной и туристской деятельности. 2 Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р (ред. от 28 августа 2012 г.) «Об утверждении Кон- цепции снижения административных барьеров и повыше- ния доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции». Основные результаты исследования Одним из результатов нашего исследования является подтверждение необходимости совер- шенствования государственного регулирования. На современном этапе развития экономики Российской Федерации велика роль государства в регулировании рынка товаров и услуг. Необ- ходимость государственного регулирования об- условлено рядом факторов, и в первую очередь потребностью сглаживания отрицательных эф- фектов рыночного механизма: поддержка кон- курентоспособности и открытости рынка, усиле- ние конкурентоспособности на мировом рынке, ограничение стихийности рыночных процессов и т.д. Вмешательство государства вызвано также необходимостью создания общих условий раз- вития экономики, потребностью в государствен- ных инвестициях, то есть факторами, позволяю- щими обеспечить экономическую стабильность, процесс расширенного производства. Необхо- димо решать социальные проблемы: обеспечить рациональное перераспределение доходов, пол- ную занятость населения и др. Роль государства может иметь как положительное, так и негатив- ное воздействие на предпринимательскую де- ятельность, поэтому построение эффективной системы государственного регулирования по- прежнему является актуальной задачей. Общеприменимые методы формы и методы государственного регулирования и необходимость их конкретизации по отношению к отдельным ви- дам экономической деятельности. В настоящее время термин «государственное регулирование» отсутствует в законодательстве. В качестве по- нятия его можно встретить в нескольких специ- альных законах, посвященных регулированию отдельных отраслей хозяйствования. В совре- менной экономической и научной литературе используются различные определения понятия «государственное регулирование». К.А. Лебе- дев характеризует государственное регулиро- вание как совокупность методов государствен- ного управления, которые предусматривают систему мероприятий законодательного, ис- полнительного и контрольного характера, осу- ществляемых государственными органами с це- лью стабилизации и адаптации к устойчивым инновационным изменениям [6, c. 139–141]. Под государственным регулированием подразумевается вмешательство государства в функционирование рынка, реализуемое че- рез социально-экономическую, валютно-фи- 5 Государственное регулирование туриндустрии: возможные пути развития нансовую, структурно-инвестиционную и научно-техническую политику с целью пер- спективного воздействия на развитие обще- ственного производства, решения социальных проблем посредством различных рычагов (це- левых программ с ресурсным обеспечением, налогов и таможенных тарифов, государствен- ного заказа, субсидий, кредитов, гарантий, ин- формационно-маркетингового обеспечения) [1, c. 562]. Прямыми регуляторами являют- ся административные (директивные) методы воздействия на субъекты рынка, косвенными (индикативными) – финансовые, кредитно- денежные методы, воздействующие на поведе- ние, мотивации предпринимателей в качестве стимулов и антистимулов. Формы и методы государственного регулирования экономики приведены на рис. 1. Представленная на рис. 1 схема может быть дополнена и другими мерами. В качестве пря- мых административных мер применяются экс- пертиза различных объектов, подтверждение со- ответствия товаров и иных объектов требовани- ям нормативных документов; государственная регистрация продукции, предназначенной для российского рынка; регистрация иных объектов (например, туроператоров в реестре); государ- ственный (муниципальный) контроль (надзор), на основании которого применяются различные санкции (административные и экономические) к поставщикам товаров и услуг; аккредитация, лицензирование и иное. Рис. 1. Инструменты государственного регулирования экономики [3, c. 244] Социально-экономические исследования в туризме и сервисе в России и за рубежом Том 9 6 научный журнал ВЕСТНИК АССОЦИАЦИИ ВУЗОВ ТУРИЗМА И СЕРВИСА 2015 / № 2 Анализ действующего законодательства в сфере туризма и определение целей, задач и инструментов государственного регулирования. Те или иные методы и формы государственного регулирования вводятся законодательными или иными нормативными правовыми актами и мо- гут быть общими по отношению ко всем видам деятельности или иметь определенную конкре- тизацию в части целей, задач и используемых мер. Например, по отношению к туристской