Правовое регулирование оказания туристических услуг по законодат. О совершенствовании законодательства в сфере туризма правовое регулирование туристской деятельности в российской федерации и республике саха (якутия) проблемы и перспективы совершенствования
 Скачать 147.47 Kb.
|
|
Туризм с участием несовершеннолетних: проблемы организации и правового регулирования cтудентка гр. ПИ-3 ФГБОУ ВО «Липецкий государственный педагогический университет имени П.П. Семенова-Тян-Шанского» Научный руководитель: Жуковская Наталия Юрьевна к.и.н., доцент каф-ры государственно-правовых дисциплин ЛГПУ имени П.П. Семенова-Тян-Шанского Аннотация: В статье рассматриваются многочисленные нерешенные проблемы организации детского туризма. Особое внимание уделяется коллизиям правового регулирования путешествий с участием несовершеннолетних на федеральном и региональном уровнях, а также – вопросам безопасности дет- ского туризма. Ключевые слова: детский и юношеский туризм, отдых, путешествия, несовершеннолетние, правовое регулирование, Карельская трагедия, государственное управление. LEISURE AND TOURISM INVOLVING MINORS: PROBLEMS OF ORGANIZATION AND LEGAL REGULATION Anpilogova Vera Anatolyevna Abstract: The article discusses the many unsolved problems of organization of children's tourism. Special attention is paid to conflict of legal regulation of journeys involving minors at the Federal and regional levels, as well as the security of childrens tourism. Keywords: children and youth tourism, vacation, leisure, minors, legal regulation, Karelian tragedy, public administration. В условиях современной кризисной ситуации в стране среди многочисленных проблем, требую- щих немедленной реакции со стороны государства, находится и проблема организации детского отды- ха и туризма. Люди, постоянно находясь в поисках очередного источника дохода, совершенно забыва- ют о собственном досуге. Вместе с ними об отдыхе вынуждены забывать и их несовершеннолетние дети. Однако предоставление права на отдых является одной из социальных обязанностей государ- ства, что подтверждается ч. 5 ст. 37 Конституции России [1]. По оценкам одного из руководителей Ро- стуризма С. Минделевича, из 17,5 млн детей школьного возраста летом 2016 г. отдохнули только 4,6 млн. (27%) [2]. При этом к отдохнувшим относятся и 15% детей, которые находились в лагерях дневного пребывания, «где никакого реального оздоровления не происходит, а есть только присмотр». Только 12% российских детей летом были охвачены организованным загородным отдыхом, тогда как 73% несовершеннолетних вообще не отдыхали: для них эта услуга оказалась недоступной. Показательным является и сохранение в системе правового регулирования туризма с участием несовершеннолетних значительного числа пробелов. Так, легально не закреплено понятие «детский туризм», не определен федеральный орган исполнительной власти, который несет ответственность за его развитие, не сформирован единый подход к определению государственной политики в сфере орга- низации путешествий для детей и юношества; полностью отсутствует правовое регулирование ком- мерческого туризма для детей. Попытка определить, что следует понимать под «детским туризмом», отражена в государствен- ном стандарте «Туристские услуги. Услуги детского и юношеского туризма» [3], в котором выделены 2 разновидности туризма. Различаются они по возрастному признаку: детский (от 7 до 14 лет) и юноше- ский (от 14 до 18 лет). Соответственно можно сделать вывод, что «детский туризм - это путешествия и/или экскурсии организованных туристских (экскурсионных) групп детей в возрасте от 7 до 18 лет по туристским маршрутам с познавательными, учебными, рекреационными, оздоровительными, физкуль- турно-спортивными и иными целями в сопровождении руководителя группы». Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [4] в статье 1 упоминает «отдых детей и их оздоровление», которое представляет собой совокупность мероприятий, направленных на развитие творческого потенциала детей, охрану и укрепление их здоровья, профилактику заболеваний, занятия их физической культурой, спортом и туризмом, формирование у детей навыков здорового образа жиз- ни, соблюдение ими режима питания и жизнедеятельности в благоприятной окружающей среде при выполнении санитарно-гигиенических и санитарно-эпидемиологических требований и требований обеспечения безопасности их жизни и здоровья. В статье 12 названного Закона оговаривается, что мероприятия по обеспечению прав детей на отдых и оздоровление осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федера- ции и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий. При этом федеральные органы власти в соответствии с изменениями, внесенными в названный закон в 2009 году, сняли с себя обяза- тельства по обеспечению прав детей на отдых [5, с. 19]. За ними сохранились лишь надзорные и кон- тролирующие функции, которые рассредоточены по разным министерствам и ведомствам. Так, в раз- личных сферах регулирования «опеку» над предприятиями, связанными с организацией детского ту- ризма, стали осуществлять Минздравсоцразвития РФ, Минобразования, Роспотребнадзор, МВД, МЧС. Однако после летней трагедии в Карелии, которая произошла 18 июня 2016 года, стало очевид- но, насколько несовершенной является действующая система контроля. Напомним, что из оздорови- тельного лагеря «Парк-отель «Сямозеро» в поход на лодках по озеру отправились 47 детей в сопро- вождении четырех лиц в возрасте от 17 до 19 лет. Начавшийся шторм унес жизни 14 детей, 33 были спасены [6]. Сразу после этих событий главы регионов стали сообщать о начале масштабных проверок детских лагерей. Свои надзорные комиссии сформировали самые разные федеральные ведомства, включая Роспотребнадзор, Минздрав, МЧС, Следственный комитет, прокуратуру, которые в рамках своих компетенций проверяли условия пребывания несовершеннолетних в летних лагерях. В результа- те этих проверок выяснилось, что отсутствие единого органа, курирующего детский отдых, действи- тельно, представляет собой большую проблему. В, казалось бы, профильных министерствах (Минобр- науки, Минздрав, Минтруд) детским отдыхом занимаются лишь частично. Например, Минтруд всего лишь собирает статистические данные из регионов. В целом же создается впечатление, что основные усилия чиновников в сфере детского туризма имеют целью если не вообще лишить детей отдыха, то «выпихнуть» их в сферу неорганизованного отдыха либо в непопадающую в поле их ответственности зону заграничного туризма. С учетом всех обстоятельств Правительство РФ по поручению Президента России начало раз- работку проекта федерального закона по организации детского оздоровления и отдыха. В потоке хлы- нувших в этой связи предложений членом Совета Федерации Е. Мизулиной было озвучено, например, намерение создать в России Единый всероссийский реестр загородных организаций отдыха детей и их оздоровления и Координационный совет по организации детского отдыха и оздоровления. О. Епифанова, председатель Комитета по вопросам семьи, женщин и детей, предложила вернуть дет- ские лагеря в ведение Минобрнауки, где они ранее и находились. Характерно, однако, что основной формой реакции властей на трагедию на Сямозере стали многочисленные запреты: запрет проведения мероприятий на воде в Карелии, выезда детей на водоемы, запрет походов по Крыму из-за необрабо- танных многокилометровых трасс и т.п. Можно согласиться, однако, с мнением С.В. Минделевича, ко- торый полагает, что запрещение походов — это тупиковый путь, который, снимая ответственность с администраций регионов, может лишить детей возможности путешествовать, но не решит проблемы обеспечения их безопасности [2, 7]. Остается лишь надеяться, что разработка и принятие федерального закона «О внесении изме- нений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения прав детей на отдых и оздоровление, а также охраны их жизни и здоровья» изменит ситуацию: детский отдых и ту- ризм станут не только доступными, но и безопасными, а понятия «детский отдых» и «детский туризм» получат легальное определение и станут реально действующими правовыми категориями. Список литературы 1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (в ред. от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Рос. газета. 1993. 25 дек. 2. Круглый стол «Детский туризм: после Карельской трагедии» (22 ноября 2016 г.) [Электронный ресурс] // URL: http://tour-vestnik.ru/novosti/article_post/ 17-dekabrya-2016-g-v-obshchestvennoy-palate-rfproshel-kruglyy-stol-detskiy-turizm-posle-karelskoy-tragedii (дата обращения: 12.02.2017) 3. ГОСТ Р 54605-2011. Туристские услуги. Услуги детского и юношеского туризма. Общие требо- вания: Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 8 декабря 2011 г. № 739-ст. 4. Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации: Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2016 г. № 465-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федера- ции. 1998. № 31. Ст. 3802. 5. Жуковская Н.Ю. Роль государства в развитии детского туризма в Российской Федерации (пра- вовой аспект) // Конституционно-правовой статус ребенка: проблемы законодательства и правоприме- нения: сб-к научн. трудов. – Липецк: ООО ПК «Мистраль-Л», 2013. С. 18-21. 6. Трагедия в детском лагере: что произошло в Карелии (21 июня 2016 г.) [Электронный ресурс] // URL: http://tass.ru/proisshestviya/3382847 (дата обращения: 18.01.2017). 7. Елисеев О. Детский отдых [Электронный ресурс] // URL: http://polit.ru/article/2016/11/27/relaxation/ (дата обращения: 18.01.2017) © В.А. Анпилогова, 2017 Д.Е. Батяшина, студент 1 курса напр. «Прикладная юриспруденция», e-mail:daryno4ka@mail.ru, науч. рук.: Т.Е. Макарова, к.ю.н., доц., УлГПУ им. И.