де- ятельности и туристской индустрии3 основными целями государственного регулирования турист- ской деятельности являются: • обеспечение права граждан на отдых, сво- боду передвижения и иных прав при совершении путешествий, обеспечение охраны окружающей среды при осуществлении туристских передви- жений, создание условий для деятельности, на- правленной на воспитание, образование и оздо- ровление туристов; • развитие туристской индустрии и созда- ние новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан России и повышение ка- чества жизни, развитие международных связей и контактов, сохранение объектов туристского показа, сохранение и рациональное использова- ние природного и культурного наследия народов России. Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осущест- вляется путем: • определения приоритетных направлений развития туризма, конкретизацию развиваемых видов туризма в субъектах России с учетом на- личия туристско-рекреационного потенциала, потребностей местного населения и ресурсного обеспечения; • нормативного правового регулирования сферы туризма, которое заключается в уста- новлении правил осуществления туристской деятельности. На основе федерального закона субъекты принимают региональные законы, раз- вивающие и дополняющие в рамках своих пол- номочий федеральный закон; • разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных страте- гий и программ развития туризма. На местном уровне разрабатываются муниципальные про- граммы; • содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских 3 Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ (ред. от 3 мая 2012 г.) «Об основах туристской деятельности». рынках, повышение имиджа России как турист- ского региона; • защиты прав и интересов туристов, вклю- чая оказание экстренной помощи, и обеспече- ния их безопасности; • содействия кадровому обеспечению ту- ризма; • развития научных исследований в сфере туризма; • стандартизации (разрабатываются про- фессиональные стандарты и национальные стандарты на федеральном уровне, стандарты организаций как основа для защиты прав ту- ристов) и классификации объектов туристской индустрии (средств размещения, пляжей, гор- нолыжных трасс). Перечень классифицируемых объектов может быть расширен классификацией усадеб и другими объектами; • формирования и ведения Ростуризмом единого федерального реестра туроператоров; • информационного обеспечения туриз- ма (развития сети туристско-информационных центров и др.); • создания благоприятных условий для раз- вития туристской индустрии (включая, поддер- жу развития на региональном уровне); • оказания государственных услуг в сфере ту- ризма туристских организациям и туристам; • взаимодействия с иностранными госу- дарствами и международными организациями в сфере туризма с целью его развития, обеспече- ния безопасности туристов, снижения визового режима и т.д. В качестве примеров расширения полномо- чий в субъектах России по сравнению с полно- мочиями, определенных вышеуказанным Феде- ральным законом, можно привести некоторые полномочия, установленные в законах субъек- тов России: 1) ведение мониторинга по использованию и состоянию туристских ресурсов, ведение ту- ристского реестра субъектов туристской инду- стрии и туристских маршрутов, регулирование отношений в сфере выявления, учета, охраны, развития и использования туристских ресурсов и дестинаций4 ; 2) установление порядка формирования и ве- дения реестра зимних трасс субъектов турист- ской индустрии, порядка определения статуса 4 Закон Республики Алтай от 5 декабря 2008 г. № 121-РЗ (ред. от 20 сентября 2013 г.) «О туризме в Республике Ал- тай» (принят ГСЭК РА 17.11.2008)// Сборник законодатель- ства Республики Алтай, № 55(61), ноябрь, 2008, с. 316. 7 официальной туристской снегоходной трассы, ее символики и эксплуатации5 ; 3) мониторинг туристской индустрии, про- ведение конкурсов среди субъектов туристской индустрии, с целью повышения качества предо- ставляемых услуг в сфере туризма6 ; 4) подготовка доклада о состоянии и раз- витии туризма, добровольная аккредитация экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков (в частности в Самарской области). Анализ даже некоторых нормативных право- вых актов показывает возможности введения до- полнительных полномочий и инструментов го- сударственного регулирования на федеральном уровне, предложенных и реализуемых в субъ- ектах Российской Федерации. Например, под- готовка Государственного доклада о развитии туризма, аккредитация экскурсоводов. Есть еще одно направление, которое сегодня реализуется в регионах. Это оформление на региональном уровне, например, предприятиями обществен- ного питания, торговыми предприятиями Мо- сковской области7 и гостиничными предприяти- ями паспортов безопасности города Москва8 , оценка гостиниц по категориям безопасности9 . 