Н. Ульянова, г. Ульяновск АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ТУРИЗМА (ПРАВОВОЙ АСПЕКТ) Аннотация: данная статья посвящена анализу института туризма как сложного комплексного объекта административно- правового регулирования. В частности, выявлены и проанализированы проблемы в административно-правовом регулировании туризма, как с точки зрения организационных основ, так и с точки зрения защиты прав гражданина-заказчика туристских услуг, и предложены пути их решения. Ключевые слова: туризм, разграничение полномочий, государственное управление. Мировой тенденцией двадцать первого века считается возрастание роли и значения туристической отрасли как для личности, так и для общества и государства в целом. На сегодняшний день тема туризма особенно актуальна. Непростой 2015 год стал для российского туризма эпохальным периодом, который изменил парадигму отрасли. Туристический рынок России «штормит» второй год подряд: если в 2014 году основной угрозой стали многочисленные банкротства компаний, то в 2015 году «подножку подставили» события вне отрасли – теракты в различных странах и разрыв туристических отношений РФ с двумя, пожалуй, самыми популярными у россиян странами – Египтом и Турцией. При таких обстоятельствах туристской отрасли требуется колоссальная поддержка государства, изменение действующего законодательства о туризме, и не только с точки зрения привлечения новых форм и способов воздействия органов государственной власти на институт туризма, но и с позиций государственной защиты граждан как потребителей туристских услуг. По мнению многих ученых, несмотря на принятие специального Закона о туристской деятельности, а также ряда законов субъектов РФ в данной сфере, законодательство о туризме как отдельная отрасль, так и не сформирована должным образом, имеет ряд правовых пробелов, которые требуют незамедлительного восполнения [1]. В частности, необходима унификация самого понятия туризм, т.к. в нормативных правовых актах различной юридической силы и отраслевой направленности оно используется в различных значениях. В Законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» туризм – это временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания (ст.1). В ст.16 ФКЗ от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», например, говорится, что Правительство России занимается разработкой и осуществлением мер по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы. В этом случае туризм является приоритетом социальной политики Правительства России. Согласно Указа Президента РФ от 15.03.2000 № 511 «О классификаторе правовых актов» акты о туризме относятся к разделу 140.000.000 классификатора, в одном ряду с правовыми актами о здравоохранении, физической культуре и спорте. Положение о Министерстве культуры РФ устанавливает, что названный орган осуществляет государственную политику непосредственно в сфере туристской деятельности [2]. Здесь речь идет о туризме как о самостоятельной отрасли экономики, но не как о путешествиях. В связи с этим считаем целесообразным начать изменение Закона о туризме непосредственно с унификации понятия туризм, которое стало бы основополагающим для всех сфера: как экономических, социальных, правовых. Предлагаем в статье 1 Закона № 132-ФЗ изложить определение туризма в следующей редакции: «Туризм – составная часть социальной- экономической, культурной, правовой сферы Российской Федерации, включающая в себя временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в течение периода, не превышающего 12 (двенадцати) месяцев подряд, в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально- деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания». Таким образом, необходимо комплексное понятие туризма, как объекта государственного регулирования не только с экономической точки зрения, но и социальной, правовой, культурной и других. Далее, на что необходимо обратить внимание – совершенствование организационной основы системы органов исполнительной власти, которые наделены полномочиями в сфере управления туризмом. В данном вопросе необходимо сказать о проблеме четкого разграничения полномочий между органами государственной власти, ответственными за реализацию государственной политики в сфере туризма. Анализ статьи 2 Закона о туризме дает чёткое представление о том, что законодательство о туризме входит в совместную сферу ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако если обратиться к статьям 71,72 Конституции РФ, там понятие «туризма» как такового не прослеживается. Статья 71 Конституции в пункте «е» к ведению Российской Федерации относит «установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации». И стоит лишь догадываться, что туризм, являясь комплексным институтом, находит свое отражение именно как основа экономического и социального развития страны. Однако статья 72 Конституции в пункте «е» закрепляет общие вопросы как Российской Федерации, так и ее субъектов сфере воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта. И как было отмечено выше, в некоторых нормативных актах туризм подразумевается наряду с перечисленными объектами. Следовательно, необходима четкая регламентация полномочий Российской Федерации, ее субъектов в сфере туризма посредством