5 Закон Республики Алтай от 23 ноября 2011 г. № 72-РЗ «О развитии зимних видов туризма и отдыха в Республике Алтай»// Сборник законодательства Республики Алтай, № 83 (89), ноябрь, 2011, с. 87. 6 Закон Вологодской области от 23 октября 2008 г. № 1891- ОЗ (ред. от 13 ноября 2014 г.) «О туризме и туристской индустрии на территории Вологодской области» (принят Постановлением ЗС Вологодской области от 15 октября 2008 г. № 895)// Красный Север, № 129, 1 ноября 2008 г. 7 Постановление Правительства Московской обл. от 27 августа 2010 г. № 703/37 «О мерах по обеспечению анти- террористической защищенности торговых объектов, объектов общественного питания и бытовых услуг, рас- положенных на территории Московской области» (вместе с «Положением о паспорте антитеррористической защи- щенности торговых объектов, объектов общественного питания и бытовых услуг, расположенных на территории Московской области»)//Ежедневные Новости. Подмо- сковье. № 162, 4 сентября 2010 г. 8 Распоряжение Правительства Москвы от 15 ноября 2006 г. № 2335-РП (ред. от 29 мая 2012 г.) «Об усилении мер безопасности на гостиничных предприятиях города Москвы» (вместе с «Инструкцией по разработке паспорта антитеррористической защищенности и техногенной без- опасности предприятиями гостиничного комплекса горо- да Москвы»)//Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 67, 29 ноября 2006 г. 9 Распоряжение Правительства Москвы от 20 июля 2007 г. № 1529-РП (ред. от 24 мая 2011 г.) «О Концепции по повы- шению безопасности и антитеррористической защищен- ности гостиничных предприятий города Москвы» (вместе с «Требованиями по безопасности и антитеррористиче- ской защищенности к гостиничным предприятиям горо- да Москвы»)//Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 44, 6 августа 2007 г. Необходимо закрепление этих требований на за- конодательном уровне. Характеристика тенденций развития мето- дов государственного регулирования. Согласно Стратегии развития туризма в Российской Фе- дерации на период до 2020 г.10 приоритетными направлениями развития туризма в Российской Федерации являются: • развитие внутреннего и въездного туризма; • унификация качества туристских услуг в стране, приведение их в соответствие с между- народными стандартами; • создание и развитие комфортной инфор- мационной туристской среды, включая систему туристской навигации, знаки ориентирования, информацию о туристских ресурсах и програм- мах регионов; • усиление роли туризма в просвещении и фор- мировании культурно-нравственного потенциала населения регионов Российской Федерации; • координация усилий всех регионов по про- движению туристского продукта Российской Федерации. Рассматривая нормативно-правовое ре- гулирование в сфере туризма и гостиничного хозяйства, стоит говорить о разработке норма- тивно-правовых актов, так или иначе влияю- щих на туризм в России, что является основой эффективной деятельности гостиничных и ту- ристских предприятий и гарантом защиты прав и интересов всех участников рынка. Например, в Пермском крае основными мерами правового регулирования в сфере внутреннего и въездно- го туризма являются разработка нормативно- правовых и законодательных актов по развитию государственно-частного партнерства в сфере туризма11. Еще одним элементом системы государ- ственного регулирования туризма и гостинично- го хозяйства является разработка и реализация государственных федеральных, отраслевых це- левых программ развития туризма. Основными целями государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма на 10 Распоряжение Правительства РФ от 31 мая 2014 г. № 941-р «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 г.». 