закрепления в Законе о туризме специальной главы, посвященной этой проблеме: «Разграничение полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в сфере туризма», состоящую из трех статей: 1) Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области туризма и туристской индустрии; 2) Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области туризма; 3) Полномочия органов местного самоуправления. Необходимо отметить, что публичное и частное право представляют собой одинаково значимую социальную ценность. Частное право в конечном счете тоже является институтом государства и формой вмешательства государства в управление туризмом [3]. В связи с этим считаем необходимым наряду с проблемами непосредственно государственного регулирования туризма рассмотреть и проблемы гражданско-правового характера, ведь институт туризма – комплексное понятие, и рассматривать данный институт только с точки зрения публичности не считаем рациональным. В связи с чем считаем целесообразным обратить внимание на несовершенствование законодательства в части предоставления туристических услуг гражданам-потребителям, так как защита российских туристов за рубежом является одним из важнейших государственных приоритетов [4] , следовательно, и требуют пристального внимания. Так, особенно актуальна на сегодняшний день проблема обеспечения безопасности туристов. Активно проявляют себя такие угрозы безопасности, как массовые инфекционные заболевания, техногенные и природные катастрофы, террористические акты, экстремизм, транспортные и иные происшествия, хищения имущества туристов и насильственные действия в отношении них, несчастные случаи [5]. Вот почему одним из важнейших приоритетов развития российского законодательства является качественное законодательное и нормативное обеспечение безопасности туризма в соответствии с международными стандартами [6]. Так, в Федеральном законе Российской Федерации «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» под безопасностью туризма понимается личная безопасность туристов, сохранность их имущества и ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства. Однако эксперты в сфере туризма полагают, что понятие «безопасность туризма» более многосторонне, чем указано в Законе [7]. Оно подразумевает как личную безопасность туристов, так и защищенность жизненно важных интересов участников туристского процесса – самодеятельных туристов, потребителей услуг туристской индустрии, предпринимателей туристской индустрии, работников туристской индустрии и т.д. [8]. В аспекте безопасности следует затронуть вопрос страхования туристов. На сегодняшний день Закон о туризме не содержит императивного требования относительно обязательного страхования туристов, выезжающих за рубеж. Статья 17 Закона устанавливает лишь возможность заключения договора добровольного страхования, обеспечивающего оплату и (или) возмещение расходов на оплату медицинской помощи в экстренной и неотложной формах в стране временного пребывания и (или) возвращения тела (останков). Однако несчастный случай или внезапное заболевание могут произойти в любой стране, где турист окажется один на один со своими проблемами. В связи с этим, в качестве самого распространенного решения в литературе предлагается обязать каждого туриста одновременно с заключением договора приобрести и страховой полис[9]. Так, следует согласиться с мнением главы Ростуризма Олегом Сафоновым о том, что «в России надо ввести обязательное медицинское страхование для туристов, выезжающих за рубеж, вне зависимости требует ли этого страна пребывания» [10]. По его мнению, эта мера не приведет к росту стоимости путевок, однако позволит повысить защищенность наших путешественников. Таким образом, предусмотренный Законом о туристской деятельности механизм защиты права туриста на личную безопасность не обеспечивает реализацию принципа гарантированности возмещения вреда потерпевшему, не предусматривает необходимость такой защиты. В связи с чем считаем оправданным заменить в статье 17 Закона о туристской деятельности слово «добровольное» на слово «обязательное» страхование туристов. Кроме названного, следующее направление в данной сфере, которое играет существенное значение с точки зрения и защиты прав потребителя является контроль за соблюдением законодательства РФ о туризме [11]. Главной целью которого является защита неопределенного круга потребителей туристских услуг, а также контроль за соблюдением законодательства о туристской деятельности [12]. На сегодняшний день ответственным органом, уполномоченным на осуществление государственного надзора за деятельностью туроператоров в сфере выездного туризма, является Министерство культуры РФ [13]. В центральном аппарате Министерства культуры РФ полномочия по государственному надзору за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма осуществляются Департаментом государственной охраны культурного наследия [14]. Необходимо отметить, что наряду с указанным видом надзора, существует