11 Постановление Правительства Пермского края от 14 февраля 2014 г. № 80-п (ред. от 29 сентября 2014) «Об ут- верждении государственной программы «Развитие туриз- ма»//Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края, № 7, 24.02.2014. Государственное регулирование туриндустрии: возможные пути развития Социально-экономические исследования в туризме и сервисе в России и за рубежом Том 9 8 научный журнал ВЕСТНИК АССОЦИАЦИИ ВУЗОВ ТУРИЗМА И СЕРВИСА 2015 / № 2 2013–2020 годы»12 являются реализация потен- циала российской культуры как духовно-нрав- ственной основы развития личности и общества, а также развитие туризма. Говоря о содействии в продвижении турист- ского продукта как об элементе системы мер государственного регулирования, стоит отме- тить, что роль туристской политики государства заключается в приведении туристского предло- жения (национального туристского продукта) к потребностям международного рынка, а также сбалансированное развитие внутреннего туриз- ма [4, c. 155–156]. И здесь велика роль турист- ско-информационных центров и включение их в единую информационную систему. В практике регионов существуют примеры, когда государ- ственные функции передаются туристско-ин- формационным центрам. Государственная услу- га «Информационное обеспечение по вопросам развития туризма» оказываются государствен- ным учреждением «информационный турист- ский центр Республики Карелия», который ока- зывает услугу согласно соответствующему адми- нистративному регламенту. Защита прав и интересов туристов заключа- ется в необходимости создания государственной национальной системы защиты туристов, во гла- ве которой сегодня Роспотребнадзор, но взаимо- действие всех участников системы требует более эффективного и надежного управления со сто- роны органов управления туризмом. В полномочия Ростуризма также входит ин- формирование в установленном порядке туро- ператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания13, фор- мирование и ведение Единого федерального рее- стра туроператоров14. 12 Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 317 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма на 2013–2020 годы»// Собрание законодательства РФ, 05.05.2014, № 18 (часть II), ст. 2163 13 Приказ Минкультуры России от 27 июня 2012 г. № 666 (ред. от 2 июля 2014 г.) «Об утверждении Администра- тивного регламента по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по инфор- мированию в установленном порядке туроператоров, ту- рагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасно- сти туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания». 14 Приказ Минспорттуризма РФ от 26 сентября 2011 г. № 1117 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по формированию и ведению еди- ного федерального реестра туроператоров». Эта деятельность реализуется в порядке, установленными административными регламен- тами на государственном уровне, так и на уров- не субъектов Российской Федерации (ведение реестров объектов туриндустрии) [8, c. 34–38]. Перечня государственных услуг органов управ- ления туризмом, утвержденного на федеральном уровне, не существует. Такой перечень утвержда- ется на уровне субъекта РФ или муниципальном уровне. По нашему мнению, перечень админи- стративных регламентов, принимаемых на фе- деральном уровне, может быть расширен. На- пример, административный регламент государ- ственной функции по продвижению российских туристских продуктов. Взаимодействие с иностранными государ- ствами и международными организациями в сфере туризма реализуется через договора о со- трудничестве. Взаимодействие с органами ис- полнительной власти внутри России, например с МЧС, на уровне соглашения. Предлагается раз- работать административные регламенты взаимо- действия со всеми участниками системы обеспе- чения безопасности туристов, в которых возмож- но четко прописать порядок взаимодействия. Содействие кадровому обеспечению в сфере туризма и развитие научных исследований как элемент системы государственного регулиро- вания реализуется различными мерами: субси- дирование затрат на обучение, разработка про- фессиональных стандартов, введение аттестации отдельных категорий работников, издание мето- дических пособий и учебников и др. Эта задача решается как на федеральном уровне, так и реги- ональном и местном уровне. Рассматривая вопрос классификации объек- тов туриндустрии, следует отметить, что данный вопрос регулируется Приказом Министерства культуры РФ15 и осуществляется по трем на- правлениям: классификация гостиниц и иных средств размещения, классификация горно- лыжных трасс и классификация пляжей. Наши исследования показывают, что классификации на категорию должны подвергаться турист- ские объекты, имеющие паспорта безопасности и антитеррористической безопасности. Такого же мнения придерживается и руководитель Мо- скомтуризма С.П. Шпилько [13]. 15 Приказ Минкультуры России (Министерство культуры РФ) от 11 июля 2014 г. № 1215 «Об утверждении порядка классификации объектов туристской индустрии, вклю- чающих гостиницы и иные средства размещения, горно- лыжные трассы и пляжи, осуществляемой аккредитован- ными организациями». 