федеральный государственный надзор в сфере защиты прав потребителей туристских услуг, который осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзором) [15]. Применительно к туристской деятельности включает в себя надзор как за туроператорской, так и за турагентской деятельностью. При этом полномочия по применению мер административного воздействия (составление протоколов об административных правонарушениях и рассмотрение дел об административных правонарушениях) при выявлении правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 14.51 КоАП РФ, касающихся нарушения туроператором установленного порядка представления сведений о включении в единый федеральный реестр туроператоров, закреплены за должностными лицами Роспотребнадзора (его территориальных органов). К административным же полномочиям должностных лиц Министерства культуры Российской Федерации фактически (в связи с принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 25 января 2013 года № 43) отнесена компетенция по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных частью 3 статьи 14.51 КоАП РФ, касающихся нарушений требований законодательства РФ о туристской деятельности исключительно в части деятельности объединения туроператоров в сфере выездного туризма (Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2012 г. № 2130-р статус объединения туроператоров в сфере выездного туризма был присвоен ассоциации «Объединение туроператоров в сфере выездного туризма «ТУРПОМОЩЬ») [16]. Считаем, что такое двойственное разграничение полномочий может негативно повлиять на эффективность надзорной деятельности. В связи с чем предлагаем закрепить все полномочия за Роспотребнадзором. В целом, анализируя законодательство РФ, регулирующее отношения в сфере туризма на сегодняшний день, необходимо отметить, что для нормального правового существования турбизнеса в РФ необходима комплексная доработка ФЗ о туризме в области всех обозначенных проблем. Устранение недостатков в нормативно-правовой базе приведение их в соответствие с современной социально- экономической ситуацией и реальной общественной потребностью упрочит гарантии реализации прав граждан и повысит качество жизни населения [17]. Литература и примечания: [1] Писаревский Е.Л. Правовое обеспечение туризма. М., 2014. С.8. [2] Постановление Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 590 «О Министерстве культуры Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 31. [3] Кленов С.Н. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления. М, 2015. С.22. [4] Романова М.В. Современные проблемы защиты прав российских туристов // Сервис в России и за рубежом. №2(58). Том 19. 2015. С. 218. [5] Рязанский В.В. О совершенствовании законодательного обеспечения безопасности туризма // Аналитический Вестник № 2 (486). Проблемы законодательного обеспечения безопасности туристов в Российской Федерации. М., 2013. С.4. [6] Там же. С.3. [7] Хабиров А.И. Правовое обеспечение безопасности в сфере туризма // Научно-методический и информационный журнал «Вестник ГБУ «Научный центр безопасности жизнедеятельности». №2.(20). 2014. С.56. [8] Писаревский Е.Л. Административно-правовое обеспечение безопасности туризма в Российской Федерации: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2012. С.20. [9] Завьялова С.В. Возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью туриста: дискуссионные вопросы // Наука и современность. №28. 2014. С. 280. [10] Узбекова А. Дело на 2 миллиона. [Электронный ресурс] // Российская газета. №6411 (139). Режим доступа: http://rg.ru/2014/06/25/turizm.html (дата обращения: 07.03.2016). [11] Амирханова Е.А. Административно-правовое регулирование в сфере туризма : дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С.140. [12] Бунаков О.А. Необходимость проведения общественного контроля туроператорской и турагентской деятельности // Инновационная наука. 2015. №7-1 (7). С. 85 [13] Постановление Правительства РФ от 25.01.2013 № 43 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 5. [14] Приказ Минкультуры России от 01.09.2015 №2323 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством культуры Российской Федерации государственной функции по осуществлению государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма» // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) от 24.11.2015 г. [15] Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» // Российская газета. 2004. № 144. [16] Роспотребнадзора от 30.01.2013 «О государственном надзоре за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма» // СПС КонсультантПлюс.2016. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=do c;base=LAW;n=141468;fld=134;dst=1000000001,0;rnd=0.44212389 052439716 (дата обращения: 01.04.2016). [17] Хайруллина Н.Г., Щербаков Г.А Особенности правовых взаимоотношений центра и регионов в сфере формирования и реализации социальной политики // Современные проблемы науки и образования. №1. 2015. С.8. © Д.Е. Батяшина, 2016 |