9 Стандартизация осуществляется путем ор- ганизации этой деятельности Министерством культуры РФ посредством ведения технического секретариата Технического комитета по стан- дартизации (ТК 199 «Туристские услуги и услуги средств размещения») и рассмотрения проектов национальных стандартов на его заседаниях. На- циональная стандартизация, как правило, задает вектор развития стандартизации на предприяти- ях, что наиболее характерно для гостиничного бизнеса. Однако в нынешних экономических условиях стандартизация на предприятиях долж- на определять необходимость разработки наци- ональных стандартов, поэтому возрастает роль саморегулируемых организаций, ассоциаций и других объединений работодателей. Органами исполнительной власти предусмо- трен ряд административных действий, направлен- ных на развитие внутреннего и въездного туризма в рамках реализации Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 г.16: • переход от добровольной классификации объектов туристской индустрии к обязательной, что требует реализации комплекса мер по регули- рованию деятельности малых средств размеще- ния (с номерным фондом не более 50 номеров), совершенствование системы классификации объектов туристской индустрии; • систематизация туристских маршрутов, рас- положенных в регионах Российской Федерации, создание единой информационной базы марш- рутной сети регионов Российской Федерации. Регионы России уже проводят эту работу и нужно координирующее воздействие Ростуризма; • разработка и внедрение профессиональных стандартов деятельности специалистов в сфере туризма и др. К планируемым экономическим мерам, способствующим развитию туризма в России, следует отнести: учреждение субсидий на раз- витие туристской инфраструктуры, грантов на реализацию проектов в сфере туристской дея- тельности и др. В ряде исследований российских специалистов, предлагается введение сертифи- кации квалификаций как составной части Си- стемы квалификаций в туризме [7, c. 181–243; 10, c. 83–90; 11, c. 55–61]. Соотношение и степень внедрения тех или иных форм определяют степень вмешательства 16 Распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2014 г. № 2246-р «Об утверждении плана мероприятий по реали- зации Стратегии развития туризма в Российской Федера- ции на период до 2020 г.». государства в деятельность предприятий сферы туризма. Это вмешательство в истории развития туризма изменяло свои формы и методы. Лицен- зирование и сертификация услуг (обязательная и добровольная), аккредитация и аттестация на- ходили свое место среди других инструментов государственного регулирования [21, c. 47]. Эф- фективность применения тех или иных мер свя- зана с издержками на их осуществление, влия- нием этих мер на эффективность и стабильность деятельности предприятий индустрии туризма, поддержкой предлагаемых мер бизнесом, вклю- чая гостиничный бизнес [12, c. 49–54]. Взаимодействие государства и бизнеса. При решении целого ряда задач государственного управления важным элементом является доверие бизнеса государственным органам. Это доверие рождается при активном взаимодействии бизне- са и государства. Под взаимодействием бизнеса и власти подразумевается система партнерства органов государственной власти и местного са- моуправления, профсоюзов, организаций рабо- тодателей и бизнес-структур в регулировании социально-экономических проблем. Теорети- ческая концепция механизма государственно- частного партнерства предполагает следующую его трактовку. Государственно-частное партнер- ство – совокупность форм средне- и долгосроч- ного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаи- мовыгодных условиях [2]. На наш взгляд, более точную классифика- цию взаимоотношений бизнеса и власти, а также степень регулирования можно изобразить следу- ющим образом (рис. 2), рассмотрев три типа ор- ганизационных форм государственного регули- рования предпринимательства. Саморегулирование – это самостоятельная и инициативная деятельность субъектов, со- держанием которой является разработка и уста- новление правил и стандартов предпринима- тельской или профессиональной деятельности, а также осуществление контроля соблюдения их требований17. Инициативы Правительства Рос- сийской Федерации в сфере совершенствования институтов регулирования в последнее время были направлены на совершенствование и соз- дание благоприятных условий для ведения пред- принимательской деятельности, осуществления процессов инвестирования, ограничения избы- 17 Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ (ред. от 24 ноября 2014 г.)«О саморегулируемых организациях». Государственное регулирование туриндустрии: возможные пути развития Социально-экономические исследования в туризме и сервисе в России и за рубежом Том 9 10 научный журнал ВЕСТНИК АССОЦИАЦИИ ВУЗОВ ТУРИЗМА И СЕРВИСА 2015 / № 2 точного регулирования. Государственно-частное партнерство способствует привлечению инве- стиций для развития индустрии туризма. Само- регулирование направлено на установление со- гласованных с бизнесом правил осуществления предпринимательской деятельности и контроля исполнения этих правил. Саморегулирование снижает издержки, связанные с государствен- ным регулированием, и повышает ответствен- ность бизнеса. Определение задач государственного регули- рования туризмом на современном этапе развития экономических отношений. Целью современного этапа оптимизации го- сударственного регулирования является практи- ческая реализация следующих задач: • выработка критериев, при которых госу- дарственное вмешательство в экономику являет- ся целесообразным; • введение процедур, которые не позволили бы осуществлять вмешательство в случаях, не от- вечающих соответствующим критериям; • определение и развитие иных, кроме го- сударственного вмешательства, способов пре- одоления изъянов рынка (нерегуляторных аль- тернатив). Повышение качества регулирования может быть обеспечено путем использования целого комплекса мер: • оценка альтернативных способов дости- жения поставленной цели (преодоления изъяна рынка) на стадии выработки проекта регулиру- ющего решения; • процедурные ограничения на принятие мер, обязательных для выполнения хозяйствую- щими субъектами; • обеспечение публичности процедуры при- нятия регулирующих решений, что, с одной сто- роны, позволяет с низкими издержками полу- чить от заинтересованных сторон информацию, необходимую для выбора наиболее эффективно- го способа преодоления изъянов рынка, а с дру- гой – создает препятствия к принятию норма- тивных решений. Реализуемая сейчас политика регулирования экономики направлена на снижение степени государственного вмешательства в экономиче- ские процессы. Оптимизация государственного регулирования осуществляется в соответствии с принципами обязательной, максимально пол- ной и эффективной реализацией необходимых функций государства с параллельным сокраще- нием вмешательства в сферы, где несовершен- ство рыночного механизма минимальны, что может служить снижением административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства. Основные выводы Резюмируя вышеизложенное, следует отме- тить основные аспекты системы государствен- ного регулирования туризма и гостиничного хо- зяйства в Российской Федерации. Рис. 2. Организационные формы государственного регулирования. 11 • Основой эффективной государственной системы регулирования являются органы испол- нительной власти в сфере туризма, проводящие государственною политику при партнерском взаимодействии с бизнесом, передаче части функций саморегулируемым организациям с це- лью повышения ответственности бизнеса перед потребителями и государством, при результатив- ном использовании возможностей туристско- информационных центров, а также объедине- ний по защите прав туристов. • Актуальным направлением государствен- ного регулирования может являться развитие си- стемы классификации гостиниц и иных средств размещения и стандартизации в индустрии ту- ризма на основе саморегулирования. Анализ нормативных правовых актов пока- зывает возможности введения дополнительных полномочий, инструментов государственного регулирования на федеральном уровне, предло- женных и реализуемых в субъектах Российской Федерации, например, ведение реестров субъ- ектов туриндустрии, аккредитация (аттестация) экскурсоводов. Требование по оформлению гостиничными предприятиями паспортов без- опасности, оценка гостиниц по категориям без- опасности должна быть закреплена на федераль- ном уровне и являться обязательным условием при прохождении процедуры классификации. Для экономического развития туризма не- обходимо наличие различных форм взаимо- действия бизнеса и государства. По нашему мнению, для гостиничной и туристской дея- тельности, деятельности предприятий питания оптимальной формой является саморегулирова- ние. Введение этого механизма позволит, с од- ной стороны, минимизировать государственное вмешательство в деятельность предприятий, что придаст бизнесу гибкость, маневренность и ин- новационность с другой стороны, позволит уси- лить систему государственного контроля и клас- сификации гостиничных услуг, что способствует внедрению стандартов качества и безопасности для данного вида предпринимательской дея- тельности и повышения ответственности само- го бизнеса. Оценку возможности использования того или иного инструмента государственного регулирования следует строить на основе оценки затрат и получаемых выгод государством и пред- принимательством. Государственное регулирование туриндустрии: возможные пути развития Литература 1. Большой экономический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. 2-е изд. доп. и перераб. М.: Институт новой экономи- ки, 1997. 2. Биджиев А.С., Шамарова Г.М. Взаимодействие органов власти и бизнеса как фактор управления социально-эко- номическим развитием региона// Вопросы управления. 2012. № 1 [электронный ресурс]// Режим доступа: URL: http://vestnik.uapa.ru/ru-ru/issue/2012/01/20/ (дата обращения 18.09.2014). 3. Государственное регулирование рыночной экономики/ Под общ. ред. Кушлина В.И., Волгина Н.А. М.: ОАО «НПО «Экономика», 2000. 4. Дедусенко Е.А. Продвижение национального туристского продукта и государственная политика в отношении ту- ристского бизнеса: опыт Великобритании, Франции и России// Туризм и региональное развитие: сборник науч- ных статей. Вып. 5. Смоленск: Универсум, 2008. 5. Кирин А.В. Актуальные проблемы административной реформы / А.В. Кирин, Н.И. Побежимова // Администра- тивное право и процесс. 2014. № 3. C. 67–71. 6. Лебедев К.А. Совершенствование государственного регулирования в сфере туризма // Стратегия устойчивого раз- вития регионов России. 2014. № 24. С. 139–141. 7. Огнева С.В. Социально-экономический механизм формирования и обеспечения качества рабочей силы турист- ской индустрии: монография / под общ. ред. к.т. н., с.н.с. , доц. С.В. Огневой. М.: ФГБОУВПО РГУТиС, 2012. С. 181–243. 8. Огнева С.В. Стандартизация государственного управления туризмом// Стандарты и качество. 2011. № 3. С. 34–38. 9. Огнева С.В. Техническое регулирование в обеспечении качества туристских услуг: Монография – М.: ГОУ ВПО «РГУТиС», 2009. С. 47 10. Огнева С.В., Копылов Ю.В. Модель системы оценки и сертификации квалификаций персонала туристской инду- стрии// Вестник Ассоциации вузов туризма и сервиса. 2012. № 3. С. 83–90. 11. Огнева С.В., Копылов Ю.В. Сертификация персонала: модели и практические решения для сферы туризма// Вест- ник Ассоциации вузов туризма и сервиса. 2012. № 1 (20). С. 55–61. 12. Огнева С.В., Ништ С.А. Учет затрат как условие обеспечения качества гостиничных услуг и эффективности при- нимаемых решений // Перспективы науки, 2010 № 5. С. 49–54. 13. Шпилько С. Условием получения «звезд» должен стать паспорт безопасности отеля // SecurityMedia Rus. 2014. октябрь Режим доступа: URL: http://www.securitymedia.ru/publication_one_60.html (дата обращения 18.09.2014). Социально-экономические исследования в туризме и сервисе в России и за рубежом Том 9 12 научный журнал ВЕСТНИК АССОЦИАЦИИ ВУЗОВ ТУРИЗМА И СЕРВИСА 2015 / № 2 STATE REGULATION OF THE TOURISM INDUSTRY: POSSIBLE WAYS OF DEVELOPMENT Ogneva Svetlana Vasilievna, PhD (Cand. Sc.) in Technics, Leading Researcher, Associate Professor, sogneva.s@bk.ru, Institute of Tourism and Hospitality (Moscow) (branch) of Russian State University of Tourism and Service, Russian Federation, Nisht Svetlana Aleksandrovna, Executive Director, svetlananisht@rambler.ru, Association of universities for tourism and service, Moscow, Russian Federation The article is devoted to the theory and practice of state regulation in the sphere of tourism. The article considers the concept of state regulation, main tasks, functions, and objectives; the main elements of the system of state regulation. Confirmed are the need to change the forms and methods of state regulation in a market economy while maintaining the significant role of the state. The classification of measures of state regulation is proposed. The authors describe characteristic instruments of state regulation applied in accordance with Russian law, in relation to the tourism industry, the peculiarities of application of measures of state regulation of tourism at the regional level and the possibility of transferring some of them to the federal level, and the fixing of these legislative measures. Such measures may include the creation of material safety of organizations of the tourism industry, the classification by security category. It is proposed to form a national system for the protection of tourists aimed at increasing the responsibility of all executive authorities involved in this process. Special attention is paid to interaction of executive authorities and business on the basis of state-private partnership and regulation, in order to reduce administrative burden on tourism and hotel activities. Proposals are made on the transfer of authority to carry out the classification of the objects of the tourism industry bodies self-regulation of business in order to reduce public costs for the implementation of this activity and accountability of hotel organizations for the quality of services provided. Identified are measures to improve the quality of regulation: assessment of alternative ways of achieving this goal (to overcome the flaw of the market) at the stage of development of the draft of regulatory solutions; procedural restrictions on the adoption of measures required for implementation by business entities; providing public procedures of regulatory decision-making. Keywords: state regulation, forms, methods of regulation, tourism industry References 1. Bol’shoi ekonomicheskii slovar’ [Great Dictionary of Economics] / Pod red. A.N. Azriliiana. 2-e izd. dop. i pererab. M.: Institut novoi ekonomiki, 1997. 2. Bidzhiev, A.S., Shamarova, G.M. Vzaimodeistvie organov vlasti i biznesa kak faktor upravleniia sotsial’no-ekonomicheskim razvitiem regiona [The interaction of government and business as a management factor of social and economic development of the region] // Voprosy upravleniia. 2012. № 1 [elektronnyi resurs]// Rezhim dostupa: URL: http://vestnik.uapa.ru/ru-ru/ issue/2012/01/20/ (data obrashcheniia 18.09.2014) [Accessed September 18, 2014]. 3. Gosudarstvennoe regulirovanie rynochnoi ekonomiki [State regulation of the market economy] / Ed. Kushlina V.I., Volgina N.A. M.: OAO «NPO «Ekonomika», 2000. 4. Dedusenko, E.A. Prodvizhenie natsional’nogo turistskogo produkta i gosudarstvennaia politika v otnoshenii turistskogo biznesa: opyt Velikobritanii, Frantsii i Rossii [Promotion of national tourist product and public policy in relation to the tourism business: the experience of Great Britain, France and Russia] // Turizm i regional’noe razvitie: Collection of scientific articles. Vyp. 5. Smolensk: Universum, 2008. 5. Kirin, A.V. Aktual’nye problemy administrativnoi reform [Actual problems of the administrative reform] / A.V. Kirin, N.I. Pobezhimova // Administrativnoe pravo i protsess. 2014. № 3. pp. 67–71. 6. Lebedev, K.A. Sovershenstvovanie gosudarstvennogo regulirovaniia v sfere turizma [Improvement of state regulation in the field of tourism] // Strategiia ustoichivogo razvitiia regionov Rossii. 2014. № 24. pp. 139–141. 7. Ogneva, S.V. Sotsial’no-ekonomicheskii mekhanizm formirovaniia i obespecheniia kachestva rabochei sily turistskoi industrii: monografiia [Socio-economic mechanism of formation and quality assurance of workforce tourism industry] / Ed. Ph.D., Senior Research Fellow, Assoc. S.V. Ognevoi. M.: FGBOUVPO RGUTiS, 2012. pp. 181–243. 8. Ogneva, S.V. Standartizatsiia gosudarstvennogo upravleniia turizmom [Standardization state tourism management] // Standarty i kachestvo. 2011. № 3. pp. 34–38. 13 9. Ogneva, S.V. Tekhnicheskoe regulirovanie v obespechenii kachestva turistskikh uslug [Technical regulation in ensuring the quality of tourist services]: Monografiia. M.: GOU VPO «RGUTiS», 2009. p. 47. 10. Ogneva, S.V., Kopylov, Iu.V. Model’ sistemy otsenki i sertifikatsii kvalifikatsii personala turistskoi industrii [Model of systems assessment and certification of qualifications of staff of the tourism industry] // Vestnik Assotsiatsii vuzov turizma i servisa – Bulletin of the Association of universities for tourism and service [Universities of Tourism and Service Association]. 2012. № 3. pp. 83–90. 11. Ogneva, S.V., Kopylov, Iu.V. Sertifikatsiia personala: modeli i prakticheskie resheniia dlia sfery turizma [Personnel Certification: models and practical solutions for the tourism industry] // Vestnik Assotsiatsii vuzov turizma i servisa – // Bulletin of the Association of universities for tourism and service [Universities of Tourism and Service Association]. 2012. № 1 (20). pp. 55–61. 12. Ogneva, S.V., Nisht, S.A. Uchet zatrat kak uslovie obespecheniia kachestva gostinichnykh uslug i effektivnosti prinimaemykh reshenii [Cost Accounting as a condition of providing the quality of hospitality services and efficiency of decision making] // Perspektivy nauki, 2010 № 5. pp. 49–54. 13. Shpil’ko, S. Usloviem polucheniia «zvezd» dolzhen stat› pasport bezopasnosti otelia [The safety data sheet of a hotel should become a condition of getting the «stars»] // SecurityMedia Rus. 2014. oktiabr› Available at: http://www.http://www.securitymedia.ru/publication_one_60.html [Accessed September 18, 2014]. Государственное регулирование туриндустрии: возможные пути развития Серия «Вестника СВФУ» № 4 (04) 2016 50 УДК 347 А. А. Муталиева |